基于PMC指数模型的产教融合政策量化分析及优化
2024-06-14屈思琦何云峰
摘要：为深化对产教融合政策的全面、客观、准确认知与评价，进一步审视反思政策制定和执行中的问题，综合运用文本挖掘分析及PMC指数模型方法，构建产教融合政策的量化评价体系，对12项代表性产教融合政策进行评价。研究发现，我国产教融合政策总体设计合理，但仍存在政策目标相对局限、政策内容尚有缺失、政策受众略显失衡等薄弱环节。针对上述结论，从政策目标、政策内容及政策受众等三个方面提出针对性建议，以期为我国产教融合政策的修订与完善提供科学合理的依据。
关键词：PMC指数模型；政策评价；产教融合；校企合作
中图分类号：G710
文献标志码：A
文章编号：1009-4156（2024）03-0105-08
一、问题的提出
随着我国高等教育进入高质量发展的关键期，深化产教融合，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，是当前推进人力资源供给侧结构性改革的迫切要求［1］。近十年来，深化产教融合，推进校企合作受到广泛关注与讨论，中共中央、国务院聚焦战略型新兴产业的高质量发展出台一系列产教融合政策，对产教融合进行了总体的战略规划与部署。深化产教融合，是推进人才和人力资源供给侧结构性改革一项非常迫切的任务，这要求我们必须加快破解制约产教融合政策的瓶颈，推动产教融合成为转型升级的“助推器”、促进就业的“稳定器”、人才红利的“催化器”［2］。理性审视反思已有政策的前瞻性，政策构建的美好愿景是否可以完成？政策内容设置是否符合实情？都需要对政策进行科学的评价，这也是立意所在。
学界就产教融合政策评价进行了较为深入的研究。国内学者对产教融合政策的研究多从政策变迁的视角探究政策特点。罗汝珍（2016）将改革开放以来的产教融合政策的发展历程进行细致梳理，总结发现我国产教融合政策随着时代变迁呈现出从集权到放权再到集权的不断反复［3］。霍丽娟（2018）则将多源流理论应用于分析产教融合政策变迁历程中［4］。周应中（2019）以新中国成立为起点，将产教融合政策划分为初步探索、恢复重建、巩固发展、多样化创新和不断深化等五个阶段，分别总结各个阶段的特点［5］。杨院等人（2019）［6］、陈鹏和王辉（2019）［7］按照产业与教育之间的关系来划分政策阶段，更为直观地解释了我国从产教结合到产教融合再到产教深度融合的历史演进特征。
除此之外，也有部分学者尝试运用政策工具、文本分析等方法探究产教融合政策内容与结构的特点。尤莉等人（2021）采用政策工具框架结构产教融合政策文本，提出要在“十四五”时期，补齐政策工具短板，缓解结构性失衡［8］。杨梅和周正柱（2022）以应用型本科高校的产教融合政策为研究对象，构建政策工具与政策要素的二维分析框架，从高校的视角推动产教融合进程［9］。刘春艳等人（2022）运用文本分析法深入分析了我国产教融合政策的横向协同问题［10］。王泳涛（2020）则跳出国家层面深入省级政策中，从文本形式和内容两个方面对省级产教融合政策进行分析［11］。许世建和魏立君（2022）将摆脱传统的产业与教育领域的视角，从企业参与办学的视角出发，通过对1978—2021年国家产教融合政策进行文本分析，探究政府的注意力演化过程［12］。
综上，虽然国内关于产教融合政策研究相对丰富，但研究方法相对传统单一。为深化对产教融合政策全面、客观、准确认知与评价，采用文本挖掘分析的方法，系统梳理近十年我国产教融合政策文本，重点观照产教融合政策文本的特征，构建PMC指数模型，对具有代表性的产教融合政策进行量化评价与综合分析，以期总体把握政策的向度、深化对政策规律的认知，进一步审视反思政策制定和执行中的问题，最终为国家产教融合政策的修订与完善提供科学合理的依据。
二、研究设计与模型构建
（一） 研究设计
1. 研究方法
PMC指数模型的全称是Policy Modeling Consistency Index，是由Ruiz Estrada基于Omnia Mobilis 假说提出的一种比较小众的政策评价方法［13］，通常被认为用来检验政策一致性。随着PMC指数模型传入国内并日趋成熟，张永安和郄海拓［14］、宋亚萍［15］、宋潇等人［16］、宋大成等人［17］陆续使用该方法对科技创新、教育、基础研究、技术开放共享等政策进行量化评价。相比传统的政策研究方法，PMC指数模型围绕量化评价这一核心诉求，以设计二级变量为基础，针对不同的研究对象，构建政策评价体系，确保政策评价模型与政策对象的适切性。
