基层政府组织在社会治理创新中的公共性问题界定

王华华+杨倩萍

摘 要：在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，不同层级的政府组织都发挥着“治理主体”的作用。在社会治理创新中，基层政府组织既能够传达上级部门的“上情”，又了解基层群众的“民意”，其“承上启下”的“社会治理”功能直接关系着“政府为民服务”形象的塑造。本文以无锡水秀社区居民楼“漏水”治理为例，探讨基层政府组织在社会治理创新中如何“筛选”和界定“公共性”问题并提出相应的建议，以期有助于基层政府组织在社会治理创新中避免权力“越位”“错位”“缺位”，更好地把握人民群众的“民意需求”，履行“为人民服务”的职责，提高公共服务水平。

关键词：基层政府组织；社会治理；公共性问题；无锡水秀社区

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）11-0055-07

收稿日期：2016-05-12

作者简介：王华华（1984—），男，湖北襄阳人，中共江苏省无锡市委党校讲师，南京大学政府管理学院博士研究生，研究方向为政治学、党史党建与行政管理。

基金项目：本文系江苏省无锡市哲学社会科学精品课题“转型期公务员塑造阳光心态积极履职研究”的阶段性成果，项目编号：15-B-08；江苏省党校系统调研课题“‘四个全面战略布局下推进地方政府新型城镇化政策创新研究”的阶段性成果，项目编号：XT1522。

当前，我国正处于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的攻坚阶段，在取得“政府主导社会治理”和“政府引导的、多中心参与治理”的治理成绩的同时，也存在着“国家治理”中的基层政府治理“短板”问题。美国公共政策学者威廉·邓恩按照政策解决问题所面临的“风险性”划分了“结构优良、结构适中、结构不良”三类公共政策问题，并以“问题为中心”，建构了由公共政策问题认定、公共政策方案规划、公共政策合法化、公共政策执行、公共政策评估、公共政策终结等动态运行环节所构成的“公共政策分析框架”，同时特别强调了“公共政策问题认定”的重要性，以避免犯“第三类错误”，即用正确的“公共政策方案”，浪费了稀缺的“公共财政资源”，去解决了认定错误的“公共政策问题”。[1]自党的十八届三中全会提出推进“国家治理体系和治理能力现代化”以来，各级政府组织特别是基层政府组织对如何界定“公共政策问题”十分重视，因为基层政府直接接触人民群众，也就是说，只有在“大量”的民生诉求中“筛选”出真正的地方性“公共性”问题、“准公共性”问题，才能避免基层政府权力“越位”“错位”“缺位”，基层政府组织才能更好地在社会治理中创新公共政策，提高公共服务水平和社会治理能力。

一、基层政府组织“社会治理权限”的

“制度设定”与“民情选择”

马克思主义认为，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[2]事实上，不论何种性质的国家，其政府都有相应的政治职责和社会职能，否则其不可能有效延续“政府生命”，其最有效“获得合法性”的方式就是如何治理社会、获取社会大众的政治信任。[3]从政府对于“社会治理权限”的形成路径来看，一般分为两种：一种是“自上而下”的“制度设定”，另一种则是“自下而上”的“民情选择”。具体而言，在全面深化改革的新时期，基层政府组织“社会治理权限”的形成路径和特点如下：

（一）基层政府组织“社会治理权限”的“制度设定”

基层政府组织“社会治理权限”的“制度设定”主要来自上级政府，通过制定法规、规章、政策等，设定基层地方政府的“社会治理权限”，包括对当地经济、社会、文化、生态、政治等方面公共事务的治理。国务院于2013年印发的《国务院工作规则》规定，国务院的主要职能包括“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。其中，经济调节主要是政府通过完善宏观调控体系，加强经济发展趋势研判，科学确定调控目标和政策取向，运用经济、法律手段并辅之以必要的行政手段引导和调控经济运行，促进国民经济持续健康发展。市场监管主要是政府推进公平准入，完善监管体系，规范市场执法，维护全国市场的统一开放、公平诚信、竞争有序。社会管理主要是政府加强社会管理制度和能力建设，完善基层社会管理服务，形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制，维护社会公平正义与和谐稳定。公共服务主要是政府通过完善公共政策，健全政府主导、社会参与、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化。[4]

