检察机关参与城市社区治理的思考

熊伟　刘阳

摘 要：检察机关是参与市域社会治理的重要力量。在构建新型法治化社区治理格局进程中，检察机关以提升社区治理水平、维护社区治理秩序、创新社区治理方式为目标与价值导向，检察机关立足“四大检察”职能依法一体履职、综合履职、能动履职，运用大数据搭建社区治理动态评价模型深度参与社区治理，着力推进市域社会治理体系与治理能力现代化。

关键词：社区治理法治化 数字检察 检察监督

市域社会治理是国家治理在市域范围的具体实施，在国家治理中具有承上启下的枢纽作用。以习近平法治思想为指导，注重运用法治思维、法治方式调处社会矛盾，运用大数据、人工智能等新技术防控社会风险，从而构建系统完备、集约高效的市域社会治理法治体系，是进一步提升市域社会治理现代化水平的重要保证。在整个市域社会治理体系中，城市社区是基础单位，提高社区治理进程中的法治化程度，能够不断满足社会公众多层次、多样化、多方面的现实需求。在城市社区治理体系中，基于政府职能部门、社区组织、社区群眾等参与主体都处于不同的角色定位，掌握不同的社会资源，拥有不同的利益诉求，需要确立以法治为中心的各方利益协调与问题处置机制。在已经具有公示公信效力的法律规范和具有现实可操作性的社区自治章程框架下，检察机关通过参与多元主体共建共治，有利于提高城市社区治理法治化水平。

一、当前我国社区治理法治化运行的基本情况

在我国城乡二元发展进程中，不同地域、城乡、社区之间的人员流动、人口密度的差异化，由此引发了社会结构深刻变化，利益格局深度调整，民生诉求全面升级，尤其是新的网络传播技术全方位改变了人们的生活和生产方式，一些社会问题愈加尖锐地暴露出来［1］。特别是涉众型经济犯罪、金融犯罪、网络犯罪日益突出，影响社会安全稳定。

现行运行的社区治理模式是由传统的以“单位制”为主、以基层地区管理为辅的管理体制发展而来，主要以相互关联的区、街、居三级组织形式构成。政府在社区治理体系中主要承担着社区治理的规划、设计、提供公共服务、指导社区自治的职能［2］。在这种模式下政府与社区组织之间的实质关系还是无法摆脱社区管理的本质［3］。

我国目前的社区法律服务机构模式尚处于初级阶段，人员少、规模小，专业化程度和社区的全面覆盖率较低。现有社区法治服务基本上是依托于政府司法部门建立的临时性服务平台或者是法治宣传活动，在活动经费、人员规模、内容形式、受众范围等方面对政府职能机构还有很强的依附性。在新时代多元主体参与治理的格局下，社区居民及相关群体遭遇纠纷需要司法给予确定评价时，不会预先通过社区法律服务平台寻求帮助，而是倾向于向专业职业机构或径行向司法机关寻求权利救济。

二、检察机关参与社区治理的价值与目标

“法律作为社会控制的规范手段，与创新社会治理体系存在密切的联系，创新社会治理体系推动社会变迁，要求法律作出回应。”［4］检察机关是法治国家的建设者和实践者，也是依法治国的推进者和保障者。检察机关的司法属性决定了在构建新型社区治理格局体系中具有独特优势。检察机关参与社区治理强调以解决社会问题为导向，注重搭建与公众更广泛的对话平台，从源头解决社会矛盾，促使市域社会治理法治化背景下的社区治理依序而治、循法而行。

（一）提升社区治理水平

检察机关作为国家的法律监督机关，具有法律赋予的监督权。通过深度参与社区治理可以更好地行使这一权力，保障社区治理的各个环节符合法律规定，促进社区治理的规范化和法治化。具体而言，在创新社会治理体系、提升社会治理能力过程中，检察机关以法治的眼光，不断优化社会中普遍存在的违法失信惩戒制度，以刚性的法律和制度规范，为多元化社会主体的行为是否失范划清底线边界，以法律监督者的角色全面提升社会治理法治化水平。检察机关深度参与社区治理，加强与社区居民的联系和沟通，增进相互理解和信任。同时引导和促进社区居民积极参与社区治理，形成共治共享的良好局面。

（二）维护社区治理秩序

检察机关具有监督、督促行政机关依法行政的法定职责。检察机关依法对直接参与社区治理的政府部门履行行政职权的行为进行监督，也是检察机关监督法律实施的过程，从而督促社区治理主体依法履职，为社区治理提供更为良好健全的法治环境。完成多元社会主体矛盾治理的根本性变革，需要在治理模式的选择上逐步摈弃人治，走向法治。法治治理的实现离不开司法机关对公众利益关系、行为方式进行法治层面的调控和规范。检察机关在依法履行法律监督职责过程中不断结合自身优势延伸触角，积极能动履职，不断激发社会参与主体的生机和活力，有助于消除一定程度的杂乱、无序的社会失范现象，实现社会治理共建、共享、共治的应然状态。

