教育法法典化背景下《职业教育法》“入典”基础及路径探析

黄依锟 闫博慧

摘要：从1985年首次发布具有现代意义的职业教育政策《中共中央关于教育体制改革的决定》，再到2022年修订实施新《中华人民共和国职业教育法》，意味着新中国成立以来，我国为不断完善职业教育的法律规范，促进职业教育政策的快速发展，在政策扶持和法律规范层面进行了不懈努力。我国自改革开放以来，为了适应加快发展职业技术教育的政策方针，职教政策初具形态，但也存在需要优化和完善之处，职业教育和普通教育衔接不融通；职业教育的教育成果和经验无法通过教育治理体系化进行借鉴发展等。这就需要借助法典化趋势，完成职业教育制度设计；在教育法典整体性构建下，实现职业教育法发展；发挥教育体制改革对职业教育体系提高的积极作用，丰富教育法典内容，健全教育法体系。

关键词：教育法法典化；职业教育法；教育法体系；职教体系

伴随着我国社会经济的高质量发展，为适应新时期工作岗位的新需求，最新修订的《中华人民共和国职业教育法》已于2022年5月1日起正式施行，这意味着已经颁布实施26年之久的旧《中华人民共和国职业教育法》顺应时代的更迭，被载入史册。针对层出不穷的新职业岗位，突飞猛进的行业发展，新《中华人民共和国职业教育法》充分考虑了社会需求、职普融通、职教衔接等因素，在具备法律的科学性、公正性、权威性的基本特性外，还具有代表性显著、时代性突出、整体性斐然、一体化明显等特征。新《中华人民共和国职业教育法》吸收了十八大以来党的最新方针政策、实践情况和思想政治研究成果，结合贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神、全国教育大会精神和全国职业教育大会精神，以习近平总书记系列重要讲话精神为指导，以学习习近平新时代中国特色社会主义思想理念为主要内容，在职业教育专门法层级对职业教育进行了全面阐述，并在章节和篇幅设计上进行了深化。［1］

作为职教发展的重要环节，新《中华人民共和国职业教育法》是构建职教体系获得法治引领和保障的基础。2021年全国人大常委会在年度立法工作计划中，明确提出研究、启动教育法典编纂工作。［2］基于此，新《中华人民共和国职业教育法》融入教育法典恰好契合了职业教育法律制度的完善，以及符合中国教育现代化发展的立法需求。本研究将梳理职业教育法在教育法法典化进程中的重要性和现实价值。

一、职业教育法的发展及问题

（一）职教政策初具形态

我国自改革开放大力发展经济以来，为了适应加快发展职业技术教育的政策方针，在改革开放的时代浪潮中，始终秉承服务发展、促进就业的初衷。社会发展进程中，新型人才短缺的问题牵制着我国的经济再次腾飞，而市场经济体制下需要的技术人才，就需要通过有效的校企合作来培养。鉴于此，我国于1985年第一次发布了具有现代意义的职业教育政策——《中共中央关于教育体制改革的决定》［3］，积极开展产教融合。但是，在理论基础未完善、配套规范未制定、社会发展不全面的背景下，符合新时代社会标准的职业教育专门法仍然缺位。

（二）职业教育专门法确立

1996年，我国颁布第一部职业教育专门法《中华人民共和国职业教育法》，这得益于改革开放和经济发展的不断深化，也得益于科教兴国战略的实施。发展职业教育，提高劳动者素质，是职业教育正式纳入法治化轨道的天然背景。这部具有浓厚时代背景和历史作用的职业教育专门法，在2022年5月新《中华人民共和国职业教育法》出台前，已经实施了近三十年，在保障人才供给层面、在职教育制度完善层面，不断发挥着重要的时代作用。但是，在我国科学技术和经济成果不断取得突破的情况下，特别是在改革开放成熟、激荡奋进的现代社会，出现了层出不穷的新型职业和岗位，这对现代职业教育提出了新的挑战，无论是体例规模还是章节条文，旧《中华人民共和国职业教育法》已经无法对人才培养和职教发展起到保障作用，新时代需要有更高标准，更贴合实际的职业教育法律制度的出台。