从“自上而下”的“制度设定”看，“地级市政府”的职能主要有两部分：⑴管理本行政区域内的政治、经济、文化、社会、生态发展等各项行政工作。地级市政府负责管理本行政区域内的政治、经济、文化、社会、生态发展等各项行政工作，而地级市政府下辖的县、区级政府及其他基层政府组织则配合地市级政府完成这些工作。我国《宪法》（2004）第一百零七条明确规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”⑵管理本级政府系统内部各项工作。管理本级政府系统内部各项工作是基层政府组织的重要职能。2015年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：在“县级以上的地方各级人民政府行使职权”时，“（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；（四）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员”。可见，地方政府组织管理本级政府系统内部的各项工作，也是有法律“明文规定”的，属于基层政府组织在“社会治理权限”方面的“制度设定”。

（二）基层政府组织“社会治理权限”的“民情选择”

基层政府组织除了自上而下“制度设定”的“社会治理权限”外，也可以通过自下而上的调查研究和筛选民生、民情、民调、民意的方式，获取对于“公共事务”的有效“认定”，从而更好地“治理社会事务”，为人民服好务。习近平总书记指出：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”[5]人民群众在生产、学习、生活当中，会基于生存和发展的需要，产生各种不同的需求，也就是马克思所论述的“人们的需求，也即是人们的本性，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关”；“为了生存而奋斗，为了发展而奋斗，为了享受而奋斗”。[6]因此，在政府与人民群众的关系中，政府有职责依据变化的社会情况选取“民意诉求”中具有“非排他性”“准公共性”“共有性”的社会问题[7]作为政府活动中的政策议程，应着力解决人民群众所关心的“公共池塘”问题。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，基层政府组织“社会治理权限”的“民情选择”，主要是通过参与社会治理创新的途径来实现的：⑴基层政府组织采取调研的方式主动发现人民群众反映的社会问题；⑵基层政府组织主动搭建互联网办公平台，采用电子化、网络化等方式解决社会问题；⑶基层政府组织可以通过与人民群众进行“民主协商”来化解矛盾；⑷基层政府组织可以通过拓宽政民“互动”的渠道解决社会问题。可以说，从“民情选择”的角度有效解决社会问题，是基层政府组织动态化管理社会、实现“社会治理权限”创新的有效路径。

二、社会治理中的“公共性”问题：无锡

水秀社区居民楼“漏水”难题

社会治理中“公共性”问题的界定特别是基层社会治理中的模糊性社会问题、“准公共性”问题的“筛选”与界定，既是政府主导型社会治理实践方面的难题，也是理论界研究政府参与社会治理的重要课题。近年来，无锡市滨湖区河埒口街道办事处针对其管辖下水秀社区居民楼“漏水”难题的治理，为基层政府在社会治理中的“公共性”与“准公共性”问题的界定提供了一个研究范本。无锡市滨湖区河埒口街道办事处对于水秀社区居民楼“漏水”难题的治理，既有基层政府组织参与社会治理实践的“特殊性”，也有可供其他政府部门参与社会治理借鉴经验的“普遍性”。研究无锡市滨湖区河埒口街道办事处对于水秀社区居民楼“漏水”难题的治理，有助于“筛选”出基层社会治理中的“公共性”问题和“准公共性”问题，为提高公共服务水平和社会治理能力提供理论依据。

