检察权内部监督制约机制的现状审视

2024-05-30朱富强陈康

中国检察官·司法务实 2024年4期

朱富强　陈康

摘要：从2018年-2022年A省检察系统30起违纪违法典型案例来看，检察权运行失范现象存在多发于基层检察系统关键岗位，日常监督查处力度不够强，违纪违法行为时间跨度长、涉及环节多，办金钱案、关系案、人情案为检察权滥用的主要诱因等基本特征。检察权内部监督制约机制作为规范检察权运行的“主力军”，在实践运转中存在对案件质量评查监督滞后，对领导干部监督制约疲软，“三个规定”落实不全面，专职机构职能发挥不充分的问题。应从突出加强检察业务管理，进一步优化案件评查，紧盯“关键少数”，深化落实“三个规定”，加强内部监督队伍建设五个方面入手完善检察权内部监督制约机制，规范检察权良性运转。

关键词：检察权内部监督制约司法责任 “三个规定”

党的十八大以来，随着司法体制改革深入推进，检察权运行机制与环境发生了重大变化，必须进一步完善检察权运行内部监督制约机制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。本文以A省检察系统2018年至2022年期间查处的30起检察人员严重违纪违法案件为研究视角，分析检察权运行失范的实然状态，以期找出检察权内部监督制约机制存在的主要问题，进而探讨加强检察权运行内部监督制约机制的对策措施。

一、研究样本的基本情况分析

通过对2018年至2022年期间A省查处的30起检察人员利用检察权严重违纪违法案件的分析，可以窥见检察权运行失范在实然状态层面主要存在以下特征：

（一）案件多发于基层检察系统关键岗位

一方面，从研究样本中涉案人员的来源看，其中来自省级检察院1人，来自市级检察院6人，来自基层检察院23人，基层检察人员违纪违法现象占比高达76.7%。

另一方面，从涉案人员的职务分布看，“关键少数”违纪违法占比高。其中，担任检察长职务的有9人，占比30%；担任副检察长职务的有11人，占比36.7%；担任检察委员会委员、部门负责人职务的有9人，占比30%；职务为普通干警的仅1人，占比3.3%。

（二）日常监督查处力度不够强，个别年份查处人数占比大

从案件查处的年份来看，2018年有4件、2019年有14件、2020年有2件、2021年有9件、2022年有1件，查處的案件较为集中的年份是2019年和2021年，超过查处案件总数的七成。

究其原因，2019年系扫黑除恶中央督导深化阶段，同年4月至10月，中央扫黑除恶督导组进驻A省，全面启动中央扫黑除恶第二轮督导工作，本轮扫黑除恶督导工作要求“聚焦案件办理，推动各地严格把握法律政策，坚持依法办案”［1］，通过对涉黑案件的攻坚，深挖黑恶势力背后的“保护伞”。2021年则是全国政法队伍教育整顿年份，目的在于通过政法系统“刀刃向内”的自我革命，打造一支党和人民信得过、靠得住、能放心的政法铁军。可以看出，检察系统被查处的违纪违法人数多寡与特定年份实施的涉及政法队伍整顿的专项行动是密不可分的。

（三）违纪违法时间跨度长，涉及检察权运行各环节

一方面，检察人员利用检察权违纪违法时间跨度长。据统计，A省30起检察人员违纪违法平均持续时长达8年，更有甚者，违法犯罪时间从1996年开始至2018年案发，前后长达22年。此外，30起案件中，十八大后发生或持续违纪违法的占比达到96.7%；另一方面，鉴于检察机关在刑事诉讼全流程中处于主导地位［2］，检察权在刑事案件中涵盖审查、诉讼、监督三大类职权［3］。因此，实务中检察人员违纪违法的范围涉及刑事检察权运行的各个阶段，涵盖侦、批捕、起诉及诉讼监督、执行监督等各环节。

（四）办金钱案、关系案、人情案是检察权滥用的主要原因

检察权运行过程所涉利益关系复杂，通过对A省30起检察人员违纪违法案例的分析，发现尽管涉案罪名不尽相同，有的检察人员同时触犯多项罪名，但所有涉案罪名中受贿罪所占比例最大，达到83.3%，其次为徇私枉法罪（占比30%），巨额财产来源不明罪（占比10%）。不难发现，几乎所有检察人员违纪违法案例均涉及到受贿罪，办金钱案、关系案、人情案是检察权运行失范的主要诱因。

二、检察权内部监督制约机制问题检视

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。”［4］在检察权运行的监督体系中，内部监督制约机制由于监督主体具有深谙检察业务、流程，监督途径便利、多样等优势，因此处于主体地位，是实现检察权治理的“主力军”。［5］通过对上述30起检察人员违纪违法案例特征的分析，可以发现检察权内部监督制约机制仍存在诸多漏洞，有待进一步加强。