（三）职业教育法快速发展

十一届全国人大常委会于2008年10月29日决定将修订旧《中华人民共和国职业教育法》列为五年立法工作之一，更将此列入到本届人大常委会第一类需要完成的工程中，也是唯一一项教育法制度。

2011年6月，时任教育部部长袁贵仁，签发《中华人民共和国职业教育法（修订草案）（送审稿）》，正式提请国务院审议。与旧法相比，这份送审稿在框架逻辑、条款内容等方面都有明显提高，主要围绕职业教育的责任主体、利益相关者分类等方面进行了修订，共包括9章73条。国务院法制办收到送审稿后，从2011到2014年一直在内部征求意见，但并未提交到全国人大审议，这恰好为重新修订提供了夯实基础的机会。时任教育部部长袁贵仁，于2016年2月24日接受国务院委托，出席十二届全国人大常委会第十九次会议。在明确下一步中华人民共和国职业教育法修订任务的同时，完成了《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国职业教育法〉执法检查情况和审议意见的报告》［4］，报告中涉及职业教育法律地位、制度架构、基础制度、条件保障、统筹协调等核心问题。

2019 年1月24日，国务院发布贯彻2018年全国教育大会文件要求，以及具有里程碑意义的《国家职业教育改革实施方案》，为修改旧职教法提供政策支持。经国务院职业教育工作部际联席会议、中央教育工作领导小组会议审议，《中华人民共和国职业教育法（修订草案）（送审稿）》于 2020 年8月28日，正式向司法部提交《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》，于2021年3月24日经司法部审议通过后提交国务院讨论。会议讨论强调以缓解就业结构性矛盾、促进就业质量提高为目标，发展职业教育，需要适应社会主义市场经济发展要求，坚持改革创新，注重就业导向。会议通过了中华人民共和国职业教育法修订草案，同意提请全国人大常委会审议修订草案。十三届全国人大常委会第二十九次会议上，全国人大常委会讨论了八章五十八条草案的所有内容，首次审议事项已履行完毕。2021年12月，全国人大二次审议，本次审议着重从帮助职业教育与普通教育接轨、更加明确企业办学主体作用、调动企业积极性、营造良好发展环境等方面落实支持措施。通过两次审议，修订草案有了更多的变化，在提高社会对职业教育的认可度、完善职业教育保障体系和措施等方面，最终形成八章九十九条的第二稿。

2022年4月20日经全国人大常委会表决，以高票通过了新《中华人民共和国职业教育法》。但这仅仅是职业教育体系发展与改革的起点，关于同位法之间的竞合、教育领域专门法间的规模冲突、教育法体系的错位等等问题，无法仅通过一部《中华人民共和国职业教育法》的修订来改变。随着法典化浪潮推进，教育法法典化正是解决这一系列问题的关键所在。

（四）职业教育法面临的问题

尽管我国现代职教法在发展进程中取得了较为显著的成就，但也不乏待优化和完善之处。《中华人民共和国职业教育法》作为职业教育的基本法律，为职业教育发展提供了法律依据和方法指导。职教法的发展目的在于使职业教育成为一个结构完整、层次分明、统一协调的完整体系，而旧《中华人民共和国职业教育法》在近三十年的实施和适用过程中，显露出了其规制的职教体系存在内部体例不全、外部衔接不畅等问题，足以说明体现当下职业教育发展的问题所在。

学校教育、职业教育和职业培训是有区别但又有重叠的职业教育分类，为了有针对性地为受教育者提供不同资源类型的职业教育，提高不同技术人才的培养，在职业教育法领域应当对包括职业培训的类型、分类和实施主体的具体内容进行规定。但是《中华人民共和国职业教育法》中对于不同类别的职业教育、施教主体的转换等问题没有进行规定，导致实践中职业教育受教育者在不同类别职业教育之间转换时缺乏法律依据，说明职业教育法在培养方案、课程内容不同类别职业教育的问题上存在一些问题，需要进一步修订。职业教育和普通教育的互不融通就是外部衔接的重要问题，《中华人民共和国职业教育法》对职业教育在教育领域的定位并未明确。《中华人民共和国职业教育法》在条文中既规定了高等职业学校教育可由普通高等学校实施，又规定了普通中学可以开设职业教育的相关课程，但针对普通院校如何开设职业教育课程的问题却并未具体规定。这就造成了职业教育成为了单列的教育体系，在与普通教育或者教育领域其他单行法之间无法充分衔接，最终导致教育法体系不完善。

