数字检察赋能行政违法行为类案监督的路径

穆柏川

摘 要：数字检察战略的实施给行政违法行为类案监督工作带来新机遇，有利于化解行政争议，促进社会治理。数字检察赋能行政违法行为类案监督，既要在类案监督工作中坚持数字检察工作理念，又要构建一体化工作机制，还要注重跟进监督和社会治理相结合，在监督的同时加强数据安全与保护。

关键词：数字检察 类案监督 行政违法行为 社会治理

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）提出，提升检察机关信息化、智能化建设水平，运用大数据、区块链等技术推进跨部门大数据协同办案等；同时，还明确为检察机关监督行政违法行为提供政策支持，丰富了行政检察监督的内容。检察机关应积极加快数字检察建设，以“数字革命”推动检察工作高质量开展。本文以行政违法行为检察监督为视角，重点分析数字检察战略在行政检察类案监督中的深度实施，探求在大数据背景下的检察监督方法和路径。

一、数字检察与行政违法行为类案监督的内涵与关系

（一）数字检察与行政违法行为类案监督的内涵

数字检察是数字中国的重要组成部分，是数字中国在检察机关的具体体现，其根本是赋能检察机关法律监督，促进检察办案更加公正、检察管理更加科学、检察服务更加精准，推进检察工作现代化。［1］关于类案监督，从法律方法论的角度来看，属于一种监督方式，检察机关行政违法行为类案监督只是其中一项内容，主要是指从个案中发现行政机关在执法司法过程中存在的同类或共性问题并进行监督，或对在社会治理中发现的普遍性问题提出监督意见，推动系统治理、诉源治理。类案监督比个案监督有先天优势，能够促进一类问题的解决，不仅监督效率更高，而且监督覆盖面更广。根据《人民检察院行政诉讼监督规则》第119条［2］规定，人民检察院在四类情形下可以向法院或其他单位提出检察建议，这给行政检察类案监督提供直接的法律支持。

（二）数字检察与行政违法行为类案监督的关系

1.数字检察是类案监督的手段。大数据法律监督手段相比传统监督手段更具优势，利用大数据监督模型筛选、比对及碰撞出监督线索，在获取数据源后利用关键词寻找匹配的被监督对象，将海量数据作为类案监督的信息库，精准发现被监督的行政机关存在的某一类问题。通过数据分析和人工审查相结合的方式分析研判，能更迅速找准违法点，可实现高效、深度和精准监督。

2.社会治理是数字检察和类案监督的落脚点。检察机关利用数字检察工具对行政机关违法行为进行类案监督，能够提升监督质效，更好堵塞监管漏洞，促进依法行政；同时通过类案监督达到“治理一片”的效果，提升社会治理体系和治理能力的现代化水平。

二、数字检察对行政违法行为类案监督的价值

（一）有助于类案监督工作深入开展

数字检察战略的实施深化了大数据在司法办案中的运用程度，在技术上及数据上均为行政违法行为类案监督提供支撑，理由有二：

1.利用公开的海量行政裁判文书，加上行政机关公开的行政执法数据，共同组成开展行政违法行为类案监督的监督样本库。数量一定且类型特定的“类案”是检察机关开展类案监督的基础。

2.类案识别的难度与大数据被开发应用的深度成反比。通过大数据等技术赋能法律监督，对业务规则进行梳理分析，建立法律监督模型及配套系统，可把类案汇总在一个数据库里进行横向比对，对比对结果进行深入研析，在此基础上提出有效的监督意见。

（二）给行政违法行为类案监督带来新机遇

党的十八届四中全会明确指出检察机关有权开展行政违法行为监督，《意见》再次确认了这一权限。［3］这都为检察机关开展行政检察类案监督、积极参与社会治理提供了理论支撑，是检察机关“一手托两家”职能的体现。检察机关开展行政违法行为类案监督，打破了以前只在行政诉讼或非诉执行监督中发现监督线索的惯例。

（三）更高效化解行政争议促进社会治理

通过数字检察技术办理行政违法行为类案监督案件，对行政违法行为能够实现倍增的监督效果。将个案监督和类案监督相结合，在大数据赋能下以个案为切口开展类案监督，实现同案同处理、类案类处理，从而发挥类案监督对行政执法行为的规范作用以及对司法公正的维护效果。对行政执法领域或社会治理工作中的普遍性问题制发类案监督检察建议，从源头解决普遍性问题，更高效化解行政争议。

三、检察机关在行政违法行为类案监督中存在的问题

（一）利用数字检察监督办案的系统思维欠缺

部分检察官认为只要引入人民法院或行政机关的数据，搭建好数字模型就能顺利梳理出监督线索，对不同人民法院的裁判规律和不同行政机关的违法点总结不够，对行政运行的规律提炼不够，加之上下级检察机关以及内部各业务部门之间的协作力度不够，导致发现类案监督线索的能力和水平不足。如“空壳公司”治理法律监督类模型，通过将该类公司涉及犯罪活动的数据和企业注册数据进行比对分析，并不能必然得出涉案公司形成原因，进而难以得出社会治理的有效措施。

