高空抛物、坠物民事案件中公安机关的提前介入职责

刘佳欣，刘彩红，郭荷昕

（1.东北林业大学，黑龙江 哈尔滨 150040；2.河南工业大学漯河工学院，河南 漯河 462000；3.中央民族大学，北京 100081）

高空抛物、坠物犹如城市上空的“不定时炸弹”，被称为“悬在城市上空的痛”，严重威胁居民的生命财产安全，容易引发社会矛盾和纠纷，不仅是一种不文明的行为，还可能触犯法律。2019年11月，最高人民法院印发《关于依法妥善审理高空抛物、坠物案件的意见》，明确对于故意高空抛物者，根据具体情形按照以危害方法危害公共安全罪、故意伤害罪或故意杀人罪论处，同时明确物业服务企业责任。2020 年，我国十三届全国人大三次会议通过《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》），并在2021年1月1日正式实施，其中对于高空抛物、坠物的民事侵权行为做出了详细的规定，同时也与刑法中有关于“高空抛物罪”的规定形成了有效的衔接。从裁判文书网的数据来看，在《民法典》实施之初的2021年3月至2022年3月，对于高空抛物这一行为的主要判决书还是集中在刑事判决领域，刑事案件占比高达97%［1］。截至2023年12月，裁判文书网对于高空抛物这一行为的判决书一共有3389篇，其中民事案件判决书3138 篇，占比达93%。《民法典》对高空抛物、坠物的规定，对于具体案件的判断有指导性意义。

对于高空抛物、坠物的规定，《民法典》1254 条明确了高空抛物、坠物承担责任的几种情形：如果是从建筑物上坠落的物品造成他人伤害的，可以查明侵权人的情况，由侵权人依照法律承担侵权责任。难以查明侵权人的情况，需要由建筑物使用人自行举证，如证明没有侵害可能性，则不用承担责任；如无法证明，则由建筑物使用人给予补偿。如在后续进一步调查中查明了侵权责任人，那么建筑物使用人有权向侵权人追偿。此外，该条也将物业等建筑物管理人和公安机关应当承担的责任纳入其中。物业等建筑管理人在前期必须要做好安全保障，从而防止可能存在的高空抛物、坠物造成的实质性伤害，未履行安全保障也应当承担一部分责任；公安机关主要承担高空抛物、坠物事件后续的调查责任。

在《民法典》第1254条中，明确且创设性地提出了公安机关在高空抛物民事案件中的主要职责，这一规定明确了公安机关必须适时介入高空抛物、坠物的刑事责任，牵涉到公安机关对于事实的查明、认定以及这一认定对于请求权涵摄的过程。

一、高空抛物法条

为了更好地理解公安机关在高空抛物民事案件中的作用，明确公安机关审查的权利和需要查明的具体内容，下文对高空抛物在民法上的责任分配做详细的阐述。

（一）高空抛物行为法律法规相关解释

高空抛物行为具有极高的危险性，不仅导致公共财产以及他人财产的损失，也有可能威胁他人人身安全，有较大的危害性。在理论层面，将高空抛物的概念分为广义和狭义两种。从狭义上说，高空抛物侵权行为强调行为人“积极作为”，最后导致结果发生。从广义而言，将坠物和抛物一同纳入考虑的范畴，有两点值得注意：第一，多高可以算得上是高空。在调查过程中，对于高空的概念和现实界定，都影响调查的效率和责任的认定，但《民法典》相关条文没有做出明确规定。有人认为，只要抛掷高度达到了相对中高层，就可以认定为高空抛物；有人则借鉴了“高空作业”中“高空”的概念，即坠落高度基准面2米以上，依据普通住宅楼的层高，认为因此抛掷运动最高点距离地面达到两米比较合理［2］。高空，是指包含一定的高度从而产生重力势能，在下落过程中转换为动能，对于下方的人或物存在潜在的危险性，因此，因高度以及物体本身重量造成的冲击力带来的危险，均可以理解为高空。第二，对于抛物和坠物的理解。《民法典》没有区分抛物和坠物，现实中高空落下的物品分为自然坠落、人为坠落和抛落三类。自然坠落指大风吹落或者破损剥落；人为坠落指人不小心将物品从高处落下，这两种情况都可以统称为坠物。抛物则是行为人明明知道身处高层，依旧将存在危险可能性的物品抛出。刑法一般不针对间接故意的坠物或者过失的坠物做出规范，这时候往往需要民法进行补充［3］，此类的侵权行为就体现了民法与刑法交叉和衔接的部分，需要更全面、更谨慎地评价。

