提升社会治理类检察建议调查核实工作质效的实践路径

邢晓芸

摘 要：扎实的调查核实工作是增强社会治理类检察建议刚性的秘钥。目前，调查核实工作存在问题导向意识不足、调查核实措施单一、数字治理思维滞后等问题，解决这些问题可以从树立问题意识、用足调查核实手段、提升数字治理思维等方面入手，转变调查核实理念，以高质效的调查核实工作成就高质量的社会治理类检察建议。

关键词：社会治理类检察建议 调查核实 数字治理 问题意识

2019 年《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《工作规定》）将社会治理类检察建议列为五种检察建议之一。社会治理类检察建议与传统的诉讼类检察建议不同，其产生于司法办案活动之中，又独立于诉讼活动之外，涉及内容与检察业务关系并不十分密切，需要做更多基础性调查研究工作才能更好地制发检察建议。《工作规定》专章规定了“调查办理和督促落实”，具体规定了检察官可以采取的调查核实措施。检察机关如何开出社会治理“良方”，如何增强社会治理检察建议的刚性，扎实的调查核实工作是一把秘钥。

一、调查核实在制发社会治理类检察建议中的作用

调查核实是检察机关启动制发社会治理类检察建议的前置性、必要性方法和手段，是贯穿社会治理类检察建议工作始终的一项基础性、不可或缺的工作。从最高检评选的优秀社会治理检察建议中，我们可以看到一个共性做法就是充分行使法律赋予的调查核实权，对存在的社会治理漏洞进行深入细致的调查论证。总的来看，在制发社会治理类检察建议时调查核实主要发挥以下三方面的重要作用。

（一）调查核实是决定制发社会治理类检察建议的必要条件

调查核实是启动制发检察建议的法定程序，按照《工作规定》“有应当依照本规定提出检察建议情形的，应当报经检察长决定，对相关事项进行调查核实”［1］，可以说没有调查核实就没有检察建议。通过调查，案件承办检察官可以进一步判断该份检察建议是否有制发的必要，调查核实的结果可以直接作为决定不提出检察建议的依据。

（二）调查核实是保障社会治理类检察建议制发质量的关键一环

细致必要的调查核实，一方面可以帮助办案检察官精准发现案件背后隐藏的问题，不管是通过个案办理发现问题还是通过类案研究梳理问题，都需要调查核实的强力加持；另一方面可以帮助办案检察官提出更具有针对性和可操作性的建议和举措，确保检察建议的内容精准度高、实效性强。

（三）调查核实是检验社会治理类检察建议后续落实效果的重要依据

评价社会治理类检察建议工作效果更看重的是能否解决问题、处理矛盾，促进社会和谐，要想达到这样的目的，关键在于确保检察建议做成刚性、做到刚性、取得实效，而检察建议要想获得“高硬度”，其基础是高质量的调查核实，这样才能保证提出的问题指向精准、释法说理透彻、对策建议可行。

二、调查核实工作存在的主要问题

实践中存在很多“有问题无研究、有研究无对策”的调查核实，在不了解案件反映问题全貌的情况下，任性“开方”，“情况不明胆子大，胸中无数点子多”，调查核实工作不扎实导致检察建议不管用、不能用的情况比比皆是。比如有的办案人员未专门开展调查核实工作或者调查核实工作程序不够严谨；有的办案人员对个案中发现的问题未作延伸调查，导致建议的广度和深度不够，错失办理一案、治理一片的良机等。归纳起来调查核实工作存在的问题主要表现在以下几个方面。

（一）问题导向意识不足

最高检应勇检察长强调：“检察建议能否取得实效，首先取决于建议质量，同时也取决于落实‘韧性。要坚持质量先行，发出建议后，持续紧盯、跟进落实，推动检察建议由‘办理到‘办复，真正得到落地落实。”［2］也就是说检察建议的重中之重是“解决问题”，这就要求开展调查核实工作要坚持以问题为导向，要善于深挖问题背后的根源，分析问题出现的原因，只有这样才能发现“真问题”。实践中，调查核实的问题导向意识不足表现在很多方面，比如深挖案件能力不足，浮于案件表面，不能沉浸到案件中去探寻背后的深层次原因；再比如发现的问题表述模糊，大而化之，不够精准；还比如缺少综合归纳意识，总结、梳理共性问题能力不强，就事论事，未能涉及到问题的根源所在，类案监督不多等等。

（二）调查核实措施单一

调查核实作为检察机关查明案件事实的重要审查手段，目前并没有相应的刚性措施予以保障，需要通过提升调查核实工作质效来实现，这就要求办案检察官用足用好《工作规定》第14条中的六种措施，扎实有效地开展调查核实工作。实践中，存在调查核实措施单一、不够深入的问题，具体表现在调查核实的深度不够，只停留在案件表层；实度不够，没有认真听取被建议单位意见建议；细度不够，没有咨询专家意见建议；准度不够，不能直击问题关键；效度不够，不能为检察建议的撰写提供有力支撑。