（三）创新社区治理方式

检察机关对刑事犯罪、民事纠纷、虚假诉讼、信访积案的司法调控本身就是参与社会治理的重要方式。检察机关在参与社区治理过程中，牢固树立以人民为中心的发展思想，坚持和发展新时代“枫桥经验”，密切关注群众诉求和社会热点，不断完善工作方式方法，更加高效地推进市域社会治理法治化。

1.实现诉讼监督层面的治理。一个稳定的法治环境对于社区治理至关重要，进行社区治理需要及时有效地解决社会矛盾，以维护社区的和谐与稳定。刑事、行政诉讼监督可以起到预防犯罪和违法行为的作用，通过对案件的审查和监督，可以发现和纠正执法机关在执法过程中的问题，防止滥用职权和违法行为的发生，这有助于减少社区内的犯罪和违法行为，提高社区的安全性。通过对刑事和行政案件的公正处理，能够平息当事人之间的纠纷，防止矛盾升级防止冤假错案的发生，维护社会的正常秩序。

2.实现社会公益层面的治理。检察机关通过提出检察建议、提起诉讼和支持起诉等方式履行公益诉讼检察职责，促进社会治理，践行以人民为中心的发展思想，既注重社区居民“头顶上的安全”——防止高空抛物监督，也关心“脚底下的安全”——窨井盖治理监督。既注重“舌尖上的安全”——食品药品安全监督，也关心“耳根边的清净”——噪声污染治理监督，通过依法实施法律监督，让发展更有序，让社会更和谐，让生活更美好，让人民更幸福。

3.以数字检察参與推进社区治理。建立社区治理检察大数据平台，收集和分析社区治理相关的数据，发现社区治理中存在的问题和潜在风险，为社区治理提供决策支持。检察机关结合自身职能和职责定位，持续化解重大风险，实质性化解社会矛盾，在社区治理过程中不断下沉检力，设置检察室流动站，持续开展检务公开、检务宣传、公开听证等多项活动和举措，不断推进社区治理法治化。

三、检察机关深度参与城市社区治理的思考

依法办案是检察机关参与、融入社区治理最直接、最有效的途径［5］。检察机关“四大检察”职能几乎涵盖了社区治理中的不同层面，基于构建新型法治化社区治理格局，可通过在具体个案中发现社区治理中普遍性、根源性、基础性的问题，有针对性地融入检察监督职能进行深入研判，共同推进诉源治理，促使问题解决，实现“三个效果”的有机统一。

（一）新型法治化社区治理格局中的检察职能融入

一是有效预防社区犯罪。犯罪预防是社区综合治理的重要环节。检察机关作为法律监督机关，有条件、有优势通过办案发掘案件背后的社会问题，对于影响社区生活品质类犯罪，由检察机关通过加强与社区联络、整合社区司法力量推动犯罪预防［6］。二是创新社区治理机制，回应公众期待。在社区治理“联动融合、增强合力、多方参与、共同治理”发展趋势下，党政机关并不是社区治理的唯一主体。检察机关可通过社区前端数据整合与治理风险防控、法律监督职能的动态融合形成社区治理前端和末端衔接的有效闭环治理模式，积极回应社区民众的强烈需求。三是提升检察公信力。一直以来，普通公众对检察机关的职能直接观感和感触有限，检察机关在参与社区治理过程中，通过刑事、民事、行政、公益诉讼检察职能的动态融入，与社区居民能够直接互动，大幅度提升民众对检察工作的感受度和满意度。

（二）完善治理格局，提供检察公共产品

一是建立社区检察工作室或工作点。比如四川省检察机关设立基层检察工作点，主要工作内容包括：联合联动化解矛盾纠纷、注重社区矫正、开展刑事和解，开展未成年人犯罪预防工作、开展被不起诉人帮教工作等［7］。将法律监督的触角延伸向基层，对于检察机关的公信力和影响力的提升有较为明显作用。二是建立健全社区矫正检察监督工作机制。社区矫正一直是一个司法难题。检察机关对社区矫正的监督，一方面依托法院社区矫正工作室，进行全程监督。另一方面积极构建全面覆盖的监督体系，做到逐人、逐项与实地走访，对脱漏管等进行专项检查，从严监督减刑、矫正级别升降等问题，对社区矫正实施常态化监督。三是对社区特殊人群管理机制的积极探索。检察机关通过调研预警、审查监督、跟踪监督和联合矫正等方式，对在社区的监外执行人员和刑满释放人员等特殊群体建立个人档案、提供法律帮助等，实现对社区特殊群体的精准管理。