（二）高空抛物在民法视阈下的责任分配

对于高空抛物的责任分配问题，应当始终坚持归责原则，才能明确该行为的责任分配。对此学界看法不一：第一种观点认为应当启用无过错责任。受害者无辜，所有可能造成侵害的人来共同承担这个责任比较公平。王利明认为，高空抛物的侵权责任应当首先适用公平责任，就是造成高空抛物的建筑所有人或者使用人来承担侵权责任。第二种观点认为在公平责任的基础上，其他可能造成伤害的业主承担连带责任。第三种观点认为如果能够排除有人存在故意利用坠落物体侵权的行为，应当将其认定为意外事件，由社会保障和社会救助来补偿受害人。笔者认为，公平责任适用的情形主要为无法确定具体侵权人或者当事人对于损失有无过错，如果确定了具体的侵权人或当事人就应当让其承担赔偿。公平原则在某种程度上是对于过错责任的有力补充。

二、高空抛物、坠物民事案件中公安机关的责任

《民法典》1254条在过去《民法通则》和《侵权责任法》的基础上，增加了可能加害人后续的追偿权、物业预先的安全保障责任以及公安机关积极介入调查的责任，明确了高空抛物、坠物这一危害行为的责任主体，有利于贯彻“谁行为，谁担责”的要求。同时，公安机关具有较强的专业调查、侦查的能力，可以明确责任范围，减少互相推诿。杨立新曾经说：“侵权责任的‘连坐’规定是一个纯粹的民事规范，本身并无问题，只是在实践中，民事法律做出规定后，公安机关一般不介入，导致具体侵权人难以查清。”［4］公安机关及时介入的意义就在于能够发挥专业的调查优势，公平、高效地解决高空抛物案件。

《民法典》1254条包含了高空抛物、坠物两种不同的情形，抛物强调行为人“抛掷”这一动作，而坠物主要强调责任人的“照看”义务，本法条将抛物和坠物的侵权责任合并起来阐述。除了可能构成民事侵权外，也可能在刑事层面构成违法犯罪，然而民法、刑法对于行为的认定有所不同：行为人因过错侵害民事权益造成损害构成民事侵权。刑事法律犯罪的认定需要遵循严格的法律限定，在《民法典》中，公安机关的调查权从行政和刑事领域扩展了民事领域，要了解公安机关调查权在民事法律关系中的意义，需要先了解公安机关调查权的基本内容。

公安机关的调查权是指依照职权调查事实及证据的程序性事实行为［5］，这个调查权一般是作为刑事司法或者治安处罚的前置程序而存在的。公安机关在刑事层面的侦查权，一般以立案为时间节点，于立案前、后都可以行使初查权，主要包括询问、勘验、调取证据等，后续行使侦查权；治安层面的调查权，主要是对于治安案件采取的询问、辨认、检查、勘验，实行行政强制措施等调查手段。

《民法典》1254 条对于公安机关调查权的扩展解释具有特殊性，高空抛物、坠物民事案件中公安机关介入调查与《民法典》1254 条其他款的规定也有较为紧密的联系：第3 款中的调查就是针对第1条发生的行为，并且造成侵害后果的，而第1 款中，几类责任主体承担责任的前提也是以第3 款已经进行调查后确认的。从法条来看，公安机关的调查权适用于所有的高空抛物行为。此外，从目的层面看，当事人自身调查能力是有局限性的，且公安机关介入案件调查存在职权争议。由于对于具体案件的事实、适用的法律都存在不同程度上的认知差异，公安机关在具体生活中行使调查权往往存在模棱两可、适用错误的情况。

公安机关对于高空抛物事件的调查权是一项协助权，具有以下三个突出特征：首先，公安机关的调查权是一种警察协助性权力，在高空抛物的案件当中，公安机关对于事实的查证，主要是协助民事侵权案件中的当事人进行主张举证与法院调查取证，因此该项权利有着私权协助和司法协助的特征［6］，这就区别于刑事和治安过程中的调查权。其次，这一调查权属于程序性的权力而并非实体性的权力，因为公安机关在这个过程中，只是查证侵权事实，而不对案件事实以及存在的民事侵权争议做出判断，从这个层面上讲，公安机关此时的调查权区别于刑事司法或者治安处罚中具有实体法意义的调查权，仅限于协助提供证据，因此不存在“公安机关越权干涉民事案件”的情况。最后，高空抛物的调查权是法律明确授予的。在民事纠纷的解决过程中，当事人需要承担举证责任，法院也可以依照职权展开调查取证，而公安机关只有在高空抛物案件中具备特别授权，并不能干涉所有的案件，因此，在实践中，当事人主动向公安机关报案后，公安机关不得以不涉及刑事犯罪或者治安违法拒绝对案件的调查。

