检察机关机动侦查权的定位与完善进路

袁莉　袁志尧

摘 要：我国刑事诉讼法第19条第2款规定了检察机关的机动侦查权，但受制于此项权力的实体性适用范围模糊、程序性启动条件严苛、替代与缓冲方案众多等因素，实践中面临“不会用”“不愿用”和“不好用”的困境。应当认识到，机动侦查权是“法律监督权”与“侦查权”之双重性质耦合、交织的集合体。以此为前提，应当在观念引导上兼顾该项权力的谦抑性与能动性，在内部结构上调适其实体与程序条件，在外部支持上优化其决策与保障机制，以切实发挥机动侦查权的应然价值与功效。

关键词：机动侦查权 法律监督 侦查

在我國，机动侦查权作为检察机关侦查权能的重要组成部分，旨在灵活调整既有的职能管辖分工，祛除刑事立案侦查存在的阻碍，维护司法权威与公正。该项权力的主要法律依据是刑事诉讼法第19条第2款。［1］近年来，最高检将运用机动侦查权作为重点督办事项，通过举办专题培训班、编发典型案例等方式，指导各地加强机动侦查案件的办理力度。2023年，全国检察机关共办理机动侦查案件110件176人，案件类型涉及虚假诉讼、敲诈勒索等26个罪名，所有省份均实现机动侦查办案全覆盖。［2］可以说，长期处于休眠状态的机动侦查权已经被初步激活。在上述背景之下，从理论维度深入研究机动侦查权，便成为不可回避的重要议题。有鉴于此，笔者将全面梳理机动侦查权面临的现实困境，尝试证成该项权力所蕴含的双重性质定位，并以此为基础提出相应的完善进路。

一、检察机关机动侦查权的现实困境

（一）实体性适用范围模糊导致不会用

依据刑事诉讼法的规定，启动机动侦查权需满足四个条件：第一，案件本来的侦查主体是“公安机关”；第二，机动侦查的对象是“国家机关工作人员”；第三，机动侦查的原因在于“利用职权实施”；第四，机动侦查的案件必须为“重大犯罪案件”。对于第四项要件，由于不同司法解释或者规范性文件所针对的情形不尽相同，办案人员难以准确把握“重大犯罪案件”的具体内涵，机动侦查权不会用的问题在所难免。［3］

（二）程序性启动条件严苛导致不愿用

按照刑事诉讼法的规定，启动机动侦查权必须“经省级以上人民检察院决定”，这种启动流程对于保证案件质量、防止权力滥用具有一定的意义，但若基层检察院欲行使机动侦查权，需逐级报请至省级检察院，基层、市级和省级的审核把关和审批决定程序还处于探索阶段，在自下而上、逐级报请流程中也势必涉及办案时间消耗，证据材料随着时间的流逝变得难以收集，最佳侦查时机延误等弊端。可以说，机动侦查权的程序性启动条件显得有些费时费力，也就不可避免地存在不愿用情况。

（三）替代与缓冲方案众多导致不好用

实践中，机动侦查权主要针对两种案件，即“公安机关不宜侦查的案件”和“公安机关不愿侦查的案件”。在前一类案件中，虽然行为人大多是公安机关工作人员，但是相较于由检察机关机动侦查此类案件，一些公安机关更倾向于通过系统内部的提级管辖、指定管辖等方式立案侦查。在后一类案件中，相较于直接运用机动侦查权，检察机关更倾向于根据相关司法解释展开刑事立案监督，以督促公安机关立案侦查。［4］经由刑事立案监督程序，公安机关始终不予立案的情况十分少见，机动侦查权的适用空间也因此被挤压。总之，由于各种替代与缓冲方案的存在，机动侦查权显然不好用。

二、检察机关机动侦查权的性质定位

机动侦查权之所以面临上述现实困境，究其根本，在于没有对此项权力的性质定位形成准确认知，导致刑事立法与司法不能妥善遵循该项权力的运行逻辑，更难以达到预期效果。笔者认为，立足于行权主体的宪法定位与权力运作的基本逻辑，机动侦查权实质上既具有法律监督权性质，也具有侦查权性质。换言之，机动侦查权是法律监督权与侦查权之双重性质耦合、交织的集合体。

（一）机动侦查权具有法律监督权性质

纵观刑事诉讼法的修改过程，包括机动侦查权在内的检察侦查职能，始终服务于检察机关履行法律监督职能的整体性目标。2018年刑事诉讼法将职务犯罪侦查权整体转隶出检察机关，但从立法层面仍然保留了其对于部分案件的侦查权，并进一步调整机动侦查权的实体性适用范围。从顶层设计的角度观察，对检察侦查职能的解构与重构，体现出立法者似乎更愿意塑造一个权力属性更加纯粹、聚焦法律监督职能的新时代检察机关。