（三）依托大数据赋能，建立社区治理动态评价模型

数字检察是检察机关贯彻新发展理念、适应信息化时代新趋势的重要举措，有利于促进法治体系建设。在构建新型社区治理格局进程中，检察机关可充分运用大数据建立社区治理动态评价模型，通过案件办理与检察职能延伸，采用要素筛查、数据碰撞、关联分析、异常统计等方法综合研判社区治理过程中反馈的监督线索，精准发现制度性和机制性的缺失和漏洞，通过检察建议促进相关领域建章立制。与此同时将业主满意度、街道（乡镇）社区党组织、公安、行政机关、司法机关等多元主体纳入检察监督评价指标，定期向当地党委报送专项白皮书，最终形成“检察履职--社会参与--线索反馈--监督评价”的社区治理功能闭环，成为社会治理大格局背景下检察机关能动履职，主动融入、促进市域社会治理的最佳切入口。笔者试以人民群众普遍关注的社区物业治理为例，探索构建社区治理动态评价模型。

1.数据采集。第一类，涉及社区管理、物业公司的信息，物业公司注册登记信息，物业公司星级资质信息，社区管理问题投诉信息，社区重点特殊人群人员信息。第二类，涉及物业公司的司法涉诉信息。

2.研判分析。首先，数据汇集和清洗。将行政机关、司法数据汇集到“社区治理动态评价模型”，扩充平台数据资源。（1）将收集到的涉及社区管理问题投诉及各类司法涉诉裁判文书汇集到“社区治理动态评价模型”应用后台。（2）精准抓取涉及社区治理的物业服务合同纠纷、住宅小区高空抛（坠）物、消防安全、私搭乱建、窖井盖缺损等信息，为后续数据对比打好基础。其次，根据监督领域分类建模，一是收集住宅小区物业企业数据，建立数据表格A（调取人民政府、住建部门、12345政务服务热线、市场监督管理局等行政机关的数据，以Excel数据表格A呈现）。二是收集涉及社区邻里、物业服务纠纷等信息，建立数据表格B（通过调取法院或检察院刑事判决系统社区矫正服刑人员数据，用来核查重点人员管控执行措施。通过人民法院案例库查询并分析涉及住宅小区侵权纠纷、物业服务合同纠纷集中多发类型及区域，以Excel数据表格B呈现）。

3.分析编程，导入数据碰撞、比对。将涉及物业服务企业投诉等源于行政机关的信息Excel数据表格A，与司法涉诉的物业公司Excel数据表格B，一同导入数据分析软件，碰撞出小区居民反响强烈、小区管理环境隐患突出、物业公司服务不到位的重点区域。

4.动态闭环评价。将“社区治理动态评价模型”同步接入智慧城市治理、网格社区治理系统，同时设置举报监督入口，实现数据接口聚合、分类归档、数据展示等，汇聚所有案件数据、文书卷宗等。在此分类建模的基础上对聚合形成的待查社区物业单元，即案件组进行得分计算。根据不同模型特征、检索方式以及抓取关键信息点，匹配检察机关“四大检察”每个案件组与模型的契合度，进行案件组与模型相似度打分计算，根据计分结果划分社区物业管理风险等级，完成对案件组（线索）的分类，通过平台同步反推至对应的行政主管部门，提高后续线索利用率和调查核实工作效率，并对后续行政主管履职情况与履职效果进行动态评价，形成管理闭环。

依托社区治理动态评价模型，检察机关可在对城市社区基础末端的信息反馈与不同社区参与主体治理模式的实证样本分析的基础上，将“四大检察”职能融入社区治理，促使相关职能部门不断健全工作机制，有助于形成防管控一体法治化新型社区治理格局，对于推进市域社会治理法治化意义重大。

*本文为河北省人民检察院2021年度调研课题“发挥检察监督职能，在法治轨道上推进市域社会治理现代化”的阶段性成果。

**河北省衡水市人民检察院党组书记、检察长、二级高级检察官［053000］

***河北省秦皇岛市人民检察院第五检察部副主任、一级检察官［066000］

［1］ 参见周振超、侯金亮：《市域社会治理法治化：理论蕴含、实践探索及路径优化》，《重庆社会科学》2021年第8期。

［2］ 参见陈天祥、杨婷：《城市社区治理：角色迷失及其根源—以H市为例》，《中国人民大学学报》2011年第3期。

［3］ 参见袁博：《社区治理的多元转向与结构优化》，《理论探讨》2018年第3期。

［4］ ［美］瓦戈：《法律与社会》，梁坤、邢朝国译，中国人民大学出版社2011年版，第248页。

［5］ 参见贾富彬、孙吉祥：《市域社会治理现代化的地方检察实践与思考》，《中国检察官》2021年第17期。

［6］ 参见陈斌、沈杰、冯昌波：《检察机关参与犯罪预防的必要性与可行性分析》，《民主与法制时报》2018年第12期。

［7］ 参见傅鉴、罗杰文：《四川成都：330个检察工作点（室）提供特色法律服务》，《检察日报》2013年12月16日。