行政检察助力优化营商环境的地方实践

王文燕 汪培伟 刘海璇

摘 要：行政检察是检察机关法律监督的重要组成部分，充分发挥行政检察职能，建设法治化营商环境，是检察机关服务保障社会经济发展大局的应有之意。在民营经济相对活跃的省份地区，对法治化营商环境建设的需求更为突出。行政检察积极探索，立足各项职能，开展专项活动，为优化营商环境提供了法治保障，但依然存在认识不够到位，常态化内外协作未落实，工作成效需进一步凸显等问题。需要通过更新监督理念、明确工作方向、系统发挥职能、突出监督重点、深度参与社会治理及完善落实相关配套机制等途径，为经济社会发展提供更加优质的行政检察法治产品。

关键词：行政检察 法治化营商环境 宁波实践

营商环境之于市场主体，是“水”之于“鱼”的关系，良好的营商环境有助于促进经济发展和社会稳定。法治是最好的营商环境，检察机关作为我国法律监督机关，肩负着助力打造法治化营商环境的任务职责。行政检察是检察监督的重要组成部分，充分有效发挥职能作用，对于打造法治化营商环境，具有十分重要的价值和意义。

一、行政检察监督服务保障营商环境的必要性

（一）行政检察监督的职能定位

行政检察的具体职能随着法律法规、文件要求的变化以及机构改革的推进，在不同时期有着业务类型的变化和工作方向侧重。对于行政检察来说，一直以来的传统业务就是行政诉讼监督，包括行政生效裁判结果监督、行政审判活动违法行为监督和行政诉讼执行监督。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。2021年，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中，又强调“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正；在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”。至此，行政检察又依此开展了行政非诉执行监督和行政违法行为监督，积极参与社会治理，并将行政争议实质性化解贯穿于各项工作之中。

（二）发挥行政检察职能与服务优化营商环境的内在逻辑

营商环境是以商事主体保护、商业活动规范与政策、基础服务管理等为主要内容，涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。［1］法治化营商环境建设是根据市场主体的法治需求，运用法治思维与法治方式实现营商环境现代化治理的实践活动。［2］构建优良的法治化营商环境与发挥行政检察职能存在天然的需求与逻辑关联。

首先，行政检察具有政治引领性。营商环境需要稳定的政治环境，检察机关是政治性极强的业务机关，具有鲜明的政治属性，通过发挥包括行政检察在内的各项法律监督职能，促进经济稳健发展。其次，行政检察具有法治保障性。市场主体在市场准入、行为审批管理、退出机制等方面，都与行政机关的行政执法行为有着密切联系。行政机关在“第一线”直接规范各类市场主体生产经营活动，因考虑自身监管行为的高效性，往往容易出现制约市场活力和创造力的情况。［3］行政检察作为法律监督环节，可以充分保障法律正确实施和公平正义。最后，行政检察具有稳定预期性。行政检察监督通过监督法院不当或不统一的裁判，监督行政机关违法或怠于履行职责，营造法治化规范化的执法司法环境，给予市场主体以稳定的生产经营和行为预期，使市场主体对自身的行为有明确的规则判断，放心准入和参与生产。

二、行政检察服务保障营商环境的宁波实践

浙江省宁波地区地处沿海，民营经济和对外贸易相对活跃，涉市场主体行政检察案件办理有一定规模，同时，在营商环境服务体制机制建设方面也有不少实践探索。

（一）宁波地区涉营商环境行政检察案件办理基本情况

从宁波地区近3年涉营商环境行政检察案件办理基本情况上看，2021年至2023年，行政生效裁判结果监督案件共受理156件，其中涉营商环境受理28件，监督或化解9件。行政审判活动违法行为监督受理26件，其中涉营商环境受理7件，监督或化解7件。行政诉讼执行活动监督2件，其中涉营商环境受理0件。行政非诉执行监督受理552件，其中涉营商环境受理212件，监督或化解203件。行政违法行为监督受理104件，其中涉营商环境41件。公开听证的运用情况上，近3年全市行政检察共公开听证17件，其中涉营商环境9件，分别为2021年1件，2022年2件，2023年6件。

（二）宁波地区涉营商环境行政检察案件的特点

1.涉营商环境类案件在行政检察案件中占有相当比例。在各类行政检察案件中，涉市场主体案件占总案件数的26%。说明涉市场主体行政行为存有争议的情形有一定规模，部分市场主体对政府行政行为存在疑义。

