整体性数字治理：西安市Y区治理政策建构与机制的研究

王润嵩 张晨阳 许明?

摘要：地方政府数字化治理是当前学界研究的新兴命题。本文关注地方政府的数字化治理与治理效能的问题，以西安市Y区 “1+4+N+4”治理体系为例，采用整体性治理理论和金登 （John Kingdon）的多源流理论，解释了Y区数字化治理的政策建构和实践过程。研究发现，该区数字化治理政策之窗的开启和逐步升级，展现了鲜明的中国特色。该区用 “整体性治理”破解了 “碎片化难题”，并对数字治理策略方案进行了进一步的探索、阐释和总结。

关键词：整体性治理；基层治理；多源流理论；公地悲剧

一、问题的提出

随着信息技术的迅猛发展，高新信息技术在社会治理方面产生了深远影响。党中央和国务院在 “十三五”规划期间大力推进数字中国建设，“十四五”规划更是将 “加快数字化发展，建設数字中国”作为独立篇章，强调 “提高数字化政府建设水平”，提升政府治理的科学性和服务效率。[1]

从广州的 “一窗式”集成服务改革，到湖南省的 “诸事达”，全国多地纷纷进行了数字化治理转型的探索。地方政府治理的数字化转型不仅显著提升了服务效率和服务质量，还引发了思考：数字化治理如何提高基层政府治理效能？地方治理效能提升背后的驱动因素是什么？要解答这些问题，需要立足于数字化治理的现实，参考学术研究的已有成果，并进一步探索和总结数字治理的运行逻辑和作用机制。

二、文献综述和理论分析框架

（一）文献综述

当前，如何借助数字治理提升地方政府治理效能成为学界热门议题。王浦劬提出行政系统在政府治理中作为主体开展治理活动，治理效能则是评价治理效率和效果的尺度。数字技术的发展对传统政府的治理能力、体系提出了新要求，同时也为政府创新治理方式提供了新思路。因此，学者马亮认为大数据、人工智能等技术的发展有利于提高治理效率，推动政府治理效能的行政监督、公众监督和持续改进。

以上观点认为数字治理可以通过创新高位推动、竞争激励和公众参与等机制推动行政负担持续降低，实现 “一网联通”，实现对风险动态的精准识别，提升政府间协作平滑程度，从而提高民众获得感和满意度 （马亮，2019；董幼鸿，2020）。

综上所述，目前学界的分析主要立足于技术对组织的赋能作用，仍未深入探讨数字治理背后的政策、政治、问题因素和数字化治理的实践逻辑。本文期望通过分析Y区数字治理的实际运作情况和潜在问题，为政策制定提供有益参考。

（二）理论分析框架

1.多源流理论与整体性治理理论

美国学者金登将垃圾桶模型应用到美国联邦政府的研究中，从而提出了多源流理论模型。在政策研究领域，多源流理论模型被逐渐证实不受空间、时间、地点的限制，在所有政策领域都可以灵活广泛应用。该模型构建了影响政策过程的政策源流、政治源流与问题源流。一般情况下，三种源流独立运行，但当政策之窗开启，三种源流就会实现耦合。

整体性治理理论是立足于整体主义的思维范式，强调以问题解决为导向，[2]以公民需求为治理价值，促进公共利益的实现，提高公共治理效能。该理论与本文的适切性有两点：第一，该理论专注于多元主体跨越边界的共同治理；第二，在中国政府现阶段的行政管理体制下，政府对各类事务的治理呈现不同程度碎片化的特点，整体性治理理论旨在解决治理当中的碎片化问题。

2.理论框架概述

政府数字化治理的根本逻辑是用 “整体性治理”去破解现实中的 “碎片化难题”，本文认为主要分为组织优化、价值共建、制度联合、智能共享四个方面 （详见图1）。本文通过对数字治理提升地方治理效能体制机制的阐释，为理解数字化治理提供新视角，也进一步为推进数字化治理转型、实现政府治理能力和治理体系现代化提供新的启示。