（二）行政违法行为类案监督的层次不高且不够精准

类案监督不是对个案存在的问题简单汇总，往往涉及背后的行政管理和制度运行等深层次问题，然而在行政违法行为类案监督过程中往往止于表面。对存在行政法律法规适用不准确或同案不同处理问题没有深入分析原因，检察建议千篇一律，难以找准深层次社会治理的良策。如在行政诉讼活动监督中仅仅关注行政执法主体是否适格、送达程序是否违法等问题，而不能监督诸如法律适用问题以及行政机关违法行使职权等深层次问题，难以起到

类案监督的效果。

（三）行政执法等数据来源还存在协作壁垒

有些行政机关出于对涉及个人信息的数据外泄担忧，或者受限于行政机关内部系统“端口”接入或提取不便等问题，存在直接拒绝提供或提供的数据不全导致无法使用等情况。如办理保险诈骗类案件时，承办检察官想通过相关车辆保险公司调取投保人信息以及保险报案相关信息资料，相关部门以涉及个人隐私原因拒绝调取，给检察办案带来一定阻碍。

四、数字检察赋能行政违法行为类案监督路径

（一）在类案监督中坚持数字检察工作理念

1.培养从行政违法行为监督工作中由个案挖掘出类案线索的能力。在办理个案时要审慎判断事实认定、法律适用、执法程序等方面是否存在违法问题。当发现一定数量的同类型违法问题后，应当深入剖析该问题的表现形式以及内在成因，考量是否有必要开展类案监督。

2.筑牢“倒查”理念，盘活检察业务应用系统内部案件数据资源，从刑事案件、民事案件以及公益诉讼案件中倒查挖掘是否有相关行政违法行为的监督案件线索事实，提取类案监督线索，或梳理出倾向性、苗头性的问题，分类开展专项法律监督活动。

3.形成大数据运用为主、人工审查为辅的工作模式。既要充分发挥大数据在行政检察类案监督中的精准性和便捷性，也要跳出“唯数字论”的思维误区。将类案监督的初步线索转化成可监督的行政违法行为类案监督线索，在筛查出类案监督的初步线索后，充分发挥初步审查、深入调查、引导侦查等手段对类案监督的助推作用， 进而总结形成有效可行的法律监督模型。

（二）构建类案监督一体化工作机制

1.在检察机关内部建立健全线索移送、统一办理机制。基层检察院在履行刑事检察等其他法律监督职能中发现的行政违法线索或社会治理问题，可交由行政检察办案组办理。同理，上级检察机关收集或发现线索问题后交由行政检察部门研判分析是否存在类案监督线索后，可自办或向基层检察院交办，进而逐步实现行政违法行为监督“一个窗口”对外，加大行政违法行为监督的权威性和专门性。

2.在检察机关外部健全外部协作配合机制。充分利用当地矛盾纠纷多元化解机构和机制，加强与司法行政机关、人民法院的配合与协作，在发现监督线索、共同纠违方面发挥合力。加强与行政机关的联系沟通，与行政机关共同促进法治政府建设，实现双赢多赢共赢。

3.加强与纪检监察机关工作衔接。对于行政违法行为监督中涉及行政人员违法犯罪的线索及时移送处理，形成相关协作机制，进一步确保行政检察建议落实到位。

（三）注重跟进监督和社会治理相结合

在实践中，部分检察机关制发检察建议后没有对落实情况进行跟进，导致社会治理效果不理想。笔者认为，检察机关应对行政检察建议的落实情况以及监督问题的整改情况加强过程和结果的监督，不能只将行政违法行为监督停留在发建议和收回复两个环节，而遗漏了对整改结果的监督。应当贯彻持续跟进监督、将成效视作结案关键依据的检察监督理念，及时处理整改不力的情况，对符合公益诉讼立案条件的及时立案起诉，对造成严重危害后果的及时向纪检监察机关移交渎职线索。此外，要深刻认识到检察监督不是最终目的，最终要通过类案监督落脚到促进社会治理上去，通过行政违法行为监督案件的办理，发现深层次的行业监管漏洞等问题。同时，对与人民群众切身利益相关的案件，在提出监督意见时注重化解行政争议，缓和因行政违法行为导致与人民群众的紧张关系，增强政府公信力。

（四）在监督同时加强数据安全与保护

有些数据可能涉及企业的商业秘密或者公民个人信息等。为此，部分检察机关出台了数字检察工作相关意见，依法规范开展数字检察工作，不断做好信息保护风险防范工作，如浙江省杭州市专门出台《关于推进数字检察 加强新时代法律监督工作的决定》，以巩固杭州数字检察工作的主要成果。除此之外，还需加强检察机关行政检察监督办案人员对数据安全保护意识教育，适时出台数据保护责任的规则要求等。