（一）无锡水秀社区居民楼“漏水”难题分析

江苏省无锡市滨湖区河埒口街道水秀社区以“服务零距离，温馨在水秀”为理念，始终保持党和群众“零距离”的密切联系，用“三心”——“匠心、真心、爱心”价值观充实“零距离工作法”的内涵，形成了科学的社区管理服务模式，使“零距离”服务焕发出了“心”魅力，从而成为江苏省践行党的群众路线的先进典型，而水秀社区的服务“零距离”也被评为“江苏省基层党建创新工程九大工作法”之一。近年来，作为有着20多年发展历史、规模较大的老新村，水秀社区的楼体结构整体“老化”，特别是隐藏在楼体内部的排水系统的“老化”给社区居民的正常生活带来了诸多不便，集中表现为卫生间“漏水”和厨房“堵水”。水秀社区的“优秀”，可以通过宣传写在报纸、网络、新媒体上，但如果“写不进”水秀社区居民的“内心”，“优秀”就会随着社区楼体内部的水管一样“老化”。对于水秀社区居民楼“漏水”难题，究竟是否在基层政府社会治理权限的范围，形成了如下几个观点：⑴基层政府组织主导社会治理的“公共责任性”。在基层政府组织主导社会治理的过程中，对于很多不具有排他性、个人不能独立解决、涉及诉求较多的问题，具有“社会治理权限”上的“公共责任性”。党和政府关心民生问题，把为人民服务作为一切工作的出发点和落脚点，其中，党和政府为人民群众解决的问题绝大多数是“公共性”问题。而界定一个问题是个人的问题还是“公共性”问题，最关键的是看这个问题的解决是否符合公共利益。公共利益是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，它不同于国家利益和集团利益，也不同于社会利益和共同利益，具有主体数量的不确定性、实体上的共享性、潜在的义务性等特征。从范围来看，公共利益是不确定的，具有变动性；从宏观层面看，是人民群众都需要的公共利益，像国防问题等；从中观层面看，有全省或全市市民都需要的公共利益，像城市医疗卫生服务问题等；[8]从微观层面看，有社区居民都需要的公共利益，像社区环境保护等。⑵基层群众对该问题具有“切身利益关注度”。对于一个问题是否具有“公共性”的界定，关键是看这个问题能不能影响到一定范围内多数主体的利益。水秀社区楼层之间的“漏水”问题，不是一户人家、两户人家的问题，而是由于房屋建造年代已久，楼体内部所铺设的“公共性”排水管老化，或由于之前的建造工艺水平低，致使铺设的管道不合理，从而使水秀社区“普遍性”存在上下楼层之间的卫生间“漏水”问题，而这种居民楼“漏水”不是因为单个家庭装修所能解决的“个性”问题，而是需要协调解决的“公共性”问题。无锡市滨湖区河埒口街道水秀社区楼层之间“漏水”问题给社区居民带来了诸多不便，影响了社区居民的正常生活，自然应成为社区的“公共性”问题。而且水秀社区居民楼楼层之间因为排水管“老化”造成的“漏水”问题也普遍存在于其它较老的社区中，像水秀社区附近的稻香新村、北桥社区、震泽新村等。

（二）基层政府组织对水秀社区居民楼“漏水”难题的社会治理

无锡市滨湖区河埒口街道办事处对于水秀社区居民楼“漏水”难题的社会治理，属于基层政府组织对基层群众生活方面所关心的“准公共性”难题的“引导型”治理。马克思主义认为，“环境能够改造人，人也能够改造环境”。既然水秀社区居民楼楼体内部排水系统“老化”给社区居民正常洗浴、排水等生活方面带来了诸多不便，影响了上下楼层之间的关系，不利于水秀社区居民的民生幸福和水秀社区“先进”的评比，那么，解决水秀社区居民楼楼层之间“漏水”问题就显得迫在眉睫。无锡市滨湖区河埒口街道办事处针对水秀社区的实际情况，在解决水秀社区居民楼楼层之间“漏水”问题时主要做了以下几方面的工作：⑴通过宣传，在社区居民之间形成了解决“漏水”问题的民意共识。“公共性”问题一直都存在“公地悲剧”的可能，究其原因则是由于人们普遍存在“搭便车”的逃避公共责任心理。河埒口街道办事处通过有效的社区宣传，让水秀社区的居民不再困于“大水盆”里蹲着“洗澡——端水——倒水”，而是享受站着用“喷头——洗澡——排水”的乐趣，从而使居民形成了解决排水管“老化漏水”问题的民意共识。⑵通过民意协商，合理改造低矮居民楼的“排水”结构。水秀社区的居民楼多为6-7层的低矮楼层，在建造初期堪称先进的“新村”社区，如今居民楼楼体内部“排水”结构已经“老化”，而相隔一条路的稻香新村社区由于采用钢铁排污管，更是“老化”、生锈严重，“漏水”与“堵水”问题时有发生。河埒口街道办事处通过组织社区居民“静下心”来一起协商居民楼楼层之间“漏水”问题，从而改造了水秀社区低矮居民楼楼层的“排水”结构。⑶通过共同筹资，获得了解决居民楼楼层之间“漏水”问题的资金。美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆针对“公共事务的治理存在搭便车和逃避公共责任”这个世界性难题提出了“公共池塘资源理论”，其解决问题的核心方案是突破僵化的“市场私人解决”和“政府公共解决”的分类模式，使用“有私有特征”的制度和“有公有特征”的制度的各种混合制度来治理“公共性”问题。[9]河埒口街道办事处借鉴“公共池塘资源理论”中的公共治理理论，通过社区居委会和社区居民共同筹资，争取到了解决居民楼楼层之间“漏水”问题的资金。由此可见，只有居民在水秀社区居住得“方便”，生活“不漏水”，水秀社区的“优秀”才会写进居民的“心坎上”，居民才能用“口口相传”的方式传播水秀社区的优秀和先进之处。

