关于行政违法行为检察监督的线索来源问题

冯孝科

摘 要：根据《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》规定，检察机关对于“履行法律监督职责中发现”的行政违法行为线索可以依法进行监督，但理论和实务界对于“履行法律监督职责中发现”存在不同认识，因此，为全面深化行政检察监督，保障行政违法行为检察监督的规范化，需要进一步明确“履行法律监督职责中发现”的内涵和外延。关于如何明确上述问题，其本质是线索来源问题，通过理清对“履行法律监督指责中发现”的认识，可以明确行政违法行为检察监督的案件线索来源，涵盖了“四大检察”履职中发现，但是从检察机关内部分工来看，行政违法行为检察监督职能主要由行政检察部门承担。

关键词：行政违法行为检察监督 线索来源 行政检察 检察权

一、关于行政违法行为检察监督线索来源的观点

根据党中央《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），检察机关监督纠正行政机关违法行使职权或者不行使职权，应“在履行法律监督职责中发现”。由此可知，“在履行法律监督职责中发现”的问题，也即行政违法行为检察监督案件线索来源问题，是检察机关开展行政违法行为监督的基础和前提，要求我们在检察实务中必须正确理解、准确把握。

一定意义上讲，行政违法行为检察监督要求“在履行法律监督职责中发现”，这既是对线索渠道的规定，同时也体现了监督的限度，具有双重价值。一方面，要求检察机关的行政违法行为监督要与检察职能具有关联性，防止监督范围的盲目扩大，避免权力的扩张。因为检察机关对行政违法行为进行监督，不可能另行建立一套监督行政违法的体系，只有不脱离检察活动发现和监督行政违法，才是适当的合理的。另一方面，也赋予检察机关自主性，防止当事人怠于行使救济权，凡事都向检察机关申请监督，避免出现检察机关既无能力处置，减损其法律监督地位和权威的情形。那么，对于如何准确理解“在履行法律监督职责中发现”，实践中有一种观点认为，在《意见》中，行政违法行为检察监督写在了“全面深化行政检察监督”部分，且这项工作在检察机关内部主要由行政检察部门承担，因此，“在履行法律监督职责中发现”，应当指的是在履行行政诉讼监督职责中发现。

笔者认为，以上观点有所偏颇。仅从字义上就可以明确，“履行法律监督职责”不等于“履行行政诉讼监督职责”。作为党中央新赋予检察机关的一项工作职责，在检察机关内部需要明确具体的承担部门，但不能因为该项工作职责由某一部门承担，就将案件来源限缩于该具体承担部门开展传统业务工作中发现。特别是，检察机关对于办理行政诉讼监督案件中发现的行政违法进行监督早有规定，如作此限制，既体现不出党中央赋予新时代检察机关重大政治责任的意义，也体现不出对检察机关法律监督职能的优化和拓展。因而，科学和合理的观点，是将检察机关行使检察职权活动中发现的案件线索，均纳入监督视野。

二、“在履行法律监督职责中发现”的内涵和外延

检察机关在内设机构改革后形成了“四大检察”“十大业务”法律监督格局，因此，“在履行法律监督职责中发现”或者说在行使检察职权中发现，从内涵方面讲，检察机关在履行“四大检察”职责中发现的行政违法行为均可以纳入监督范畴。“在履行法律监督职责中发现”，应当指的是在履行“四大检察”法律监督职责中发现，检察机关开展行政违法行为监督工作的线索来源涵盖刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察等方面，只要是在行使《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）第20条相关检察职权过程中发现，均应当属于“履行法律监督职责中发现”。

我们还要关注“履行法律监督职责中发现”的合理外延。检察权运行中，检察机关除了履行上述“四大检察”职责外，还需要担负其他法定职责。如根据《人民检察院组织法》等法律的规定，对本级人大及其常委会负责并报告工作、接受上级检察院领导、提交立法和法律解释的提案、制定司法解释、对引渡请求进行审查并批准等非典型意义上的法律监督职责。检察机关在履行这些职责中发现案件线索的，自然也属于“在履行法律监督职责中发现”。同时，法律监督不仅是对外部的监督，也包括对自身的监督。检察机关案件管理部门作为检察业务工作中枢，具有监督管理和服务保障两大主责［1］，其在以案件质量评查、数据分析研判、流程监督管理等过程中发现的，以及在接受人民监督员外部监督过程中发现的行政违法线索应属于“在履行法律监督职责中发现”。另外，检察司法辅助部门履行辅助侦查、配合审查、检验鉴定等职责，及检察机关利用“两法衔接”平台开展监督工作，均为检察机关开展法律监督职责具体业务的合理延伸，亦可纳入“在履行法律监督职责中发现”。