PMC指数模型的构建大体可以分为以下五个过程：一是在梳理文献与政策词频统计基础上，确定变量；二是对二级变量参数进行识别；三是建立多投入产出表；四是计算相关政策的PMC指数；五是根据PMC指数计算结果绘制PMC曲面图。
2. 文本来源
自2013年以来，我国累计发布产教融合政策115份，采用PMC指数模型对产教融合政策进行量化评价的目的主要在于基于政策评价的引导性，对现有的产教融合政策进行实证分析，了解其内部结构特点，进一步引导我国产教融合政策的优化。基于此，从115项产教融合政策中选取有代表性的12项政策进行分析（见表1），筛选原则如下：一是在政策发布时间上，选取2013年及以后的政策文件，这是因为《关于深化教育领域综合改革的意见》是我国第一次在政策文件中明确提出产教融合的概念，具有较强的参考价值；二是在政策类型上，这12项政策基本涵盖了意见、通知、决定、办法、方案、行动计划等多种类型，能够较为全面地考虑到不同政策类型的特点；三是在政策内容上，这些政策中提及产教融合等相关内容并进行了一定篇幅的阐述，具备较强的代表性与科学性。
（二） 模型构建
1. 词频提取与变量确定
为进一步保证变量确定的客观性，运用文本挖掘工具NVivo对我国115份政策进行词频统计处理，为确定变量提供依据。通过词频统计发现，“提高”“提供”“加强”“深化”等词汇出现频率较高，但该类词汇对分析我国产教融合政策并无现实意义，故进行剔除处理，最后整理精简出位列前30名的词汇（见表2）。
参照Estrada、张永安和郄海拓［14］设定的政策量化评价指标以及产教融合政策的相关文献，结合上述词频统计结果和专家意见，共设置10个一级变量和40个二级变量，如表3所示。
2. 二级变量参数识别
为全面考虑所有变量对政策的影响，PMC指数模型采取二进制的规则对相关参数进行有效处理，规定的评价标准为：当所评价的产教融合政策和对应的二级变量描述一致时，则设定为“1”；当不一致时，则设定为“0”。例如，X1∶1 建议变量的评分标准为：政策是否提出建议，是则为1，否则为0，其他变量同上赋值标准。
3. 多投入产出分析
为方便后续的指数计算与结果分析，变量分类与参数识别后进一步构架多投入产出表。结合我国产教融合政策量化评价的变量设置情况，以10个一级变量和40个二级指标构建多投入产出表（见表4）。
4. PMC指数计算
根据Estrada的方法，我国产教融合政策PMC指数计算过程大体分为四个步骤：首先，将所有的一级变量和二级变量放入已构建好的多投入产出表中；其次，根据公式（1）和（2）赋值；再次，根据公式（3）计算政策一级变量的值；最后，根据公式（4）计算样本政策的PMC指数值，并根据表5进行等级评判。
X—N［0，1］"""""""""""""""""""" （1）
X={XR∶［0—1］}""""""" （2）
t=一级变量；j=二级变量。
根据公式计算出12项政策的PMC指数并对照产教融合政策评级划分表对政策进行等级评价，具体见表6。
三、产教融合政策的量化分析
（一）总体概况
根据表6中12项产教融合政策的PMC指数计算结果，选择性绘制了指数最低P7和指数最高P8的PMC曲面图（见图1），其余政策曲面图绘制方法同理。12项产教融合中P8的PMC指数最大，评价等级为完美；其余政策的PMC指数均介于7～9之间，评价等级为优秀。由此可见，12项产教融合政策总体质量较为优秀，具备一定的科学性，基本能够为我国产教融合发展提供方向指导，但值得注意的是，大部分政策评价等级为优秀，仅有一项政策为完美，我国产教融合政策在内容设计上仍存在一些问题，尚有进一步改进的空间。在整体上，12项产教融合政策的PMC均值为7.93，处于优秀水平。X1、X3、X5、X8、X9的PMC指数均值均在0.80以上，说明我国产教融合政策的政策语言相对丰富，政策内容重点突出，政策功能鲜明，政策的依据、方案等有理有据。X4、X6、X7的PMC指数均值在0.70以上，说明我国产教融合政策尝试使用多种激励方式以促进产教融合的持续发展；在政策受众上涉猎包括政府、企业、学校等主体；政策调控范围主要集中于全国与省市范围，对于县区级有所忽视；X2的PMC指数均值为0.39，说明政策目标设定相对单一，大多聚焦在短期目标上，目标任务尚不明晰。
（二）具体政策分析
为进一步探析我国产教融合政策的内部结构，将12项产教融合政策划分为意见类、方案类、办法类政策和其他政策等四大类进行微观分析。
1.意见类政策量化评价结果分析