（三）数字治理思维滞后

今年全国两会上，习近平总书记提出“因地制宜发展新质生产力”［3］，数字檢察就是检察新质生产力提升的致胜点、突破点、关键点。最高检明确提出并大力实施数字检察战略，近几年数字检察工作取得初步成效，但从整体而言，数字思维在检察工作中的运用还不够广泛。具体到调查核实工作中有以下几个方面的表现，首先，数字治理意识不足，部分检察人员还没有充分认识到数字检察是驱动调查核实工作高质量发展的关键变量，大数据思维较为缺乏。其次数据运用能力不足，办案检察官对数据不愿用、不会用、不善用的问题还比较突出，普遍缺乏类案监督的思维能力，根据日常个案办理去发现社会治理问题的总结归纳规律能力欠佳，驾驭大数据能力不强。最后数据模型应用不够深入。比如建模积极性都较高，但对模型应用的思考不充分，再比如办案人员没有深入分析办案中的实际问题，建模方向不够精准；还比如有些模型推送的异常线索不能有效服务调查核实工作等。

三、提升调查核实工作质效的实践路径

社会治理类检察建议是“抓前端、治未病”，要坚持质量先行，推动从源头上防范违法犯罪反复多发，以诉源治理促进社会治理。要提升检察建议的质量，就必须提升调查核实工作质效，以高质效的调查核实支撑高质量的检察建议。

（一）树立问题意识

开展调查核实工作必须树立问题意识，突出问题导向，合理、可行的社会治理类检察建议是建立在找准问题的基础上的，要对案件中发现的问题进行深入调查核实，能够站在被建议对象的角度去考虑解决问题的可行性。［4］

1.精准发现问题。精准发现问题，就是结合办案，通过书面阅卷、走访勘验、座谈调研、咨询专家等多种手段精准查找案件背后隐藏的社会治理漏洞。检察办案人员需整合各方资源，对收集到的信息进行筛选和分类，在此基础上对案件中的主要事实进行分析，查找案件中的关键节点和矛盾点，并针对这些问题进行深入调查，深挖问题的本质，而找出社会治理存在的漏洞，分析存在的各种缺陷和不足。调查核实发现的问题必须是“真问题”，问题要紧扣被建议单位的职能和社会治理发展实际。

2.系统梳理问题。系统梳理问题是指在调查核实过程中，对案件中发现的问题进行深入分析，找出问题的普遍性和本源性。首先需要明确案件的核心问题，其次确定这个核心问题是否具有普遍性，即是否在社会中广泛存在，并对社会治理造成一定的影响。一旦确定了问题的普遍性，就需要深挖问题的本源，比如问题产生的背景、原因和影响等。

3.切实解决问题。切实解决问题是指在调查核实过程中，提出能够解决案件中发现问题的切实合理的手段和方法，以达到促进社会治理的作用。在精准发现问题、系统梳理问题的基础上，切实解决问题就有了合法、合理、可行的前提，那么提出解决问题的措施就成为关键步骤，提出措施的过程中要与相关单位就措施的可行性和效果等进行广泛的沟通交流。当然措施落地实施后，也需要及时跟踪和监测解决问题的进展情况，督促被建议单位及时调整和完善，并在此基础上形成相关的制度和机制，真正从源头上提升社会治理的水平。

（二）用足调查核实手段

调查核实的刚性并非只能通过课以调查核实强制力来实现，更关键的还是转变调查核实理念、提升调查核实工作质效。通过调查核实把情况摸准、把问题吃透，以扎实的调查核实工作助力检察建议提质增效。

1.在求深上下功夫。“深”，就是要深挖案件。怎样通过案件发现社会治理的难点堵点？如何梳理司法行政机关存在的普遍性违法问题？怎么找出个案背后隐藏的制度不健全不落实、管理不完善不到位等行业监管的漏洞？这些都是需要深入调查研究的，不在求深上下功夫就只能就案论案。做好梳理分析研判工作，需要突出重点，选准典型，聚焦社会公共利益；需要深入分析，剖析漏洞，解决单位管理难点；需要个案深入，解剖麻雀，打通社会治理堵点。