公安机关对于高空抛物的介入调查，主要包括对象范围、手段措施两个方面。首先，公安机关需要查明事实真相以及主要责任人，对于受害人损失的具体数额、物业管理公司的责任如何认定等，均需要当事人阐明或者法院进行调查，不涉及刑事或者行政违法犯罪的案件，公安机关依旧需要进一步参与调查，查明是否为意外事件和侵权责任；其次，在手段和措施层面，虽说公安机关在高空抛物民事案件中的介入与刑事案件和治安案件有所区别，但是介入的具体手段与其他两者相似，叶涛［7］也提出如果是单纯为民事案件的高空抛物、坠物案件，具体调查权实施可以参考治安调查权的措施，更加倾向于查明侵权人、协助事件当事人举证，例如在不侵犯隐私权的同时，对于建筑物内监控的调取以及对于有关物证进行扣押。

（一）公安机关的提前介入机制

上文对于公安机关调查权和调查权具体的实施手段进行了详细的描述，下文就公安机关在《民法典》1254条规定的介入高空抛物民事案件中的调查权应当如何具体实施进行分析。

在公安机关职责分配过程中，除了接警人直接与报案的当事人负责进行对接、调查外，应当注重民事案件介入调查的专业性，譬如对抛掷物等物证的调查和验证，特别是没有认定具体侵权人的案件，对于具体抛物位置、可能抛物高度的分析，也会帮助后续责任的认定；公安机关在类似案件管辖和介入方面可以进行合理分配，争取在案发的第一时间进行走访和调查，对于关键的人证、物证进行保护。此外，在责任认定层面，公安机关的调查结果应该通过证明书或者认定书的形式呈现给当事人，形成的证明书可以作为向法院诉讼的证据，从而达到协助民事案件处理的目的。

在监督机制层面，需要充分权衡公安机关在民事案件中介入和过分介入的界限，一方面，要防止公安机关在高空抛物民事案件中的不作为，杜绝在所属义务履行时的不积极、不按时以及不全面的现象，例如，在高空抛物民事案件报警时没有及时出警，没有及时保护证据，没有及时调查而导致影响侵权主体的认定，目前我国《民法典》对于公安机关介入的时间并没有做出具体的说明，这就容易导致部分事故现场遭到破坏，后续的调查举步维艰。另一方面，防止过度干预民事纠纷，虽说公安机关的介入补充了私力救济的空缺，但是公安机关的介入本质上不能代替私力救济，公安机关的职责是法定的帮助被害人查明实际侵权人以及可能加害人，举证的责任仍需要被害人承担，而不应当由公安机关干预。此外，对于上文中公安机关所出具的认定书或者证明，必须要进行复核，因为这个证明书或认定书是人民法院追究侵权责任的重要依据，这个重要依据就必须要合法而且充分公正，证明书或认定书的公正性，需要公安机关以外的机构进行审定和复核，这个复核的权利应当被当事人双方所掌握，复核的结果也应当公开。

（二）侵权调查权与治安调查权和刑事侦查权的竞合

民事法律、行政法律和刑事法律存在交叉领域，高空抛物、坠物致人损害的行为，本身是一种复合的行为。上文提到侵权调查权、治安调查权和刑事侦查权三者之间的区别与联系，那么应当如何理解和处置这三者的竞合？

首先应当明确高空抛物、坠物侵权行为本身具有多层次性、复杂性和体系化；其次是《治安管理处罚法》对于治安违法部分的规制；再次是我国目前对于刑事犯罪的规制。一般高空抛物、坠物的情形包括两种：第一种是既构成民事侵权，又构成治安违法；第二种是既构成民事侵权，又构成治安违反和刑事犯罪［8］。在第一种情形中，一方面公安机关需要协助受害者查清侵权人，维护民事法律权益；另一方面也需要从行政层面对于违法人进行治安管理处罚，公安机关具有“协助者”和“执法者”两种角色。在第二种情形中高空抛物、坠物同时违反了三个层次的法律规制，民事侵权人同时也是行政违法人和犯罪嫌疑人，除了第一种情形的两种调查权，公安机关还需要对于刑事犯罪的部分进行侦查，而我国刑法学界主流观点认为：“行政违法行为与犯罪行为仅仅存在量的区别而不具有质的差异。”［9］二者的区别仅仅在于程度不同，因此，行政违法行为往往也是犯罪行为，没有必要再进行治安管理处罚，公安机关只需要对于民事侵权行为和刑事犯罪行为进行查证和侦查即可。