（一）对案件质量评查的监督制约存在滞后性

加强对检察官办案质量的评查，是顺应司法责任制改革，坚持“授权”与“监督”并重原则，强化对检察官内部监督制约的重要举措［6］。然而，研究样本中的30起利用检察权违纪违法案件线索均不是通过案件质量评查发现的。实际工作中，逮捕后不起诉案件历来是质量评查重点，但是很多质量上存在问题的案件却没能及时通过评查发现。这既有评查时间、评查数量、评查能力、评查方式等客观上的原因，也有受到人际关系、不愿得罪人、得过且过等主观方面的因素影响。有的地方采取了一些评查方式改革，但是单位内部评查结果基本上都是合格案件，主要依赖于省级检察院组织的重点案件集中评查来发现质量不合格案件，因此也导致一些问题案件发现时间较晚。

（二）对领导干部等“关键少数”监督制约成效不够明显

受检察系统“上下一体”领导机制的影响，随着等级性和服从性超出规范准则的边界，个人权威和职务权威就会凌驾于法律法规的权威之上，从而导致内部监督制约效力减弱。［7］在A省2018-2022年所查处的30起检察人员违纪违法案例中，其中曾担任检察长、副检察长、部门负责人等领导干部的为29人，只有1人为普通干警。面对领导干部，检察权内部监督制约机制的疲软现状可见一斑。检察委员会本是各级检察院进行科学民主决策的法定机构，通过对重大疑难复杂案件的讨论，发挥内部监督制约作用。但上述案例中不乏部分检察长为了实现个人目的，无视检察委员会议事规则，实质上架空检察委员会对检察权监督制约作用的现象。

（三）“三个规定”制度尚未全面贯彻落实

2015年制定出台的防止干预司法“三个规定”是从源头上防止“关系案、人情案、金钱案”的治本之策。但实践中“三个规定”在有些单位存在制度落实不到位的情况，检察人员从越过“三个规定”这个制度堤坝开始，就逐步滑向了违纪违法的深渊。在研究样本的30件案例中，涉案检察人员几乎都存在违反防止干预司法“三个规定”，违规插手案件办理的问题。

（四）内部监督制约机构职能发挥不充分

2019年检察机关内设机构重塑性改革，检务督察部作为专司内部监督的新部门应运而生，但由于诸多因素，内部监督职能尚没有得到完全充分发挥，执法督察力度还跟不上检察权运行新机制，司法责任追究和检察官惩戒等制度实质化运转也不到位。

三、强化检察权内部监督制约的对策思考

检察机关在自觉接受派驻纪检监察机构等外部监督的同时，可以从以下五个方面强化内部监督，进一步加强检察权运行事前、事中、事后全过程监督制约。

（一）突出加强检察业务管理，高质效办好每一个案件

司法责任制改革是符合司法规律和司法发展趋势的，其价值取向在于向员额检察官“放权”，而基于对现实状况和改革的理性思考，我们又不得不思考“控权”的重要性，在“放权”与“控权”之间保持一种平衡，这正是改革的难题。［8］从检察权运行的角度看，加强检察业务管理是全面落实司法责任制的必然要求，一方面要求合理配置资源，为检察官高效办案提供保障；另一方面要求突出办案质量，将“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”作为根本价值追求。为此，最高检印发的《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》（以下简称《检察业务管理现代化意见》）中明确指出，检察业务管理是强化对检察权运行制约监督，推动检察权公正、规范、高效、廉洁运行的重要保障机制。

各级检察院要严格落实《检察业务管理现代化意见》，推动检察权公正、规范、高效、廉洁运行。坚持案件办理与业务管理两手抓、两手都要硬，自觉把全面准确落实司法责任制与加强检察业务管理结合起来，以高水平管理促进检察权更为规范高效运行。要一体抓实数据指标宏觀管理和个案评查微观管理，自我管理与其他管理、案件管理与办案人员管理、有力促进检察人员廉而有为。基于权力清单可操作性强的考量，可由省级院统一制定各级检察院检察官办案职权清单，明确检察官办案职权范围。坚持“谁办案谁决定谁负责”，明确业务机构负责人、副检察长、检察长的审核监督责任。

（二）进一步优化案件质量评查，助推案件质量监控实质化

案件质量评查既要确保评查结果的准确性，又要提高评查的效率，二者具有辩证统一关系。［9］基于目前办案单位自身评查为案件评查主要方式的现实情况，可从办案单位自身和上级院监督等方面入手，努力提升办案单位自身评查的质效。首先，选择政治素质高、业务能力强、工作认真负责，有一定资历和威望的检察官负责本单位的案件质量评查工作，从源头上消除不愿监督、不敢监督的现象；其次，创新评查机制。条件成熟的单位可采用智能辅助与人工评查相结合的评查模式，市级检察院也可探索统筹本地评查资源，对重点案件等特定类型案件，组织交叉评查或由市级院统一组织案件评查工作，以提高案件评查效率；最后，建立相对稳定的案件评查人才库，完善对评查人员的奖惩、监督考核机制，加大对评查员的培训力度，通过培训来提升检察官的评查能力。