三、基层政府组织在社会治理创新中

“筛选”“公共性”问题的建议

当前，我国经济发展正面临“十三五”规划所提出的“三去一降一补”的结构性改革，即经济运行去杠杆、楼市去库存、工业去产能，降实体经济融资成本，补供给侧和人力资源“短板”，而这些结构性改革都需要政府“公共服务”供给水平和供给能力的提升。我国如何利用“推进国家治理体系和治理能力现代化”来促进经济发展的转型升级，既需要中央政府及省级政府的部署决策，也需要基层政府组织参与社会治理。结合基层政府组织“社会治理权限”的“制度设定”与“民情选择”路径，剖析社会治理中无锡水秀社区居民楼“漏水”难题，笔者认为，基层政府组织在社会治理创新中“筛选”“公共性”问题应从以下几方面入手：

（一）确立“公共性”问题产生主体的“人民性”

基层政府组织在社会治理创新中“筛选”“公共性”问题，必须确立“公共性”问题产生主体的“人民性”。马克思主义认为，“人们的需求，也即人们的本性。”“人们为了从事科学、文化、宗教、政治等一切事务，而首先必须满足衣、食、住、行等方面的需求”。[10]毛泽东同志也指出：“一切空话都是无用的，必须给人民以看得见的物质福利”。“解决群众的穿衣问题，吃饭问题，住房问题，柴米油盐问题，疾病卫生问题，婚姻问题。总之，一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题”。[11]可见，在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的新时期，基层政府组织在“筛选”“公共性”问题时，必须充分考虑社会治理的“为民性”，即把基层复杂社会事务中需要由基层政府组织参与治理的那一部分“准公共事务”“排他性事务”“筛选”出来，然后将群体性智慧、财力、物力、人力、信息等资源集合起来，这样，才能实现“公共性”问题的社会治理创新。确立“公共性”问题产生主体的“人民性”，要把握好以下几个方面：⑴“公共性”问题产生的主体只能是人民群众。人民群众是基层政府组织公共服务的对象，也是“公共性”问题产生的唯一主体。基层政府组织及其工作人员与亲属不能直接成为“公共性”问题产生的主体，以防止“借公务”之名寻求“部门利益”和“裙带利益”。比如江苏省无锡市滨湖区河埒口街道办事处治理水秀社区居民楼“漏水”问题，即以当地居民为“准公共性”问题产生的主体。⑵“公共性”问题产生的主体具有当地居民的“局限性”。基层政府组织在社会治理创新中“筛选”“公共性”问题，多为辖区内的居民，因而带有“局限性”。“公共性”问题产生的主体限于当地居民的“局限性”，表明它不是面向整个社会提供“公共服务”，也不是扩大化的城市区域的“公共性”问题。比如无锡市滨湖区河埒口街道办事处治理水秀社区居民楼“漏水”问题，是仅局限于水秀社区居民的“准公共性”需求而提供的公共服务，并不面向城市其他区域的居民。

（二）界定“公共性”问题产生内容的“公益性”