2.非诉执行监督案件数量较多。一是受开展专项活动影响。2021年行政非诉执行工作刚刚开展，组织专项活动排查前期所有案源，集中办理了一大批行政非诉执行监督案件。二是案件本身特点原因。非诉执行中易发现串案，在最高检规范检察建议类案制发标准前，采取的是一案一发方式，故案件体量较大。在非诉执行监督涉市场主体案件中，减免企业加处罚款类型的案件相对较多。

3.审判活动违法和诉讼执行活动监督出现短板。审判活动违法和诉讼执行活动监督这两项行政检察业务，相对于其他业务类型，办案数量有一定的差距。其中涉市场主体的案件更是少之又少。如诉讼执行活动监督涉营商环境数为零。

4.涉营商环境案件办理体现出一定效果。涉营商环境行政检察案件实现监督或争议实质性化解的，占到近一半比例。检察机关重视办案成效，充分发挥检察调处对行政争议进行实质性化解，让市场主体早日摆脱争端，轻松上阵，保障企业顺利高效运转。

5.公开听证办案手段得到一定程度的运用。调研发现，行政检察进行公开听证的案件数量呈逐年递增趋势，其中涉营商环境的听证案件亦逐年递增，并占有较高比例，行政检察重视运用听证手段提升涉营商环境案件的办理质效，充分听取市场主体的意见，让市场主体对法治更信任更可感。

（三）行政检察服务保障营商环境的举措

1.出台相关制度文件。在服务营商环境方面，检察机关已自上而下出台了一系列机制文件。如最高检发布的《关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见》《关于全面履行检察职能推动民营经济发展壮大的意见》等。宁波市人民检察院在宁波市委政法委的支持下，创新性探索企业行政合规制度，与市工商联联合出台了专门针对涉企行政检察案件办理附条件法律监督工作规定，一方面解决行政机关“罚不下去、执行不了”的合法性困境，同时避免“办理一个案件，拖垮一个企业”负面效果的出现。

2.开展护航法治化营商环境专项活动。宁波地区认真落实最高检部署开展的“行政检察护航法治化营商环境”小专项活动，并结合地区特点，先后在全市部署开展了商业贿赂不正当违法行为专项监督、涉单用途商业预付卡违法经营行为专项监督活动，督促行政机关依法履职，并与商务、市场监管、公安等部门建立协作机制，实现经营乱象系统治理。同时，针对办案中发现的虚假注册登记、非法转卖营业执照、恶意注销企业逃避执行等问题，逐一进行监督整治，推动市场主体合法合规经营。

3.创新工作模式。2021年宁波市率先在检察机关设立营商环境投诉监督中心，作为全面统筹行政执法监督、检察法律监督和纪检监察监督职能的机构，初步构建起以法治化手段一站式化解涉企矛盾纠纷的营商环境投诉监督体系。从组织结构上该中心受党委政法委领导，纪委监委、检察院、司法局在现有职能不变的情况下派员联合办公，由检察院负责召集联席会议，代行日常运行管理职责。［4］中心建立统一便捷的举报系统，畅通线上线下投诉路径，探索实施投诉保密制度，让市场主体打消顾虑，大胆投诉。依托该中心，宁波行政检察拓宽了案件来源，行政检察各项监督职能得到进一步发挥。

三、行政检察在助力优化营商环境工作中需解决的问题

通过对宁波地区的实践调研发现，行政检察在助力法治化营商环境中发挥了一定的职能作用，但依然显现出一些问题。

（一）对行政检察服务中心大局工作的认识需进一步提升

服务保障营商环境属于检察机关服务大局的重要工作内容，但部分基层检察院在行政检察履职中还没有认识到这项工作的重大意义，仅限于就案办案，对服务党委政府中心工作的认识不足，站位不高，没有将行政检察工作真正放置于服务大局的高度去谋划开展，对构建法治化营商环境的目标和工作重要性认识不够到位，工作的主动性和积极性相对不足。

（二）全面精准发挥职能、服务营商环境的效能需进一步凸显

在检察机关“四大检察”中，行政检察总体履职效能发挥得还不够充分，在服务能力、效果以及成熟度上，与其他检察业务相比还有一定差距。以往检察机关服务保障营商环境的关注点主要在于传统刑事方面，以预防涉企刑事犯罪和企业刑事合规为主，近年来民事检察在办理涉市场主体民事纠纷时，在保障企业顺利运转上也做出了一定成绩。反观行政检察，还存在一些监督空白和短板，无论是关注度、提及度还是贡献度，都还需提升。行政检察基于其与政府管理部门的监督关联度，恰恰可以发挥最前端的营商环境优化和治理功能，其作用不应被低估，履职效能亟需强化提升。