P1和P3的PMC指数分别为7.17和7.31，排名分别为第10和第9，等级均为优秀。这两项政策从系统部署教育事业和深化职业教育教学改革出发，推动产教融合进程。通过P1和P3的指数计算结果可知，5项指标低于平均值。其原因是：P1虽是对整个教育事业作出的指导性规划，但发布时间较为久远；虽有涉及产教融合的内容，但在具体的政策焦点、监管约束等方面需要具体的产教融合政策予以精准支持。P3相对于P1来说聚焦职业教育的人才培养模块，但产教融合涉及内容较多，P3从人才培养的角度切入探究产教融合发展，相对局限。由此可见，过于宏观与过于微观视角下的政策都不能对我国产教融合进程给予全方位细致的引导。
P4和P11的PMC指数分别为8.80和8.36，排名分别为第3和第4，等级均为优秀。P4是由国务院发布的专门针对产教融合的聚焦性政策，P11政策是2021年我国针对提高现代职业教育水平的全局性政策。两项政策中的X7和X8均低于均值，P4和P11并未顾及区县的产教融合发展。P4作为我国出台的第一部专门针对产教融合的政策，即使有6个一级变量全部满分，在政策时效上也考虑不周，PMC指数并不理想。究其原因：P4政策在颁布时仍处于探索之中，我国产教融合的发展前景以及发展速度未知，目标不清晰也可以理解。
2.方案类政策量化评价结果分析
P6的PMC指数为8.89，排名第2，等级为优秀。该政策是在全面建成现代职业教育体系的基础上进一步实现职业教育现代化所制订的方案，较为完整翔实。其中，只有X5和X7低于均值，其余的一级变量均高于平均水平。深入剖析发现，在该政策高于均值的变量中，大部分一级变量中的各个二级指标均囊括，这说明该政策制定较为合理。虽然该政策有较大篇幅提出促进产教融合校企“双元”育人，但碍于该政策主要目的在于推进职业教育改革，其受众主要指向与职业教育紧密相关的主体，科研院所、第三方机构等可能相对较远，有所忽视。
P10和P12的PMC指数分别为7.48和7.15，排名分别为第7和第11，等级均为优秀。两项政策均在X1、X2、X3、X8方面低于均值。究其原因，P10是为进一步深化产教融合，尝试开展产教融合型城市、行业、企业的方案，更偏向于产教融合实践操作层面的方案，对于相关主体的激励约束机制涉及较多，而对于产教融合发展聚焦的具体细节性内容较少考虑。P12是为加快实现碳达峰碳中和，针对人才培养发布的具体方案，与P3的原因分析类似，但不同的是，P3是针对职业教育的人才培养，与产教融合的结合更为紧密，故P3的PMC指数也略高于P12。
3.办法类政策量化评价结果分析
P5的PMC指数为8.18，排名第6，等级为优秀。该政策是继P2《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》后，教育部会同国家发改委等六部门共同制定的针对职业学校的校企合作具体实施办法。其中，X1、X3、X6、X7和X9均高于平均水平，且由于校企合作是实现产教融合的重要方式，该政策充分考虑了产教融合的人才培养、科学研究等主要焦点，故涵盖了X3中的所有二级变量，但X2、X4、X5、X8低于均值，其中，X4与均值相差较大，说明在校企合作相关主体的激励机制上有欠缺。
P7的PMC指数为7，排名最后，等级为优秀。该政策是在国家展开产教融合试点建设工作背景下针对产教融合型企业的具体办法。在P7中，只有X1和X9高于均值，而X2-X8均低于均值，其中，X3政策重点低于均值最多达0.25，X6政策受众低于均值0.23，位列第二，其原因是P7重点针对产教融合中的一个主体，其目的是积极引导调动企业参与产教融合的积极性，政策受众相对局限，对于产教融合过程中与院校合作的具体方面有所忽视。
4.其他政策量化评价结果分析
P2的PMC指数为8.31，排名第5，等级为优秀。该政策是在2013年提出产教融合后，首次明确针对发展职业教育讨论产教融合。在P2中，X1、X4、X6和X7高于平均水平，并且为了调动各级政府发展职业教育，政策中注重对各个主体运用各种激励方式给予鼓励，故政策涉及X4的全部二级变量。
P8的PMC指数为9.08，排名第1，等级为完美。该政策是教育部联合了9个部门制订的具体行动计划，注重实践操作性。其中，由于该行动计划属于2020—2023年的短期计划，所以只有X2低于均值，其他一级变量均高于均值。
P9的PMC指数为7.38，排名第8，等级为优秀。该政策是针对实现产教融合的重要载体产业学院制定的实践操作指南。其中，X3、X6、X8、X9高于均值，与P5类似，产业学院是实现产教融合的重要平台，故充分考虑了人才培养、科学研究、社会服务等内容，但政策文本中忽视了对产业学院建设的监管与阶段性目标的设置，缺少对各个相关主体的激励。
