职务犯罪案件办案衔接机制研究

摘 要：监察体制改革极大改变了我国职务类犯罪案件调查权，职务类犯罪案件办理衔接程序发生了变化，主要在审查起诉和审查逮捕部分与普通刑事案件不同。新修改的刑事诉讼法也完善了监察与刑事诉讼的衔接机制，建立了刑事缺席审判制度和认罪认罚从宽制度。河南省南阳市也积极适应监察体制改革，截止2018年12月27日，南阳市检察机关与监察机关成功衔接办理了三十余起职务类犯罪案件，取得了初步成效。对南阳市职务类犯罪案件办理衔接程序进行研究，可以在总结经验的基础上，有效发现问题，思考對策，为持续性改革提供有益的建议。

关键词：监察体制改革;检察机关;监察机关;调查权

中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）08-0118-02

作者简介：邢进生，男，任职于南阳市人民检察院侦查监督处。

我国的监察体制改革已经基本完成，职务类犯罪案件的办理程序发生了巨大的变化，其中监察机关和检察机关案件办理的衔接程序是其中一部分重要内容。这项改革有利于职务类犯罪案件调查权的统一行使，塑造整个社会公职人员“不敢腐、不能腐、不想腐”的社会环境。但是，改革永远在路上，监察体制改革也不例外，也存在一些瑕疵，需要在后续改革中逐渐予以完善。

十八大之后，南阳市检察机关每年办理的职务类犯罪案件数量一直居于全省前列。监察体制改革后，南阳市监察机关和检察机关职务类犯罪案件办理模式发生了改变，存在一些问题，对这些问题进行分析有利于研究对策，进一步推进改革进程。

一、案件办理衔接程序概况

（一）监察体制改革前

在监察体制改革前，职务类犯罪案件由内部反贪污贿赂局、反渎职侵权局负责初步侦查，初查完成后，检察机关认为构成犯罪、需要立案的，予以立案。待案件基本事实查清后，认为需要报请批准逮捕的，报请至侦查机关上一级人民检察院侦查监督部门审查决定;认为不需要提请审查逮捕，但需要提起公诉的，则按时报请至本级人民检察院公诉部门审查起诉。案件到达公诉部门后，公诉部门一般要在一个月内作出起诉或者不起诉决定，必要情况下可以延长至一个半月。

（二）监察体制改革中

2017年10月份至2018年1月份，是南阳市监察体制改革进行阶段。在这三个月中，南阳市职务类犯罪案件的办理基本上处于停滞状态，南阳市检察系统成立了案销部门，专门处理职务类犯罪案件的遗留问题。

2018年1月份，南阳市检察院反贪局、反渎局、预防局完成了人员转隶工作，市检察院几十位政法专项编共产党员干警转隶至监察委员会工作。在此期间，国家《监察法》尚未出台，南阳市根据试点地区经验，结合南阳市本地实际情况，整理制定了《南阳市检察机关与监察委员会办理职务犯罪案件衔接办法》，该办法从案件的管辖、移送、受理、公诉、逮捕、联络等方面进行了详细的规定，并组织监察委员会工作人员和检察干警进行持续学习。

（三）监察体制改革后

国家《监察法》出台以后，南阳市检察机关和监察机关职务类犯罪案件的衔接程序完全按照《监察法》规定的程序运行。在案件的办理过程中，监察机关和检察机关都改变了原有的办案模式，监察委普遍采用了《监察法》规定的留置措施，在规定的三个月内提起了公诉。

二、存在的问题及其分析

改革后，职务类犯罪案件办理程序衔接紧凑，运行平稳，对打击职务类犯罪案件起到了积极作用，但是也存在一系列问题，这些问题造成了办案程序的混乱，亟待出台新的规范性文件予以规范。