除此之外，检察机关受理当事人申请或控告是否属于“在履行法律监督职责中发现”，系界定监督范围外延的争议点。根据《中华人民共和国人民警察法》第46条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第114条的规定，检察机关受理当事人关于公安机关及其人民警察办理治安案件存在违法行为的检举、控告，属于法律规定的检察职责。但由此往一般化推演，得出受理当事人申请或控告属于“在履行法律监督职责中发现”，似乎以偏概全。毕竟，现有法律仅是针对部分违法行为授权，在目前所有信访不能完全导入司法程序的情况下［2］，一般化推演将直接导致检察机关异化成信访单位，加之我国行政机关类型繁多，有限的检察力量也很难建构起对行政机关全面监督的体系。至于在行政违法行为监督中如何把握受理当事人申请或控告，对于法律有明确规定的情形检察机关可以介入，如控告申诉部门对民事、行政和刑事诉讼监督过程中的控告申诉的受理。对于法律无明确规定的情形，检察机关应保持审慎的态度，在坚持有限监督原则的前提下，对严重影响人民群众人身自由和财产安全的重点领域、人民群众无法通过其他途径有效救济其合法权益的情形［3］，试点式的能动履职。

在明确案件来源渠道的同时，检察机关还要建立线索研判机制，对于发现的线索只能称之为案源，能否成为案件，尚需检察机关经过研判。而这也体现了检察机关的主动性，能够保持“监督”属性，避免沦为信访机构。检察机关对于发现的线索进行初步研判，分析行政行为是否已经作出，是否属于监督的重点范围，当事人是否存在救济权利，是否存在与行政权、司法权的冲突，通过研判确定是否受理并开展监督。

三、行政违法行为案件的线索类型及监督重点

行政违法行为检察监督的案件线索来源，虽然涵盖“四大检察”履职中发现，但是从检察机关内部分工来看，行政违法行为检察监督职能主要由行政检察部门承担，在行政检察工作中发现的案件线索为行政违法行为检察监督的重要案件来源渠道，而行政检察工作中发现行政违法行为的情形又主要集中在行政诉讼监督和行政非诉执行监督工作中，需要重点予以关注和研究。

（一）行政诉讼监督案件中的行政违法行为监督类型

对行政诉讼监督案件中发现的行政违法行为进行监督，既包括法院裁定或者判决错误、行政行为违法的案件，也包括法院裁定或者判决并无不当但行政行为违法的案件。一般来说，行政诉讼监督案件中的行政违法行为监督类型，主要针对的是后者，因为前种情形原则上是通过提出（提请）抗诉或者再审检察建议的方式，达到纠正行政违法行为的目的。

1.人民法院裁定驳回起诉或者不予立案并无不当，但被诉行政行为确有错误。这种情形是典型的行政诉讼“程序空转”。受行政诉讼关于行政行为合法性审查等因素影响，不少行政案件反复纠缠于被诉行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围、起诉人是否具备原告资格、提起诉讼是否超过起诉期限等立案和起诉条件的审理，历经一审、二审、再审等程序，均未就当事人所主张的诉求进行实体审理。另外，还有一些案件确因行政相对人怠于提起诉讼，从而导致超过了起诉期限，但因行政行为未经司法审查，不排除有错误的可能。“程序空转”并未实质解决当事人诉求，需要行政检察介入，监督纠正行政机关的错误行政行为，切实维护申诉人的合法权益。

2.法院裁定或者判决并无不当但被诉行政行为的相关行为违法。检察人员在履行法律监督职责过程中，在审查被诉行政行为合法性的同时，也要兼顾与被诉行政行为相关的行政行为是否合法。

