论我国职业教育法的修订

2018-01-05颜河清唐灵芝朱长根

职教论坛 2017年31期

颜河清+唐灵芝+朱长根

摘要：职业教育是我国教育体系中不可或缺的有机组成，是体现我国综合实力和人力资源的晴雨表。我国职业教育虽取得明显成就，然定位与发展实际却差强人意。已实施21年的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称职教法）由于自身的滞后性及存在环境、任务的改变，其对职业教育的经费来源、主体范畴、权利义务关系等方面的内容规定已严重不适，亟待在实践与发展中检视、改良。为此，通过理顺经费筹集渠道、明确办学主体范畴、权利义务互动平衡以及教学模式探索等多元化有效修复与驱动，来完善《职业教育法》，以更好地服务于我国的经济建设。

关键词：职业教育；职业教育法；修复

作者简介：颜河清（1970-），男，湖南邵阳人，东华理工大学文法学院副教授，研究方向为刑事法律制度与实践教学。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）31-0077-05

职业教育作为我国国民教育体系的序列之一，肩负着为社会培养实践技能技术型人才的重任，其发展程度，也严重影响着我国社会文明发展的水平与社会进步的历程。职业教育在提高劳动者素质和劳动力充分就业方面发挥着及其重要的作用。李克强总理多次强调发展职业教育的重要性。我国自1996年实施《职业教育法》以来，多地相应制定了职业教育条例、实施办法，协力之下，中等职业教育、高等职业教育快速发展，且取得了相当的社会成效。根据中国教育科学研究院2014年专项调研报告显示，我国职业教育的层次逐步向高职教育发展，部分向本科院校靠拢。截至2015年，本科院校已达1219所，高职院校1341所，中职学校11202所。其中高职比2010年增加了95所，增长了7.6%[1]。然而，“量”的增加并非意味着“质”的提升，当前，我国的职教规模已相对稳定，但“粗放型”与“同质化”表征明显，发展质量仍在较低水平循环往复，即使照搬国外职业教育发展模式与经验，也是囫囵吞枣，很难“本土化”，加之受到利益驱动等因素的影响，职业教育的发展很容易陷入茫然或者置入低水平的“类型化”范畴。除自身发展因素之外，很大程度上与《职业教育法》之内容“固守”与“僵化”指引不无关系，与社会发展实际脱节的法律其效果自然难以令人满意，毕竟法律是规范、引导行为合规的一种最有效制度，也是维护价值、秩序的有效手段。

一、《职业教育法》的实施现状及述评：从理想到现实

职教法颁布实施二十余载以来，为我国的职业教育提供了办学依据与行为规范。自此我国的职业教育久旱逢甘霖，生机勃发，职教之花开遍大江南北，职教事业硕果累累。为国家培养了无数优质技术技能型人才（据了解，新增技术技能人才70%以上来自职业院校），为我国实现由“中国制造”转型“中国创造”，提供了强大的智力支持。然而，社会在进步，形势在发展，经济在转型，原有的职教法难以适应新形势的发展需求。一部先进的、富有强大生命力的法律，需要能及时反映社会的实时实情，满足社会的实时需要，才不致成为人们行为的羁绊。法律是具有生命力的社会规范，法律的内容源自于现实，需要不断汲取社会营养，才能体现法律的价值。因为“法律集中了国家的意志，并体现在其内容中。从内涵来看，一定社会的物质生活条件是法律内容的基础，各种法律的规范又体现了相应的阶级意志。”[2]立法内容的完善性对法律能否被强有力执行至关重要。总的来说，尽管职教法适应了当时社会的需求，也为我国职业教育的开展提供了行为规范与法律保障，但随着社会的发展与现实的需要，原有的职教法中的部分规定已不能完全适应新形势下的社会需求，需要进行修订与完善。总体来说，职教法存在以下主要不足：（1）主体不明确，责权义不分明；（2）原则性条款过多，操作性条款太少；（3）法律规则要素不全，其中缺乏法律后果的规定[3]。这些不足的存在，制约着我国职业教育的健康发展，需要对职教法进行及时修订与完善。而职教法的修改，一方面，应当肯定现行职业教育法的基本内容，对现行职业教育法行之有效的内容予以承继和发展；另一方面，又要修改与现代职业教育发展不相适用的内容；再一方面，还应当补充体现职业教育改革发展新成果的内容[4]。