（一）留置措施的解除情况不明

我国《监察法》第43条规定，监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。但是没有对“不当”的标准进一步规定，导致在实践中监察机关可能滥用或者不用留置措施解除这一规定，不利于保障犯罪嫌疑人的合法权益。另外，在案件提请检察机关审查起诉后，检察机关是否可以将之前监察机关采用的留置措施直接变更为取保候审或者监视居住措施的规定不明，虽然理论上检察机关有权对监察机关采取留置措施的犯罪嫌疑人变更措施，但是实践中，运用不多。①

（二）审查逮捕模式混乱

《监察法》生效后，与公安机关不同，监察机关所办理的案件不可以直接提请检察机关审查逮捕，而是直接移送检察机关公诉部门审查起诉，检察机关认为犯罪嫌疑人需要逮捕的，可以做出逮捕决定。职务类犯罪案件审查逮捕程序发生了变化，但是审查逮捕办案模式却没有进一步细化，导致实践中出现多种办案模式。②

（三）追捕追诉程序上存在矛盾

在之前的实践中，检察机关侦查监督部门在办理审查逮捕案件过程中，发现有漏犯应当逮捕的，可以直接做出逮捕决定（径行逮捕），公诉部门在办理职务类犯罪公诉案件的时候，发现有漏犯应当提起公诉的，可以直接做出追加起诉的决定。由于追捕在先，追诉在后，这样就不会存在犯罪嫌疑人被追捕后，又被追诉的情况;但是存在犯罪嫌疑人被追诉后又被追捕的情况。

监察体制改革后，由于是监察机关直接向检察机关公诉部门提起公诉，如果检察机关在公诉过程中发现漏犯的时候，可以直接予以追诉，追诉后发现犯罪嫌疑人应当被逮捕，可以直接决定逮捕，不用追捕，这样就不存在犯罪嫌疑人被追诉后又被追捕的情况;但是在审查逮捕过程中，发现了漏犯应当被逮捕也没有被起诉的，由于追捕后的处理应是起诉而不是追诉，那么是在做出追捕决定的同时决定追诉，还是先做出追捕决定，再决定起诉，亦或是先做出追诉决定，再做出逮捕决定，相关法律法规规定不明。

（四）监察机关侵犯公民权利行为的监督权有失偏颇

在新修改的《刑事诉讼法》中，将14个司法工作人员侵犯公民权利，妨碍司法公平罪名的侦查权保留至检察机关，但是对于监察机关侵犯公民权利的侦查权却没有进行规定。公安、检察、法院办案人员为司法干警，属于司法工作人员，其办案行为应受检察机关监督。由于监察机关是政治机关，其工作人员非司法工作人员，所以监察机关侵犯公民权利，妨碍司法公正的行为不受检察机关的监督。

根据《监察法》第23条的规定，监察机关对贪污受贿、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪享有调查权，那么从理论上来说监察机关侵犯公民权利，妨碍司法公正的行为应当受监察机关本身的监督。这种监督在实践中是否有效，能否保障人权尚待时间的检验。

由此可以看出，检察机关和监察机关都有权对司法工作人员侵犯公民权利，妨碍司法公平的行为进行监督，但是对于监察机关侵犯公民权利，妨碍司法公正的行为只有监察机关可以进行监督。这样规定，对司法工作人员的监督严于对监察工作人员的监督，在监督平衡上有失偏颇。③

三、解决问题的途径和措施

（一）明确留置措施的解除情形

要进一步明确“留置措施不当”的适用标准，在未来监察法实施细则中可以规定：

1.当出现下列情形时应当解除留置措施：（1）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的;（2）犯罪已过追诉时效期限的;（3）经特赦令免除刑罚的;（4）犯罪嫌疑人、被告人死亡的;（5）留置期限届满，案件尚未办结的;（6）其他法律规定免予追究刑事责任的。

2.当出现下列情形时可以解除留置措施：（1）被调查人可能被判处管制、拘役或者独立适用附加刑的;（2）被调查人真诚悔罪，变更留置措施后已无社会危险性的;（3）被调查人有不适合留置的疾病或者是正在怀孕、哺乳期的妇女而又没有社会危险性的;（4）其他不适合适用留置措施的情形。