基层政府组织在社会治理创新中“筛选”“公共性”问题，必须界定“公共性”问题产生内容的“公益性”，不能是少数居民或村民的工作、学习或生活上的“私事”。关于基层政府组织参与社会治理， 学术界和实务界最基本的定性是解决“公共性”问题的目的是谋取“公益性”而非“私利性”。因此，基层政府组织在社会治理创新中“筛选”“公共性”问题，界定“公共性”问题产生内容的“公益性”，主要应从所管理与服务区域居民的衣食住行等关系民生发展的内容入手，而且是“自上而下”政府部门通过“制度设定”的公共服务内容所不能包括进去的。确立“公共性”问题产生内容的“公益性”，要把握好以下几个方面：⑴“公共性”问题产生的内容必须涉及民生事宜。在“十三五”规划背景下，建设服务型政府，应在公共医疗、公共教育、公共卫生、公共治安等方面的公共服务供给中实现公共服务供给均等化和公共服务能力升级。[12]但就基层政府组织参与社会治理中一些涉及当地居民的“公共性”问题而言还相对复杂，需要有一个相对科学的“筛选”过程，这样，才能“筛选”出符合当地居民需求的“排他性”“公益性”的民生问题。⑵“公共性”问题必须是当地居民难以解决的问题。基层政府组织所“筛选”出的“公共性”问题，除了考量其问题导向——“关系民众民生事项”外，还必须是当地居民自身难以解决的“社会问题”。只有是当地居民自身难以解决的“社会问题”，才具有上升到政府决策议程的“合法性”。[13]比如无锡市滨湖区河埒口街道办事处治理水秀社区居民楼“漏水”问题，既是关系“当地民生”的“公益性”问题，也是当地居民自身难以解决的问题。⑶“公共性”问题必须由基层政府组织参与治理。“公共性”问题总是产生于当地居民之中，而当地居民最关心的也是关系其切身利益的“民生”事项。如果当地居民不能通过自身能力解决该社会问题且无法通过“社区自治”或“第三方中介组织”解决时，就必然会寻求基层政府组织加以解决。

（三）厘清“公共性”问题产生方式的“自下性”

基层政府组织在社会治理创新中“筛选”“公共性”问题，应以“公共性”问题产生主体的“人民性”为根基，以“公共性”问题产生内容的“公益性”为血肉，以“公共性”问题产生方式的“自下性”为依托。政府的“社会治理权限”来自两条路径：一个是“自上而下”的“制度设定”，这条路径对基层政府组织有“法定”的约束要求；而另一条“自下而上”的“民情选择”路径则是基层政府组织有效参与社会治理、提高公共服务能力与公共服务水平。厘清“公共性”问题产生方式的“自下性”，应把握好以下几点：⑴进行广泛的社会调研，“问政于民”。“自下而上”了解民生诉求，最基本的一点是让干部下基层，深入实际，调查研究，了解事实真相，获取大量而翔实的第一手材料，在进行广泛社会调研的基础上“问政于民”，切实形成“没有调查，就没有发言权、没有决策权”的“公共性”问题治理局面。⑵民主决策，“问需于民”。“公共性”问题产生方式的“自下性”要基于一个前提，即政府通过合法的渠道倾听民意诉求，“允许”当地群众的诉求得到“真实的表达”。过去，政府有关部门的“听证会”“论证会”等看似“问需于民”的民主决策，但大多都存在“走过场”“搞形式”“做花边”等问题。因此，基层政府组织在社会治理创新中“筛选”“公共性”问题，要实现“公共性”问题产生方式的“自下性”，就必须做到民主决策，“问需于民”，即通过系统的归纳、整理、比较、论证，形成符合实际、体现人民群众意愿的意见。⑶健全议事机制，“问计于民”。“人民群众是历史的创造者”，他们既有“公共利益”需求，也有“集体智慧”存储，因此，只有健全议事机制，“问计于民”，激发其参与“议事”的热情，推动城市社区或村居集体决策平台化、民主化和科学化，才能更好地厘清“公共性”问题产生方式的“自下性”。

【参考文献】：

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[13]（美）马克斯韦尔·麦库姆斯.议程设置：大众媒介与舆论[M].郭镇之译.北京大学出版社，2008.73.

（责任编辑：高 静）

Abstract：In the process of promoting the modernization of national governance systems and governance capacity，government organizations at different levels， including the central peoples government，the provincial peoples government，the municipal peoples government and county level peoples government，the township peoples government，etc.，are all playing the role of “governing body”.In the innovation of social governance，grassroots government organizations can both convey the superior department of the “situation” and understand grassroots public opinion.This article，taking the governance of residential building “leaking” in Shuixiu community of Wuxi city for example，discusses the basic level government organizations how to “select” and define “public” issues in social governance innovation，and puts forward the corresponding suggestions，in order to improve the level of public service.

Key words：grassroots government organizations；social governance；public issues；Shuixiu community of Wuxi city