二、《职业教育法》的失范与不适：职业教育发展与法律服务的不协调

法者，治之端也。在《职业教育法》的有效秩序维护与价值引导下，我国的职业教育取得了快速发展，为社会输送了大量的高技能人才，提高了劳动者的整体素质，净化了劳动力市场，优化了人才结构。然而，法律有其自身的滞后性与不足，《职业教育法》历经21年未曾修订，“刻舟求剑”式的固化与规范模式已很难适应职业教育的发展，职教发展与职教法的墨守滞后二者之间难以借力、错位明显。

（一）主体定位不明确，不利激发办学热情

现行职教法中规定的办学主体仅限于国内，对境外主体参与职业教育办学并没有做出明确规定。而国内办学主体中除职业院校外，仅包括行业组织、企业、事业组织和有办学能力的教育机构。办学主体范围的过于狭窄，严重制约着职业教育的发展规模与社会效应。同时職教法就办学主体的权益而言，只有义务性规定，并没有授权性规定。众所周知，权利与义务存在着辩证统一的关系。享受权利，必须承担相应的义务；而承担一定的义务，则必有相应权利的享有。权利义务的失衡，一定程度上挫败了投资办学者的参与积极性与热情。

（二）办学经费调节不力，制约职教的规模发展

《职业教育法》第二十四条规定了职业学校设立的条件之一，有必备的办学资金和稳定的经费来源。同时对职业培训机构的设立条件中也明文规定，必须有相应的经费。虽如此，但条文中并没有对经费的来源途径及经费的管理作出具体规定，导致办学经费缺乏制度保障。办学经费的匮乏，严重制约着我国职业教育的良性发展，成为职业教育进步的桎梏与障碍。对于职业教育而言，办学经费的不足，除了主要因国家拨款有限之外，还受着诸如以下因素的影响：首先，职业教育的社会认知度不高，难以引起大众的普遍关注，固而对其投资有限。其次，各级政府及相关部门重视程度不够。受传统的政绩考核观念影响，片面追求经济指标的增长，而忽略了对职业教育的投入。再次，随着政府机构和企业管理体制的改革，部分职业学校的主管部门被撤销，使得职业教育处于管理真空。最后，科技的进步提高了职业教育的科技含量，职业技术教育的成本增高，经济负担加重，原本就经费不足的现况变得更加匮乏[5]。俗语云“巧妇难为无米之炊”，没有足够的办学经费，难以支撑职业教育的正常开展，更别说规模的扩大，专业设置的调整，师资队伍的扩大培养，实训基地的扩充等。

（三）规范原则性强，难以适时保障职业教育的快速发展

法律规范的作用之一在于调节人们的行为模式，提供行为标准。法律规范的生命力在于其能不断适应社会的发展，需要不断进行适时调整，职教法概莫能外。作为职教法指导下的职业教育，需要适应经济社会发展方式的转变，并有力促进经济社会转型升级[6]。为了实现职教发展与社会经济的有机结合，规范办学行为，必须以职教法为指导，从制度上保障职业教育的有效开展。现有的《职业教育法》虽以专章形式，对职业教育的实施与保障作出了规定，但是太概括太笼统欠具体，如关于职业教育的实施，第十九条第二款、第二十二条、第二十三条第二款、第二十六条等。职教法中部分条文只对义务作出了规定，但对权利并没有作出相应的规定。同时职教法中部分条文只规定了行为模式，而对应承担的法律后果并没有作出明确规定，有的也只是作了原则规定。如职教法第二十七条第三款规定“任何组织和个人不得挪用、克扣职业教育的经费”。如果现实中行为人确实存在有挪用、克扣职教费用的情形，如何追究行为人的法律责任？法条并没有作出明确回答，极不利于惩治违法犯罪行为，不利于职业教育的健康有序发展。难以实现“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法治目标。职业教育要想达到促进经济社会转型目标的实现，必须对现有职教法中涉及有关职业教育的实施与保障的部分条文进行修订与完善，在奉行职教法制订的基本原则的前提下，结合现代社会对职业教育的新要求，尽可能地对有关条文作出细则性规定。