三、Y区“1+4+N+4”案例呈现

案例研究能够对实践现象进行丰富细腻的描述，适合回答 “如何”的问题 （Yin，2017）。本研究采用单案例研究方法、访谈法，收集了大量的一手资料，并对访谈信息进行编码处理。通过收集并分析相关文献资料等，对西安市Y区数字化治理的背景、现状、问题和发展趋势进行全面了解。

（一）政策缘起

多源流理论模型是对政策议程设置的重要阐释，可以解释一种新生的社会问题如何演变为政策议题并推动政策方案的出台。西安市Y区数字治理的创新实践不仅是政府治理的革新，更是推进治理体系和治理能力现代化发展的有益尝试。

1.政治源流：政策议程何以显著

政治源流在我国的政策情景中起着决定性作用。“政治源流由国民情绪、利益集团的竞争、选举结果、执政党的理念或者意识形态的分布以及政府变化等因素组成。”[3]推进数字治理是从顶层设计到基层付诸执行的行动过程，其中党的执政理念、政府的宗旨以及地方党委、政府的高度重视构成该政策议程的政治源流。

2023年，国务院印发 《数字中国建设整体布局规划》。Y区从党的十八大以来认真贯彻落实国家数字经济发展战略，在信息基础设施建设、数字产业化发展、产业数字化转型、数字技术创新及数字经济发展环境等方面呈现加速发展的良好态势。由此可见，让人民群众获得更多获得感、幸福感、安全感完全符合中国共产党的 “全心全意为人民服务”执政理念和宗旨。

2.问题源流：数字治理何以受到决策者的重视

问题源流指的是政策制定者关注并认识到的问题，它往往源于社会、经济或政治领域的某种变化或问题。Y区由数据统揽能力不足和配合第二、三产业升级的需要构成问题源流。在本案例中，问题源流主要源于以下两方面。

一方面，该区辖区范围大，人口众多，经济发达，人口流动量大。2021年，Y区下辖8个街道办事处、142个社区、45个行政村。该区政务服务的信息收集和处理难度大，城市服务存在信息收集与发布不及时、服务水平与效率较低等众多问题。另一方面，Y区地处城市内部，第一产业经济体量小，其经济增长主要依赖第二产业和第三产业。高新工业对Y区经济发展贡献巨大，传统工业贡献较小。在营利性服务业增加值中，信息传输、软件和信息技术服务业以及科学研究和技术服务业两个行业增加值合计占营利性服务业增加值比重达 81.3%。

社会事件的产生往往会引起政策的改变，在以上社会问题的推动下，Y区的数字治理逐渐受到重视，由此成为政策议程的重要内容之一并付诸实践。

3.政策源流：政策何以形成

政策源流是解决社会问题的方案，当一个地区的治理出现问题、发展停滞时，政策活动家会根据出现的特定问题提出政策建议和方案，并形成政策源流。Y区的数字化治理实践是政策执行视角的呈现，由中央政府顶层设计和地方政府的积极响应构成政策源流。政策流源的政策产生是渐进式的，这个过程是 “柔软上升”的 （伊元甲，2006）。自党的十八大以来，随着数字技术持续发展，中央指导政策和地方相应政策始终跟随数字时代的发展而制定 （详见表1）。

地方政府的响应在政策实施中扮演着重要角色，它不仅是将政策意图转化为具体行动的过程，更是推动政策顺利实施的关键环节。因此，政策响应不仅是政策再造环节，更是政策意图的具体化过程。Y区委、区政府始终积极响应，并采取了相应的措施。这些措施包括制定实施细则、指导和监督政策的执行等。根据以上措施，Y区政府已经能够将政策转化为具体的行动，并确保政策在当地得到有效执行。若以地方主官[4]视野来看，在压力型体制和政治锦标赛 （刘剑雄，2008）的激励下，Y区政府打造一流营商环境，从而推动Y区社会发展，地方主官因此赢得政声政绩，得到进一步晋升。

综上，地方政府的积极响应对于政策的顺利实施至关重要。通过响应政策、采取相应措施、关注政策意图和具体要求等措施，地方政府能够促进数字经济的快速发展，拓展经济发展新空间。