职业教育作为教育领域的重要实践之一，职业教育的教育成果和经验无法通过教育治理体系化进行借鉴发展，在缺乏整体性教育领域法律规范的情况下，职业教育和普通教育无法进行联系、区分，这些问题都需要借助教育法法典化的推进作出改善。

二、教育法法典化的必要性

（一）构建中国特色现代治理的教育法体系

党的十八届三中全会在社会治理方面，确定了以制度建设为新目标、新任务，推进国家治理体系现代化、国家治理能力现代化。在国家治理现代化的推进过程中，教育领域是国家治理的重要环节，教育领域现代化治理的实现也是国家治理现代化的表现之一。深化教育领域综合改革的总体要求，是国家治理体系和能力现代化的重要内容，也是教育治理体系和治理能力现代化的总体要求。这表明，国家现代化离不开治理现代化，也离不开教育现代化，教育现代化是国家现代化的基石，是国家治理现代化的重任。［5］2010年，中国特色社会主义法律体系建设完成。法律体系建设实现了立法工作的阶段性目标，并不代表立法任务的结束，紧随其后的一项重要任务，即把我国法治建设的核心，提升到建设中国特色社会主义法治体系的高度。中国特色社会主义法治体系，不仅要求实现最基本的有法可依，还要实现法治体系内部法律规范的有效衔接、有效运行。

在教育法范畴内，《学位条例》《义务教育法》《高等教育法》等多部对教育法律体系构建具有重要意义的法律法规，这一点在新《中华人民共和国职业教育法》的颁布实施过程中，已经充分考虑并实现了这几部教育领域专门法的有机融合，象征着具有中国特色的教育法制度的基本建立。但是，要完成教育治理现代化，不仅要求教育法体系在法律规范结构上的衔接和完善，还要求具有中国特色的教育法体系进入法典化时代。

我国教育法体系建设虽然已基本完成，但建设过程中，不同的教育法律法规的立法体例、教育法律法规的适用冲突、教育法律法规的逻辑失衡等问题，都是我国教育法律法规制度建设中迫切需要解决的问题。建立完善的教育法体系，确定类似民法领域为私法自治、行政法领域为行政行为等教育法领域的重点规范原则，是实现教育领域部门法建设的必要过程。［6］因此，协调教育法体系内外的冲突和矛盾，是构建符合中国特色现代化教育治理要求的法律体系的重要难题之一，而教育法法典化处理的例如教育法与教育实践的分离，教育法体系与宪法的建构，教育法与其他部门法规制度的竞合等等问题的过程。

（二）以教育法律关系构建教育法体系

我国自成立以来，作为大陆法系代表性国家，秉承着传统的法典编纂特色。2020年5月，我国编纂颁布了第一部《中华人民共和国民法典》，代表中国法治体系跨入到了“法典化”时代。但我国《中华人民共和国民法典》的编纂并不简单，具体以民事单行法单独修订颁布为基础，再处理单行法之间的矛盾，进而完成各类民事法律关系的统筹。这种立法方式确保了立法机关有充分的时间，对各类民事法律关系进行细致研究与规范，保障了立法质量。［7］

我国教育法体系发展至今，仍未完成法典化。虽然在教育法体系内，已经出台多部教育领域单行法，但并未进行系统化整理。在教育法典化过程中可以参照、借鉴《中华人民共和国民法典》“单行法先行，再将各部单行法进行系统化整理、删繁就简、查漏补缺，最终形成法典”的编纂经验。

目前已颁布实施的，包括《中华人民共和国职业教育法》《义务教育法》《教育法》《高等教育法》等法律法规在内的教育法领域的单行法，它并未构建起完善的教育法律体系，与教育法法典化中要构建的“总则加分则”结构相悖。要实现教育法法典化，立法层面仍要尽快制定《中华人民共和国学生法》《中华人民共和国学校法》 《中华人民共和国高中教育法》《中华人民共和国继续教育法》等法律法规，如涉及学生、学校、高中教育、继续教育、家庭教育、特殊教育、网络教育等方面的详细内容进行规制。因此，借助完整的教育法体系和完整的教育法单行法架构，来充实教育法律体系，形成类法典化的教育法，形成总的教育法典架构。