（二）统一审查逮捕模式

鉴于检察机关侦监部门与公诉部门合并为刑侦部门是检察机关内部机构改革的方向所在，故设立职务类犯罪办案组统一行使职务类犯罪案件的审查逮捕和审查起诉权力更为妥当，能够进一步适应改革的大方向，有利于职务类犯罪案件的顺利办理。

在这种办案模式下，如果被调查人被留置，监察机关将案件移送至检察机关公诉部门当日，检察机关职务类犯罪办案组应当决定将被调查人的留置措施变更为刑事拘留措施，并在7日内做出逮捕与否决定;如果被调查人没有被留置，则检察机关职务类犯罪办案组应在案件受理当日对被调查人采取取保候审或者监视居住类强制措施，在审查起诉期间，符合逮捕条件的，审查后，可以随时决定逮捕，这样可以有效完成办案程序的衔接。④

（三）化解追捕追诉间的矛盾

职务类犯罪案件追捕与追诉产生矛盾的主要原因在于改革前职务类犯罪案件审查逮捕一般是在受理审查起诉之前，改革后职务类犯罪案件审查逮捕在受理起诉之后，追捕追诉程序也相应发生了变化。

对于在职务类犯罪案件审查逮捕过程中，发现了漏犯应当被逮捕也没有被起诉的，应规定先做出追捕决定，再决定起诉。因为这样的案件办理模式又回归到原有的先追捕，再起诉程序，操作较为方便。无论是在做出追捕决定的同时决定追诉，还是先做出追诉决定，再做出逮捕决定，漏犯的犯罪行为都没有得到监察机关充分调查，是否符合起诉标准还不确定，就直接下发追诉文书显然不妥。

（四）增加监察机关侵犯公民权利行为的监督机关

增加检察机关作为监察工作人员侵犯公民权利，妨碍司法公平行为的监督机关。一方面，这样可以使得检察机关和监察机关都有权对司法工作人员侵犯公民权利，妨碍司法公平的行为进行监督，也同时都有权对监察机关侵犯公民权利，妨碍司法公正的行为进行监督，可以保障监督的平衡性。另一方面，增加了外部监督机关，可以督促监察机关依法办案，强化了检察机关对监察机关监督的刚性，可以弥补监察机关自身监督的不足，减少刑讯逼供等行为的发生，有利于人权的保障。⑤

[ 注 释 ]

①陈卫东.职务犯罪监察调查程序若干问题研究[J].政治与法律，2018（1）：19-27.

②乔沙，赵继军.监察委员会体制下检察机关的职能分工及协调机制[J].山西省政法管理干部学院学报，2018（2）：54-57.

③徐汉明，张乐.监察委员会职务犯罪调查与刑事诉讼衔接之探讨——兼论法律监督权的性质[J].法学杂志，2018（6）：1-17.

④李复达，文亚运.<国家监察法>留置措施探讨——以检察机关提前介入为切入点[J].西南石油大学学报（社会科学版），2018（2）：87-92.

⑤朱福惠.论检察机关对监察机关职务犯罪调查的制约[J].法学评论，2018（3）：13-21.

[ 参 考 文 献 ]

[1]秦前红，叶海波，等.国家监察制度改革研究[M].法律出版社，2018.

[2]珠海市人民检察院课题组.检察机关与纪检监察机关办理职务犯罪案件协作机制研究[J].中国检察官，2016（7）.

[3]周卓军，刘彩娥.检察机关与纪检监察机关衔接机制研究[J].湖南税务高等专科学校学报，2016（5）.

[4]丁晓波，陈元.检察机关与纪检监察机关反腐败工作衔接机制研究[J].社科纵横，2016（12）.

[5]陳冬.监察委员会的设置与检察权的重构[J].首都师范大学学报（社会科学版），2017（2）.

[6]胡勇.监察体制改革背景下检察机关的再定位与职能调整[J].法治研究，2017（3）.

[7]夏金莱.论监察体制改革背景下的监察权与检察权[J].政治与法律，2017（8）.