四、结论与建议
（一）结论
1.总体来说，我国产教融合政策设计合理，具有一定趋同性
在12项产教融合政策中，有11项产教融合政策的PMC指数评价等级为优秀，1项政策等级为完美，无可接受和不良政策。此外，意见类、方案类、办法类以及其他政策PMC指数平均值分别为7.91、7.84、7.59、8.25，政策等级均评为优秀。并且通过均值比较发现，大多产教融合政策的制定主体将关注点聚焦于政策重点、政策功能、政策评价、政策视角等方面，优势明显，而对其他如政策性质、政策时效、激励约束、政策受众等方面关注度较低。
2.具体来看，我国产教融合政策仍有改进空间
（1）政策目标相对局限。12项产教融合政策量化结果显示，X2政策时效属于明显短板。从整体政策结构上来说，样本政策大多设置了短期和中期目标，而对于10年以上的长期目标相对关注较少，甚至有些政策仅关注短期目标；从具体政策目标内容上分析，样本政策的目标设定相对宏观，明晰了产教融合战略走向，但忽视产教融合主体间任务目标不一致的现实问题，各项政策尚未明确各方主体的权与责，政策制定主体间缺乏协同机制，导致各项政策未能落到实处，以致融合效果产生诸多不利影响［21］。
（2） 政策内容尚有缺失。12项产教融合政策量化结果显示，多数政策未全面观照到X1政策重点和X5政策功能。在政策重点上，大部分政策忽视了产教融合过程中涉及的知识产权及专利转让、技术转移转化、决策咨询等社会服务的内容；在政策功能上，12项产教融合政策将注意力集中于落实产业发展需求、提升教育教学质量、丰富校企合作方式等方面，而对于产教融合的外围保障重视不足，也就相对削弱了社会服务的积极性。
（3） 政策受众略显失衡。从狭义上来讲，所谓产教融合是产业与教育的融合，涉及的基本主体有政府、企业、学校，除此之外，还应当存在科研院所和第三方机构如中介组织。遗憾的是，现阶段我国产教融合政策反复强调企业主体的参与问题，重点突出企业、高校、政府等三方合作，忽视利益合作中起到协调沟通的第三方中介组织，导致人才供需两端信息不对称，合作处于浅层次、自发式、松散型、低水平状态。此外，由于没有专业的第三方组织，产教融合的评价标准也相对比较模糊，没有形成完善的评价机制，这也阻碍了产教融合的市场化发展。
（二）建议
1.优化政策目标，明确任务导向，构建产教融合发展新态势
政策目标用以指引产教融合发展方向和路径，它反映了政策制定者对产教融合未来发展的美好愿景。一方面，大多数政策制定者都比较注重设定合理的政策目标，按照时间跨度将总目标划分为阶段性小目标是比较常用的目标设定方式。深入政策文本可以发现，对于产教融合来说，中短期目标主要集中于建设教育链与产业链，相对忽视创新链与人才链，产教融合是一项探寻多主体间利益契合点的长期任务，为保证产教融合井然有序地稳步推进，产教融合的“四链”衔接问题至关重要，政策制定者应当采取长、中、短期目标相结合的方式深化产教融合。另一方面，无论短期目标还是长期目标，目标要落地的根本在于其实践意义。政策目标的制定要涉及各实体组织的任务目标，要注意考虑企业与教育组织的属性问题，在企业需求侧和教育供给侧形成平衡杠杆，由人才“供给-需求”单向链条，转向实现“供给-需求-供给”的闭环反馈，促进企业需求侧和教育供给侧要素全方位融合，实现产教融合“四链”联动。
2.完善政策内容，强化社会服务，形成产教融合的良性互动格局
无论是个体还是社会组织都处于庞大的社会关系网络中，近年来，为进一步深化产教融合，产教融合型企业、城市、产业学院、技术创新研究院、工业实验室等新型产教融合载体层出不穷，在这些实体组织嵌入的背后是利益嵌入。虽然落实产业需求、丰富合作方式等是这些实体组织积极探索产教融合的重要举措，但这些行为在产教融合庞大体系中被割裂开来，即相关治理主体间认同度不高、治理模式亟须优化。政策内容要有意识地朝着催化社会服务的方向倾斜。社会服务是产教融合必不可少的环节，作为教育侧政策执行主体的教师社会服务意识不强，没有良好的平台资源予以支撑提高专利产品的商品化程度。在资金上，要强化对教师社会服务的支持，鼓励以成熟的市场化产品作为社会服务效果的衡量指标。在权益保障上，要完善针对技术转移转化的制度安排，设立与社会服务配套的权利保护，为教育“输出”与企业“输入”的良性循环保驾护航，形成产教融合、产政融合、产村融合的良性互动格局。
3.兼顾政策受众，完善评价体系，提高产教融合的综合效能