（三）确立具备现代化治理能力的教育法体系

教育法典的编纂制定，是体现教育系统优势的一个契机，应凸显教育系统的优越性。教育法法典化的实现，是形成现代化治理能力教育体系的重要保障，从某种意义上来说，教育法典的制定可以提升教育治理水平。中共中央、国务院2019年2月发布的《中国教育现代化2035》中明确提出“加强教育治理体系和治理能力的现代化进程”，完善学校办学法律配套制度，提高教育法治化水平，构建完备的教育法规体系，完善“落实和监督教育法律的机制”。随着《教育法典》编纂工作的推进，将为规范教育职权的行使提供明确的法律依据和制度保障，使教育领域的争议处理有据可循，有法可依。

建立现代化治理能力、国家治理体系和治理能力现代化，教育治理体系现代化，全面深化改革总目标中的重要内容。为推动整个教育法制协调发展，为构建教育法典奠定理念基础，把教育立法的思维定式纳入法典化范畴，坚持体系化、科学化原则，有效地促进教育立法质量的提升，最终将推动教育现代化，推动教育强国愿景目标的实现。［8］在教育法领域，通过教育法法典化的完善制度优势，为教育体系治理提供效能，这是教育治理现代化的基本逻辑与内在要求。

三、职业教育法的“入典”路径

（一）借助法典化趋势，完成职业教育制度设计

教育法典编纂过程中，除探析融合新《中华人民共和国职业教育法》“入典”必要性和可行性外，还应当研究新《中华人民共和国职业教育法》在教育法典编纂中的体例安排问题，以及现代化职业教育制度下的立法模式问题。教育法典的编纂集中反应了法典编纂工作中，突出表现了法典体量巨大、内容丰富、覆盖面广的特点。由于我国教育法领域单行法的衔接不够、体系化不足，特别要求新《中华人民共和国职业教育法》在融合教育法典过程中，要保障职业教育制度进一步完善。我国现行教育法领域的单行法，确实存在有诸多问题，例如单行教育法之间法条的竞合、冲突问题；机械编纂现行教育单行法而成的法典体系化程度不够、逻辑性不强等。

目前我国已有《中华人民共和国民法典》编纂并颁行的成功案例在先，社会各界对符合现代化职业教育制度设计的教育法典表现出了特别的期许，而新《中华人民共和国职业教育法》作为新时代背景下设计出的新型教育制度，更是应当在教育法法典化环节中予以重视。相较于普通教育而言，职业教育具有复杂性，需要更科学、合理的制度设计给予支撑。在职业教育系统中，有关产教融合、校企合作等内容，尤为考验职业教育制度设计的完善程度。在教育法法典化进程中，通过将职业教育配套的其他教育领域单行法编入教育法典“分编”部分。完成符合现代职业教育制度的设计，从制度设计上加强职业教育院校的教学，科学运行学校与企业间合作办学的模式，优化企业内部有关人才技能提升的机制，发挥现代职业教育设计的引导作用。

（二）在教育法典整体性构建下，实现职业教育法发展

职业教育是不断向经济社会输送技术人才的重要教育类型，故应加强适应性。新《中华人民共和国职业教育法》如何在职业教育产生和发展过程中，充分地适应教育法体系，是现实较为迫切的问题。经济社会发展水平和基本特征，对职业教育能够达到何种水平具有反向制约性，新《中华人民共和国职业教育法》编入教育法法典，是为了满足教育法体系发展过程中对整体性的需要，增强其适应经济社会高质量发展的能力，是保障职业教育带动经济社会发展的根本。作为教育法体系化的重要组成部分，新《中华人民共和国职业教育法》指出要从培养被动适应岗位工作的单向度的“工具人”，向培养主动适应岗位工作的多向度的“职业人”转变，进而向追求充分目的性、整体性和具有可持续发展职业能力的“全面人”转变，这与职业教育体系发展整体性的需求相呼应。《中华人民共和国职业教育法》“入典”强调整体性，就是教育法典编纂应当不能止步于处理和调整教育法体系中现存的特定问题、特定条款或特定单行法，而应当着眼于实现教育领域综合性改革和职业教育体系整体性需求的战略角度。［9］新《中华人民共和国职业教育法》编入教育法典的重要突破之一，就是要看到现行教育领域单行法之间的联系，实现促进教育领域的外在体系逻辑结构与内在体系价值追求的融会贯通。因此，促成新《中华人民共和国职业教育法》编入教育法典势必会影响教育法领域规制结构，这就要求在合理选择教育法典基本规制单元的基础上，实现对基本规制单元的体系化建设，改变基本规制单元的分散性与碎片化状况，构建符合教育改革内在规律的规制结构。［10］