三、《职业教育法》的修订与技术调配：职业教育发展的实践理性

职业教育发展中存在的问题，既有传统因素的影响，又有现实情况的困扰；既有来自客观外界的干扰，又有根源于主观个体的认知缺乏。为改变目前境况，除职业教育主体的共同努力之外，职教法更需进一步优化其自身结构、内容，以与时俱进之态来不断适应职业教育的发展之势。

（一）进一步明确办学主体的范畴与相关法律关系

建议在修订职教法时，通过立法，明确股份制、合作制、集团化等办学形式，扩大办学主体范围。鼓励境外培训机构进入中国市场，吸引社会力量积极参与办学。明确办学目标，形成以政府为主导、以企业的现实需要为办学方向，鼓励和支持社会力量参与的办学体制[7]。其次，明确权利与责任。现有的职教法更多的只是规定了义务（如第六条、第二十条等），对权利的规定抽象、概括（如第十条）。而对违反办学规定的情形，则缺少责任的具体承担方式（如第二十七、第二十九条），需要法定化、明确化，既保护办学主体的应获权益，又为惩罚违法行为提供法律保障。办学主体范围的扩大，办学者权益的受保护，能极大激发社会办学的兴趣与激情。自然，为防止一哄而上，盲目扩张，可建立办学准入制度，并在原有基础上适当提高申办者条件。毕竟我国职业教育经历了二十余载的积淀，取得了一定的社会效果，应由“肥大型”向“瘦身型”转型，注重办学质量的提升，追求办学效益的最大化，实现办学效益与经济效益双赢。

（二）教师的权利义务关系互动要均衡

职业教育的职业性，决定了从事职业教育的教师必须具有良好的专业能力。职业院校教师的专业能力应包括专业教学能力、专业实践能力和职业能力三部分[8]。故此，职业教育应当吸纳一定比例的兼职教师，充实教学力量，且应赋予兼职教师与专任教师同等的权利与义务。教育部对兼职教师给出了官方解释，认为“兼职教师是指学校正式聘任的，已独立承担某一门专业课教学或实践教学任务的校外企业及社会中实践经验丰富的名师专家、高级技术人员或技师及能工巧匠”。因此，建议在职教法的修订时，增加兼职教师的权利与义务的规定，赋予兼职教师明确的法律主体地位，使其全身心地投入到教学之中，尽其所能，培养出更多优秀的技能型人才。

（三）经费筹集渠道亟需依法理顺

菲力浦·孔布斯认为：正规的教育不是靠口号与良好的意愿来推行的，是靠资金来发展的。兴办教育，特别是办职业教育，需要充足的资金用于实训基地的建设、学生外出实习的开支、兼职教师课酬的支付、仪器设备的购置、教学条件的改善等。惟有国家拨付、地方政府资助及职业院校自筹，难以满足办学的不断需求。现有的职教法分别以第二十六条、第三十四条及第三十五条的规定，对职业教育的办学经费作出了纲领性指引。其中第二十六条规定了国家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金。究竟可通过哪些渠道筹集，条文没能作出明确立法，建议修订时可采用例举式的立法模式予以细化。一旦经费的筹集有了明确的方式，定能为职教的健康运行奠定坚实的资本基础。实践中，关于资金的筹措途径，高职院校可以建立“主、辅、补”模式的投入机制，即以政府政策支持、资金投入为主，以学校学费收入、创收为辅，以社会资金、社会支持为补充的高职教育多元化投入机制……[9]，多途径并举，充分发挥社会办学的全民力量，为职业教育的正常开展提供强有力的物质保障。