在协调好政府、企业、学校等主体间利益的前提下，应加快推进对校企合作服务平台、行业协会等其他主体的政策支持。一方面，目前我国企业与学校之间的合作依靠资源共享与利益交换，在这个过程中往往出现信息不对称，导致合作难度大、互动频度低。在这种情况下，政策要对政府、社会组织与市场边界进行合理的划分，注重催生有活力的中介组织、行业协会以及服务性企业，积极打造产教融合信息服务平台，有效降低制度性交易成本，朝着市场配置资源的方向进行改革，落实“放管服”的要求。另一方面，产教融合链条长，主体关系错综复杂，其实施效果本身难以衡量，再加之教育组织配套的绩效评价体系偏离产教融合的要求，进而导致政策迟迟不能有效推动。第三方组织的设置不仅要联动产教融合全链条，还要在市场驱动下建立起合理的、科学的、可实施的产教融合评价制度，实现校企之间的资源互补，通过专业的评价体系提高市场化程度，缓解人才供需结构性矛盾。
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Quantitative Analysis and Optimization of Industry-education Integration Policy Based on PMC Index Model
Qu Siqi He Yunfeng
（School of Public Administration， Shanxi Agricultural University， Taigu 030801， China）
Abstract：In order to deepen the comprehensive， objective and accurate knowledge and evaluation of the policies on the integration of education and industry， and to further examine and reflect on the problems in the formulation and implementation of the policies， the article comprehensively utilizes the text mining analysis and the PMC index modeling method to construct a quantitative evaluation system of the policies on the integration of education and industry， and evaluates the 12 representative policies on the integration of education and industry. It is found in the study that the overall design of our national policies on integration of education and industry is reasonable， but there are still weaknesses such as the relative limitation of policy objectives， the insufficient policy content， and the imbalance in policy audience. In view of the above findings， the article puts forward targeted suggestions in terms of the objectives， contents and audiences of the policy， in the hope of providing a scientific and reasonable basis for the revision and improvement of China’s national industry-education integration policy.
Key words：PMC index model; Policy evaluation; Industry-education integration; School-enterprise cooperation