新《中华人民共和国职业教育法》的行业法定位，决定了其“入典”过程应当在体系化方面充分研讨，要求“入典”工作特别注重职业教育领域规制的整体性。教育法典的编纂过程，不仅是对教育法体系内的单行法律规范的拼凑和整合，而是要求教育法典化过程中，要有与效级相区别的教育法单行法律规范。在基本规制、原则、制度等方面的规定上，尽可能多地将效级更高的法律规范衔接、整合、纳入到教育法体系，就必须从新《中华人民共和国职业教育法》推进教育改革创新的宗旨出发，在保证法律规范完整性的情况下，在效级较高法律的法典化基础上，对职业教育法制度进行尽可能的细化，以满足教育法体系发展的整体性要求，均衡体系内单行法的原则和制度的融合。

（三）发挥教育体制改革对职业教育体系提高综合性的积极作用

新编职教法既是完成教育法律体系化的表现，也是现代职业教育制度更具综合性的重要设计。新《中华人民共和国职业教育法》是编入教育法典的专门立法，其内容丰富、体例合理、逻辑清晰，可以充分展示教育法典的内涵。［11］因此，为了有效发挥教育法体系的正面效应，将新《中华人民共和国职业教育法》编入教育法典正是在职业教育中加强法律条文与社会实践的衔接，增强法律的可操作性。

新《中华人民共和国职业教育法》在推进教育法典化、编制教育法典的立法保障方面具有积极作用，也是教育法制度架构中的重要组成部分。教育立法体系化建构和完善是实现教育法治的重要环节。新《中华人民共和国职业教育法》在中华人民共和国职业教育法领域发挥了纲领性作用，对教育治理体系和治理能力现代化的进程至关重要。

职业教育是一种十分注重实践的教育方式，新《中华人民共和国职业教育法》则是一部教育法律，综合性强、条理清晰。现代职业教育制度应当与社会经济发展水平相适应，为经济社会培养高素质劳动者，使其成为具备某个职业娴熟技能的能工巧匠。在横向配置上，现代职业教育制度应当是由职业教育、普通高等教育、继续教育相互协调、共同构成的一套教育制度。在纵向配置上，现代职业教育体系中要包括中职、专科、本科高职高专和研究生高职高专。［12］新《中华人民共和国职业教育法》编入教育法典的意义应当是促使其调整范围内的教育领域法律体系化程度不断提高和完善，并且深化教育领域单行法之间的协调性，加强法律之间的衔接，体现教育法领域的综合性。随着教育法领域单行法的不断修订和颁布，标志着我国现代化职业教育制度的完善，在具备制度优势的前提下，应当趁势在法律层面进行综合性规划。因此，新《中华人民共和国职业教育法》的修订、颁布以及编入教育法法典的进程，可以积极推动职业教育法体系具体规定及相关法律条款贴合现代职业教育制度，并发挥综合性作用。

结 语

在教育法法典化的背景下，时隔26年对《中华人民共和国职业教育法》进行全面修订，是对职业教育发展过程中具体法律制度的完善。教育法法典化是教育立法体系化的表现形式，其本质是解决教育法律规范之间的冲突，并进行合理化、体系化的立法配置。在教育法典的编纂过程中，现行教育法律条文的修订、完善与废止，并不是一种简单的立法结构完善，我国现行职业教育单行法的制定、修订和实施，在一定程度上是为下一步实现新《中华人民共和国职业教育法》的加入教育法典的编纂设计作体例准备，还为丰富教育法典内容、健全教育法体系作立法准备。

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