在竞合的情况之下，对侵权行为的调查涉及实际侵害人或者可能侵害人，所以刑事侦查权以及治安管理调查权往往可以取代侵权调查权。

三、公安机关介入的意义

高空抛物、坠物的调查权条款有正当性与合理性，同时也有着重要的现实意义。

（一）对于高空抛物、坠物民事案件解决的意义

从宏观上来说，公安机关介入对于高空抛物、坠物民事案件的调查以及后续的责任分配都有重要的意义。具体而言，公安机关提前、适度地介入高空抛物、坠物的民事案件，有助于对具有瞬时性的高空抛物、坠物时间进行专业调查。在过去私人救济的领域，高空抛物行为具有随机性、隐蔽性，以及发生时间较短较快的特点，而且发生地往往在建筑物和人员密集的地区，人口流动性大，物证容易被破坏，个人搜证的难度大，也明显不符合民法的基本原则。公安机关介入之后，引导侦查取证方向，提高侦查取证质量，并跟踪案件进展，为案件后续审查起诉夯实基础。根据裁判文书网的判决书数据来看，民事案件的处理效率提高了，实际侵权人所承担的责任明确了，避免了过度引入无过错责任，给受害者一个快速、明确的处理结果，增强了对受害者的保护，提高了类似民事案件的处理效率，更好地维护了公共安全和人民群众切身利益。

同时，公安机关经过走访和调查之后，对于案件的事实、实际侵害人或者可能侵害人的具体情况形成证明书或者认定书，实质上属于后续审判环节的书证，这一书证经过复核后采用，本身又由公安机关出具，具有较强的可信度，同时也属于是书证中的公文书，相较于证人证言可信度更高［10］，可以成为当事人起诉的重要前提和依据。

（二）对于我国制度建设的意义

《民法典》第1254条的规定，综合并且补充了过去《民法通则》和《侵权责任法》的有关内容，明确授权公安机关在民事领域的调查权，具有特殊性。即增加了高空抛物导致危害的具体防治主体，既明确了物业服务企业及建筑物管理人的责任，也明确了公安机关查明真相的职责。查明侵权人有助于提高后续司法的效率，同时多个主体的引入，使高空抛物、坠物这一具体侵权行为，不能只靠呼吁和社会监督，应让有强制力的法律挺在前面由社会共治，形成社会多元主体参与的共建局面。

《民法典》引入公安机关对于高空抛物案件的介入机制，也是特殊性机构职能的创设，高空抛物、坠物行为往往与刑事犯罪和治安处罚存在较多的交集，公安机关的调查和取证，一定程度上对于高空抛物行为带来的诸多后果定性和评判，是与刑法乃至于治安处罚法的衔接，一方面，明确了公安机关在不同案件中的具体职责，既做到不渎职，同时也不过度干预；另一方面，对于这一复合行为的评价，需要多方考量，根据不同法律的不同特点，进行民事责任的追究或者刑事责任的定罪量刑，在法律体系内部形成有机的联系。

此外，引入公安机关提前介入机制，作为一种私法的重要救济体系而存在，为受害者提供了诸多的便利和保护，建立社会参与的保障机制，有助于维护社会公共利益。同时打破了过去全责分配不明确的状况，形成了为受害者维权的全过程陪伴和监督，增强了部门的职责意识。公安机关以特殊的方式介入民事案件，使人民群众充分认识到高空抛物行为的危害性，从而维护公共利益和社会的稳定。

高空抛物、坠物的现象和行为危害极大，不仅侵害他人人身财产安全，具有隐蔽性、瞬间性，不易避免，同时也影响了社会公共安全。高空抛物、坠物行为在刑法、民法以及行政法的层面都有不同的适用范围，而高空抛物行为的多样性也导致了在调查和责任方面具有多元性、复合性的特点，这就要求多部门通力合作，充分发挥各自优势，保障人民群众“头顶”的安全是化解社会纠纷的重要举措。