（三）服务营商环境建设的协作联动还不够成熟

外部来说，虽然有的地区基于办理服务营商环境案件，与公安、法院、政府职能部门、工商联、企业以及行业协会之间形成了一定的联系沟通机制，会签了文件，但比较零散，在常态化、深层次化上还存在不足，导致会签文件往往流于形式，日后工作中并未常态化协作配合，也未切实落实文件内容。内部来说，与其他检察业务部门的工作联动还需要继续加强。对于行刑反向衔接工作，有些地区开展得尚不够充分，在办案流程、文书制作规范、涉案企业妥善处理等事项上，都需要进一步探索和完善。

（四）监督的准入和边界把握尚不够严格

行政检察在服务营商环境履职过程中，尤其是行政违法行为监督，在发挥职能作用的同时，亦需要注意把握案件准入和履职边界，防止出现过度干预行政机关行政执法的情况出现。司法实践中，有的地区对案件受理和监督尺度把握不准，办理行政违法行为监督案件时，准入门槛过低或标准不统一，未严格按照“在履行法律监督职责中发现”这一要求，导致监督范围过于宽泛，不利于树立良好的检察机关形象，也容易滋生权力寻租等问题。

（五）人员队伍架构和能力水平与行政检察监督的要求尚不匹配

目前大部分地区尤其是基层行政检察，一般是与民事或公益诉讼检察部门二合一，甚至三合一，干警往往身兼多职，缺乏专门的行政检察人员，难以集中精力在行政检察上深耕细作。在人员业务素能上，有些地区从事行政检察的干警和人员并无行政法律专业背景，专业匹配和业务能力上存在偏差和不足，直接影响了行政检察工作的高质效开展和服务法治化营商环境履职能力的提升。

四、充分发挥行政检察职能构建法治化营商环境的建议

（一）更新新时代服务保障营商环境的行政检察监督理念

思想是行动的先导，要认真学习和领会党中央关于服务优化营商环境的各项文件精神，尤其是基层检察院，要更新行政检察监督理念，真正提高站位，筑牢服务大局思想，进一步强化行政检察服务法治化营商环境的意识。在履行行政检察职责中，要从服务经济社会高质量发展的高度和维度出发，聚焦保障民营企业发展、优化投资环境等重点工作，紧扣民营企业以及各类市场主体发展中的“痛点”“难点”“堵点”问题，为经济发展营造公正透明、可预期的法治化营商环境。

（二）全面履职注重监督质效

充分发挥各项监督职能，突出行政检察对营商环境的精准保护。一是根据实践办案，梳理出涉营商环境的几项重点领域，深入研究，集中优势力量高质量办理案件，形成一定规模和特色，办出典型案件，促进行政检察的作用发挥和影响力提升。二是补齐诉讼执行监督等履职短板弱项，实现全面履职，充分保证市场主体合法权利。三是严格遵循“在履行法律监督职责中发现”，着重关注市场主体在行政诉讼立案、裁判结果、行政处罚等方面的争议，结合减免企业加处罚款等前期工作实践，探索开展企业行政合规，争取形成相对完善的制度体系，保市场主体，稳经济预期。四是充分运用公开听证等手段，公平公开开展行政检察监督。将行政检察争议实质性化解贯穿于办理各类案件的始终，既要促进行政执法严格规范，又要注重司法解纷高质高效。

（三）深度参与社会治理

行政检察基于其“监督”这一特征属性，通过办理争议监督案件，天然地具有发现行政监管问题和漏洞的优势。行政检察要善于运用好这一优势，能动履职，积极延伸法律监督职能，就办案中发现的各类问题，加强与政府相关职能部门之间的交流沟通，适时提出社会治理检察建议，促进行政机关执法规范化提升和管理机制的不断优化完善。对办理的服务营商环境案件要及时进行分析归纳总结，研究有助于行政和司法进一步完善的问题和事项，并形成专题报告，做好党委政府的法治参谋。

（四）真正完善落实行政检察履职配套机制

检察机关在履行行政检察职能构建法治化营商环境建设过程中，对于各方协同机制，需要真正落地、落实。与刑事、民事、公益诉讼检察等部门加强线索移送和案件研判，与行政机关真正打通信息壁垒，深化完善检企对接，府检、法检协作，检研会商等机制。有条件的地区可以建立服务保障工作动态评价体系，通过座谈会等形式定期听取各类市场主体意见反馈，了解企业当前的法治需求，对涉及营商环境法治保障特别是行政检察工作中的问题短板，认真回应解决，及时调整优化服务保障相关工作。