由此观之，在理解机动侦查权的性质定位时，必须从检察机关履行法律监督职能这一层面加以把握。首先，要认识到机动侦查权重在监督。立法者将该项权力赋予检察机关，意味着其行权逻辑与单纯的侦查机关有所区别，检察机关应当将履行法律监督职能作为行使此项权力的根本宗旨，更好体现法律监督的权威与刚性。换言之，检察机关的宪法定位是国家法律监督机关，而非专门的侦查机关或者调查机关，包括机动侦查权在内的检察侦查权，其权力运行也需服务于法律监督不能因为行使的是侦查权，就与法律监督割裂，脱离检察机关的宪法定位。其次，要认识到机动侦查权的谦抑属性。由公安机关立案管辖大多数刑事案件，属于刑事诉讼法确立的原则性规定，而检察机关通过机动侦查权立案管辖部分案件，则是基于法律监督职能的例外情形。因此，机动侦查权只能针对个别案件，而且是公安机关不立案或者不便立案的个别案件，必须遵循刑事诉讼法关于职能管辖的基本原则与分工，以彰显法律监督本身所具有的谦抑性特征。［5］

（二）机动侦查权具有侦查权性质

侦查活动以收集证据、查明犯罪事实、查获犯罪嫌疑人为核心目标，一旦犯罪可能发生，侦查主体就必须主动作为，否则就可能丧失侦破犯罪的最佳时机。从机动侦查权的创设意图来看，其目的就是当原侦查主体消极立案侦查时，由其他国家机关续行侦查职权，以避免犯罪行为对社会公共利益、公民权利等造成更为严重的侵害。可以说，虽然检察机关通过机动侦查与原侦查机关建立起了一种法律监督关系，但此项权力同时也是侦查权的横向移转，其目的依旧包含规训，即惩罚与预防犯罪、维护社会秩序，这一目的并不因行权主体的变化而有所改变。因此，侦查主体虽然变更为检察机关，但是在具体案件的侦办过程中，必须合理关照该项权力的侦查权定位，使其与一般侦查权的权限范围相同，能够指向具体的人、事、物，并具有限制被追诉人之人身、财产等基本权利的能力，由此才能有效追诉犯罪行为，实现机动侦查权的行权目标。

此外，在以审判为中心的诉讼制度改革语境之下，检察机关正日益加强对审前程序中案件质量的把控，构建以证据为中心的刑事指控体系。因此，检察机关必然会在行使机动侦查权时，为其增添更为丰富的法律监督要素，进而实现侦查活动之有效性与法律监督之贯通性的双重目标，保证审前程序经得起后续审判程序的司法检验。

三、检察机关机动侦查权的完善进路

（一）观念引导：兼顾机动侦查权的谦抑性与能动性

第一，要注重机动侦查权的谦抑性。基于机动侦查权所具有的法律监督权性质，检察机关应当认识到此项权力属于一种例外的、非常态化的行权手段，其并不是为解决某一类案件而保留的，而是从整体层面针对公安机关的刑事立案侦查活动，发挥引而不发、有备无患的兜底性作用，不断督促其优化办案程序。

第二，要发挥机动侦查权的能动性。基于机动侦查权所具有的侦查权性质，检察机关一旦开始运用此项权力办理具体案件，便应当保持更为积极主动的姿态，对于公安机关不愿立案、不宜立案，以及在是否立案上检法两家意见分歧较大的案件，可以适时将其归入机动侦查范围当中，充分整合检察侦查资源，并争取外部力量协助，彰显机动侦查权在具体案件侦办中的能动导向。

（二）内部结构：调适机动侦查权的实体与程序条件

第一，调适机动侦查权的实体条件。一方面，合理划定“重大犯罪案件”的范围。从相关司法解释来看，“重大犯罪案件”虽然没有统一的标准，但是大多涉及案件类型、刑罚幅度以及社会影响力等方面。因此，在界定“重大犯罪案件”时，可以将社会影响力作为主要标准，以案件类型、刑罚幅度为辅助标准，即以案件是否在本地区具有较大影响作为最主要依据，其余两项为补充性参考依据，由此方能避免不当扩大案件范围，体现机动侦查权的谦抑属性。另一方面，可以适度扩充案件类型。在公安机关工作人员利用职权实施的黑社会性质组织犯罪、走私犯罪、洗钱犯罪等领域适用的基础上，稳妥探索拓展至信息网络、金融证券等领域，以及时、精准、能动惩治新型犯罪行为。

第二，调适机动侦查权的程序条件。目前，在仍然坚持由省级以上检察院享有最终决定权的前提下，可以考虑原则上由设区的市级检察院统一行使机动侦查权。其一，机动侦查权针对的是“重大犯罪案件”，其通常在本地区具有较大社会影响，由市级检察院统一办理，有助于提升办案人员的重视程度，并集中全市范围内的检察侦查资源，高效专业地开展侦查。其二，由市级检察院行使机动侦查权，可以适当减少检察系统内部层级报请次数，缩短下级检察院等待批复的时间，为案件侦查争取更多有利时间。