3.不具备抗诉必要性，但行政行为确有错误。行政检察肩负着既监督法院公正司法，又监督行政机关依法行政的“一手托两家”的职责和使命。检察人员在审查行政生效裁判结果监督案件时，发现人民法院生效裁判认定事实或者适用法律等错误，即使提出抗诉启动再审程序，亦无法真正解决行政争议，既徒增当事人的诉累，又不利于司法资源的节约。比如人民法院在审理行政诉讼案件时，会依次审查被诉行为是否属于行政诉讼受案范围、起诉人是否具备原告资格、是否超过起诉期限等因素，对人民法院以起诉人不具备原告资格驳回起诉，检察机关审查认为，但该起诉确实已经超过起诉期限，则此类案件不具备抗诉必要性，但若发现被诉行政行为确有违法，应当依法能动履职，通过制发检察建议的方式予以监督纠正。

（二）行政非诉执行监督案件中的行政违法行为监督类型

1.行政机关怠于强制执行或者申请人民法院强制执行。行政行为一经作出便具有执行力，即要求行政主体与行政相对人对其内容予以完全实现的法律效力。为此，法律规定部分行政机关对部分行政决定具有强制执行权，如公安机关对作出的行政拘留决定具有强制执行权，税务机关可以强制扣划所欠税款，城乡规划部门有权报经同级人民政府同意后对其作出的强制拆除违法建筑的决定予以强制执行，等等。同时，《中华人民共和国行政强制法》第53条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照该法规定申请人民法院强制执行。如果无正当理由超过法定申请强制执行的期限，人民法院将裁定不予受理。

可知，如果行政机关怠于采取强制执行措施或者怠于申请人民法院强制执行，生效行政决定所确定的义务就有可能无法实现，既影响行政执法的权威，也存在国有财产流失和公共利益受损的风险。《人民检察院行政非诉执行监督工作指引（试行）》规定，检察机关发现没有强制执行权的行政机关未按照法律规定期限向人民法院申请强制执行或者没有正当理由逾期申请强制执行的，可以向行政机关提出检察建议。因此，对履职中发现的此种违法行为，检察机关应当及时提出监督意见，督促行政机关予以纠正。

2.行政行为本身存在违法情形。在行政非诉执行监督案件中，针对行政机关作出的行政行为，由于没有经过复议、诉讼程序，而法院的合法性审查期限又较短，不排除有些行政非诉执行申请中的行政行为本身存在违法的情形。同时，也应当注意，人民法院对非诉执行案件中行政行为审查程度为“明显违法”的标准，与行政诉讼中“合法性审查”的标准存在较大差别。因此，检察人员要有“发现问题、解决问题”的意识和能力，通过采取制发检察建议等监督方式，予以有效监督。

3.法院作出“裁执分离”的裁定后，作为执行主体的行政机关怠于执行的。最高法《关于“裁执分离”后行政机关组织实施行为是否具有可诉性问题的批复》认为，人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件，对行政行为的合法性进行审查。人民法院依法作出准予执行裁定的，行政机关就其申请并经法院审查准予执行的行政决定所实施的强制执行行为，仍属于行政行为。［4］司法实践中，作为执行主体的行政机关可能不是申请执行的行政机关，或者因为人员紧张、执行阻力大等原因，客观存在怠于执行的问题。检察机关可以向行政机关制发检察建议，督促行政机关及时执行，防止久拖不决。

需要说明的是，除了行政生效裁判结果监督案件和行政非诉执行监督案件外，在其他行政检察监督案件类别中，比如行政审判违法行为监督和行政裁判执行监督案件中均可能发现行政违法行为监督的案件线索。另外，还有一些其他的行政违法行为监督案件线索。比如，党委和人大交办的案件。检察机关首先是政治机关，应当自觉主动接受党的领导，同时，检察机关由人大产生，依法接受人大监督。检察机关在开展行政违法行为监督工作过程中，需要积极争取党委、人大的支持，党委、人大在履职过程中会掌握一些行政机关的行政违法行为监督案件线索，检察机关对于党委人大交办的案件线索可以视作线索来源之一。