4.政策之窗：三流成熟汇聚为正式政策行动

当政治源流、问题源流和政策源流发育成熟时，特定的时机和焦点事件的产生便会促进三流汇聚，使Y区的数字治理上升至政策议程。2023年4月11日，为贯彻中央政府和西安市政府相关政策精神，加快构建畅通便捷、智能高效、便民利民的政务服务体系，Y区 “5G+创新型智慧城市”项目上线试运行。党的执政理念和Y区党委、政府的高度重视构成的政治源流起到了大力的推动作用，为Y区的数字治理探索提供了行动指南，使之成为一场正式的政策行动。

（二）政策困境：数字化治理所面临的“碎片化难题”

数字治理在实施过程中面临诸多挑战，其中 “碎片化难题”最为突出。在Y区推进构建数字化治理体系的过程中，治理主体的分散性和服务对象的多元性是数字治理政策所面临的主要难题。政策供给的低效性和信息共享的落后性是数字治理所面临的另一难题。在我国传统 “条块分割”[5]管理模式下，单部门数字资源无法与其他部门有机衔接，多数资源共享效率极低，导致大量政府服务和公共服务信息处于碎片化状态，给企业和民众造成了不便。如电子证照互通互认度不高、共享复用范围有限等。

“公地悲剧”概念由美国学者Hardin提出，意指集体行动中個人理性导致集体非理性，负外部性成本由社会共担。[6]类比到Y区，则体现为街道办、居委会等单个组织在参与治理过程中，由于主体分散性和信息不共享而导致的治理 “缺位”现象和政策供给低效现象。

（三）实践体制：“整体性治理”破解“碎片化难题”

本文采用整体性治理视角，将政府、各类组织、公民等多元主体同时纳入公共空间治理当中，重点讨论Y区的治理效果。

Y区树立起整体性治理的理念，通过组织优化，建立跨部门、跨层级的协作机制，实现治理主体的有效协同。Y区通过下属社区整合党建资源，提供优质的政务服务，推进 “五社联动”的构建，有力避免了治理中的 “公地悲剧”现象。Y区对涉及多个部门的复杂事项，建立部门联办机制，通过一个大平台智能共享，实现了信息的实时传递和共享，使群众只需通过行政审批中心 “一个门”就能把 “一件事”办成，避免群众在不同部门之间来回奔波。

后期Y区政府通过 “全区一张网”汇集各业务部门需求，逐步打通数据壁垒，实现数据资源共享，最终实现 “一网通管、一网通办”，真正让发展的成果惠及大众。Y区重视服务对象的多元化需求，通过价值共建将不同利益相关者的需求纳入政策制定过程中，充分考虑不同群体的差异化需求。通过开展公众参与和协商民主等活动，广泛征求社会各界的意见和建议，确保数字化政策的制定和实施符合公众利益和社会发展需要。

四、结束语

整体性治理是破解Y区数字治理中 “碎片化难题”的有效途径。该区整体性治理实现了价值理性与工具理性的协调与平衡，通过组织优化、制度联合、价值共建、智能共享四大措施，促成了治理行动者间的信息融通、能力集成、价值认可和行动协同，有效解决了碎片化和 “公地悲剧”等问题，提高了Y区的基层治理效能。

参考文献：

[1] 王鹏，汤笑添.从 《2022联合国电子政务调查报告》看城市电子政务发展：特点与趋势[J].信息通信技术与政策，2023，49（08）：2-7.

[2] 胡象明，唐波勇.整体性治理：公共管理的新范式[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2010，49（01）：11-15.

[3] 黄文伟.议程、备选方案与公共政策：我国高职院校单独招生政策的制定机制：基于 “三流交汇”的政策制定模型[J].现代教育管理，2011（09）：39-42.

[4] 冉昊.我国公务员考核与晋升机制研究：以地方主官为例[J].新视野，2023（02）：113-120.

[5] 陈天祥，蓝云，胡友芳.双重嵌入：以数字技术打破基层治理中的条块分割[J].江苏行政学院学报，2023（01）：111-119.

[6] 陈兵，林思宇.数据产权结构性分置的运行逻辑与实践机制：以统筹数据保护和利用为目标[J].南开学报（哲学社会科学版），2024（01）：36-50.