（四）《职业教育法》有效驱动下教学模式的科学转变

职业教育的正常开展，需要合理的运行机制保障。首先，不断改进并增设课程与专业。职教法第十六条对职业教育的课程的开设，只做出了笼统性规定且仅针对中职学校。建议修订时，应作出更全面更具体的规定抑或做出涉及主体范围更大的原则性规定，即“各层次的职业教育，可以根据实际需要，适时调整教学内容。”因为专业与课程设置是高职教育和社会需求的粘合剂，是学校灵活、主动适应人才市场变化的助推器，是职业教育融入社会大潮的突破点。其次，推行产学研制度，建立并优化“教学工厂”。职教法第二十三条规定，职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合……。结合我国职业教育的发展趋势，建议在修订时，将“产教结合”修改为“产教研”结合。职业教育不但承担着培养职业人才的重任，也不能忽视开展科研工作。以科研促教学，以教学促科研，实行科教结合。产学研结合是指相关生产行业、高职院校、科技研发中心三者合作，利用其自身专长，建构生产、教学、科研相融合的系统机制，彼此相互促进协调，发挥综合多元优势[10]。实施產教研的有机结合，能充分发挥各自特色优势，实现资源互享、互惠互利。而“教学工厂”是指在学校环境中营造一个企业环境，将实际的企业环境引入教学环境中，教学不是模拟性质的，而是真实的，让学生在产品的具体设计、生产过程甚至与客户的业务往来中进行学习和实习，从而为学生提供一个更完善有效和客观真实的学习环境和过程[11]。“教学工厂”的特色在于给学生一个仿真的工厂环境，一切按企业程序运作，让学生身临其境，学生不用走出校门，就能体验真实的工厂实践。“教学工厂”的建立，既能节省办学成本，又能实现理论教学与实践训练的有机结合。最后，推行“国家资格框架”制度，代替现有的职教证书认定制度。职教法第八条规定了我国职业教育实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度。结合我国职业教育的现实需求与国际社会职业教育的发展趋势及域外职业教育的成功经验，建议在修订职教法时，将“国家资格框架”制度以立法形式予以确立。实现学历资格证书与职业资格证书以及职业教育与普通教育的异类等值[12]，从而实现校企结合、工学结合的有效“嫁接”、职业教育与学历教育的切实耦合。具体实施可参照“欧洲资格框架”制度执行。本着尊重我国职业教育实情与已实施的职业资格（技能）证书制度及借鉴国外的成功经验，建议逐步在修订职业教育法时，细化“国家资格框架”制度，即实行“国家资格框架”5级制：其中初级工等同于“中专”，中级工等同于“大专”，高级工等同于“学士”，技师等同于“硕士”，高级技师等同于“博士”。“国家资格框架”制度的实施，能提高职业教育的社会吸引力，澄清大众对职业教育的认识误区，使技术技能型人才获得与普通教育毕业生同等甚至更高的社会地位，更好地服务于地方经济建设，充实供给侧结构，提升经济发展水平。自然，“国家资格框架”制度的实施，需要在修订职教法时予以法定化。

四、《职业教育法》的价值理性与工具理性的统一：图景与进阶

我国的职业教育经历了一个逐步发展的历程，取得过显著的办学效果，为社会输送了大量的优秀职业人才，为发展国家的经济作出了重大贡献。《职业教育法》的实施为我国职业教育的发展保驾护航、提供了有效的法律服务。然而，新环境、新任务之下，《职业教育法》的相对滞后性与社会的快速发展难以契合，凸显了法律价值精神与技术理性的不适，需要对其进行修复而不断完善，进一步适应现代社会与国家战略的需求。2017年3月，教育部表态要修订《职业教育法》，对职业教育做出系统的顶层设计与安排，并期待改变职业教育和普通教育分离的状况。是故，“无救济则无权利”，通过《职业教育法》的进一步修订、完善，使得其价值理性与工具理性有效融合，在巩固现有成果之际，继续为我国的职业教育健康、有序发展提供制度保障、智力支持。

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