（三）扎紧权力监督制度牢笼，紧盯“关键少数”

从检察权的实际运行来看，其行政逻辑总是较为强势，而保障检察官相对独立性的司法逻辑则处于相对弱势地位。［10］对于检察系统内领导干部等“关键少数”的监督制约，除了坚持落实全面从严治党主体责任和监督责任，强化党内监督外，还要结合检察工作特殊性，建立完善符合检察工作特点的监督制约制度。一是通过顶层设计，以权力清单的形式明确检察领导干部职权范围边界与职权行使程序。二是推进领导工作系统内公开，一方面有助于推动领导干部各项工作的规范性，另一方面可以发挥系统内全体检察人员的监督作用。三是充分发挥检察委员会的专业监督制约职能。通过制度化建设，变革检察委员会人员组成结构，加强检察委员会专业性建设，提升审议专业水平，健全完善决议事项的督办反馈闭环机制。

（四）深化落实“三个规定”，发挥源头性、预防性、根本性监督作用

“三个规定”不仅是防止干预、插手司法活动的“隔离墙”“防护网”，也是检察人员依法公正规范行使检察权的“护身符”，不止是严管，更是厚爱。［11］各级检察院要切实履行落实“三个规定”的主体责任，防止出现“上热下冷”“上紧下松”“层层衰减”等问题。［12］党组书记、检察长要担起“第一责任人”责任，其他班子成员、部门负责人担起“一岗双责”责任，对长期“零报告”的部门和下级院领导主动运用约谈、问询、发函等方式了解情况、督促提醒。对检察人员违纪违法案件坚持“逢案必倒查”，深挖彻查是否存在不如实记录报告、违规过问、说情打招呼等违反“三个规定”问题。对不实“零报告”人员严肃通报，倒逼落实“有问必录”。进一步提升被记录报告检察人员核查工作质效，突出重点人重点事，精准发现办“关系案”“人情案”“金钱案”的问题线索。

（五）加强检察机关内部监督队伍建设

《人民检察院检务督察工作条例》明确了检务督察部门系检察机关专司内部监督的综合业务部门，承担执法督察、巡视巡察、内部审计、追责惩戒四大职能。针对当前市级检察院存在员额检察官配备不到位、基层检察院内外部监督能力弱而违纪违法人数多的突出问题，省级检察院检务督察部门应充分发挥统筹协调作用，指导市级检察院建强检务督察部门，按规定将内部监督人员配齐配强，将基层检察院的司法责任追究工作提级到市级检察院办理，全市集中统一调用基层检察院检务督察专干人员。最高检检务督察局可加强检务督察条线业务培训、经验交流，对如何有效开展政治督察、司法办案廉政风险防控、司法责任追究和检察官惩戒等工作进行专题培训，不断提高检务督察人员履行内部监督的综合素质和实战能力。

此外，根据2019年修订的《中华人民共和国检察官法》有关要求，各地检察机关应尽快完善检察官惩戒委员会设置，推动司法责任追究和检察官惩戒工作实质性运转。各地可以结合本地检察工作实际情况细化出台本地检察官惩戒委员会章程、检察官惩戒工作办法、检察官惩戒工作听证规则等配套制度，进一步明确惩戒委员会的工作规则、工作流程、工作纪律、调查权限等，推动司法责任追究与检察官惩戒相贯通，检察官惩戒与退出员额相衔接，以严格的司法责任追究和检察官惩戒切实彰显惩戒、制裁、威慑的制度功效。

* 本文为安徽省侦查逻辑办案研究会2021年度重大课题项目“检察机关内部监督制约机制研究”（AHZC2021A03）的阶段性成果。

**安徽省人民检察院检务督察部副主任［230022］

*** 安徽大学法学院［230601］

［1］参见郭声琨：《较真碰硬扎实开展督导推动专项斗争向纵深发展》，《法制日报》2019年3月28日。

［2］参见张军：《关于检察工作的若干问题》，《人民检察》2019年第13期。

［3］参见张永进：《检察权运行机制研究》，知识产权出版社2021年版，第28页。

［4］孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1987年版，第154页。

［5］参见李令新：《检察权运行内部监督制约的体系构建》，《中国检察官》2022年第19期。

［6］参见项谷、张菁：《司法责任制改革中需强化办案内部监督制约》，《中国检察官》2016年第7期。

［7］参见陈伟、赵佳慧：《公检法人员违纪违法案件的特征、原因和防治路径——以363起现实案件为素材的实证分析》，《公共治理研究》2023年第1期。

［8］参见韩旭：《司法責任制改革后如何对检察官做到“放权不放任”？》，《政法论丛》2022年第5期。

［9］参见上海市宝山区人民检察院、华东政法大学刑事法学院联合课题组：《检察机关案件质量评查方法及其智能化发展》，《中国检察官》2023年第7期。