（三）外部支持：优化机动侦查权的决策与保障机制

第一，优化机动侦查权的决策协调机制。从刑事诉讼法的规定来看，对于机动侦查案件，是“可以”而非“应当”由检察机关立案。换言之，公安机关与检察机关均有权对此类案件立案侦查，呈现为一种侦查职能的权力交叠。事实上，这种现象广泛存在于诸多大陆法系国家。以法国为例，检察机关在侦查活动中占据主导地位，拥有调配所有侦查人员与资源的权力，以防止不同主体之间推诿扯皮或者你争我夺，贻误案件侦查进展。［6］借鉴同样的思路，对于公安机关不宜侦查的案件，可以由检察机关主动承担协调作用，通過公检联合出台相关规范性文件的方式，获得此类案件的立案侦查主导权。而对于公安机关不愿侦查的案件，检察机关应当及时开展立案监督，针对公安机关久侦不决、立案后又撤案等怠于履职的情形，可以直接行使机动侦查权。

第二，优化机动侦查权的外部保障机制。检察机关并非专门的侦查机关，其所拥有的侦查资源难以与公安机关相提并论，且检察机关在侦查案件时直接调用公安机关的侦查人员与资源也于法无据。与此同时，2018年刑事诉讼法将检察机关的技术侦查措施范围限缩为“利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的重大犯罪案件”，实质上削弱了检察机关原本可以采取的技术侦查措施权限。若针对公安机关工作人员利用职权实施的毒品犯罪、金融犯罪等严重危害社会秩序犯罪展开机动侦查，检察机关将无法采用技术侦查措施，这在客观上并不利于侦查活动的顺利展开。为此，可进一步优化机动侦查权的保障机制，促进此项权力的有效行使。一方面，要积极建立与公安机关的数据共享机制。检察机关应与公安机关加强合作，探索建立跨部门的执法司法大数据共享平台，充分借助公安机关的数据优势，打破数据壁垒，加强执法司法数据的衔接共享，为机动侦查提供更为丰富的案件线索资源。另一方面，需要考虑在立法上赋予机动侦查主体采取所有侦查措施的权力。在个案办理中，机动侦查权实质上与一般侦查权并无二致，故有必要在立法上适当扩大检察机关的侦查措施权限，以充分体现个案办理中机动侦查权的能动属性。

*上海市徐汇区人民检察院检察委员会委员、第三检察部主任、四级高级检察官［200235］

**华东政法大学［200042］

［1］ 刑事诉讼法第19条第2款规定：“……对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”

［2］ 参见单鸽：《聚焦监督主责主业 检察侦查和刑事执行检察该出手时就出手》，《检察日报》2024年2月6日。

［3］ 例如，2016年颁布的“两高”《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第14条第2款规定：“根据犯罪的事实、情节，已经或者可能被判处十年有期徒刑以上刑罚的，或者案件在本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响的，可以认定为刑法第三百九十条第二款规定的‘重大案件。”2017年颁布的“两高”《关于适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序若干问题的规定》第2条规定：“在省、自治区、直辖市或者全国范围内具有较大影响，或者犯罪嫌疑人、被告人逃匿境外的，应当认定为刑事诉讼法第二百八十条第一款规定的‘重大。”2020年修正的《公安机关办理刑事案件程序规定》第208条第2款规定：“……‘其他重大犯罪案件，是指致人重伤、死亡的严重危害公共安全犯罪、严重侵犯公民人身权利犯罪，以及黑社会性质组织犯罪、严重毒品犯罪等重大故意犯罪案件。”

［4］ 根据2019年《人民检察院刑事诉讼规则》第557条至第564条的规定，检察机关对公安机关的刑事立案监督包括以下程序：检察机关认为存在应当立案而不立案情况—进行审查—要求公安机关说明理由—认为理由不成立—经检察长决定通知立案—公安机关仍不立案—检察机关发出纠正违法通知书—公安机关仍不纠正—报上一级检察机关协商同级公安机关处理。

［5］ 参见陈国庆：《刑事诉讼法修改与刑事检察工作的新发展》，《国家检察官学院学报》2019年第1期。

［6］ 《法国刑事诉讼法典》第68条规定：“共和国检察官来到现场，即停止司法警察警官对案件的管辖权力。在此场合，共和国检察官完成本章规定的司法警察的所有行为。共和国检察官亦可指令所有的司法警察警官继续进行办案活动。”参见陈卫东主编：《刑事立案与侦查：外国刑事诉讼法有关规定》（下），中国检察出版社2017年版，第580页。