2.在求实上下功夫。“实”，就是要做到听实话、摸实情。案件中发现问题线索，要去调查核实，如何调查？怎么核实？这些都需要在求实上下功夫，仅仅通过书面调查核实难以发现真正的问题。《工作规定》中的“现场走访、查验”就是实实在在的调查核实手段，要深入涉案单位，到群众中去了解情况、核实问题。通过高质高效的调查研究，对所要调研的问题全面了解、系统掌握，真正听到实话、察到实情、获得真知、收到实效。要走好征求意见路，这一工作方法在实践中，经常被忽略。案件承办检察官以为做好调查核实工作，就可以将检察建议一发了之，而忽视了被建议单位是否能做好整改工作等情况。毕竟，涉及到社会治理的行业部门太多，“隔行如隔山”，业务能力再强的检察官也不可能对各行各业的职能职责了如指掌，加强沟通交流，更容易被认可。建议发出前，可以充分征求被建议单位意见。互相沟通协商，并不会降低检察建议文书的权威，反而会让检察建议中提出的建议更能被接受，问题整改更有效。

3.在求细上下功夫。“细”，就是要认真听取各方面的意见，深入分析问题，掌握全面情况。实践中调查核实流于形式或碍于情面， 对涉案单位存在的问题调查不全面、不深入，导致检察建议内容空洞。《工作规定》中的“咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见”等就是要求办案检察官通过多种方式调查核实问题，力求细致。为了保证治理对策的科学性和可靠性，应充分发挥专业技术人员辅助决策的作用，专业的事情交给专业的人，着力避免“以外行监督内行”问题。目前，许多检察机关围绕专家咨询进行了不同尝试，比如邀请被建议单位上级或主管部门作为第三方对即将制发的检察建议进行专业论证，并提供相应意见建议［5］，效果较好。

4.在求准上下功夫。“准”，就是要善于分析矛盾、发现问题，透过现象看本质，把握规律性的东西。办案检察官要秉持“在监督中办案、在办案中监督”的理念，提升对社会治理中存在问题进行系统梳理的能力，让调查核实支撑检察建议更好承载检察机关“强化监督职能、服务社会治理”的功能，坚持在高质效办好每一个案件中多走一步、多想一层，积极深挖案件背后反映的社会治理突出问题。

5.在求效上下功夫。“效”，就是提出解决问题的方法要管用，提出的建议措施要有实操性。实践中，建议措施不够精准，针对性可行性不強的问题比较普遍，部分检察建议书的建议措施很少点明具体的操作方法，或者点明了方法但不具有可操作性。江苏省扬州市江都区人民检察院就耕地“非农化”问题向某人民政府制发检察建议，因其对问题剖析程度之“深”、提供依据资料之“细”、对策建议效果之“实”，获评2022年度全国检察机关优秀社会治理检察建议。［6］

（三）提升数字治理思维能力

提升数字治理思维是指在调查核实工作中，充分运用现代信息技术，通过大数据分析和预测等手段，深入挖掘和解决社会治理问题。提升数字治理思维需要在深度挖掘问题、加强数据分析和预测能力以及建立数据池和模型等方面下功夫。只有不断提升思维能力，提升数字技术运用能力，才能更好地应对调查核实工作中出现的各种问题。

1.强化数字治理意识。检察机关应当加强数字治理意识，认识到数字治理在社会治理中的重要性。这当然包括对现代信息技术比如人工智能、云计算、大数据、区块链等的了解和掌握，但更重要的还是对数字化思维的培养和提升。在调查核实工作中根据数字化的方式和模式进行思考、分析和解决问题，并在此基础上进行决策和预测。

2.加强数据分析和预测能力。包括与其他单位通过现代信息技术汇聚和融合数据，研究治理问题和对策，并通过数据比对、碰撞，发现被建议单位的重要风险点。加强数据分析和预测能力，首先需要了解和学习数据分析和预测方法，数据分析和预测的基本流程和方法，以及如何处理和分析数据，还需要掌握相关工具和运用技术，比如大数据平台、数据可视化工具、数据分析软件等的应用，更应注重研究新的數据分析和预测算法，探索数据分析和预测在社会治理中的新应用场景。

3.建立数据池和模型。检察机关应当通过整合和融合多方数据建立数据池，探索构建数据分析预测模型和分析工具，这样可以更加精准地发现问题，并提出更为切实可行的解决方案，更好地分析和解决社会治理中存在的各种问题。首先需要收集和整合数据，包括从公安、法院、行政机关等多个部门获取数据，并通过数据清洗、数据整合等手段，将数据进行统一规范和整合，形成可用于分析和预测的数据池。其次，在数据池建立的基础上，构建数据模型，包括通过数据挖掘等手段，对数据进行建模和分析，并构建相应的数据模型。数据模型可以帮助理解数据背后的关联和规律，为调查核实工作提供重要的支持和参考。最后，在构建数据模型的基础上，需要应用数据分析和预测方法。这包括基于数据模型，对数据进行分析和预测，并通过数据可视化等手段，将数据分析和预测结果以图表等形式进行展示，为精准提出问题提供更直观、准确的参考。

*本文为司法部2021年度国家法治与法学理论研究项目“刑罚执行场域内政法干警职务犯罪系统性治理研究——基于‘减假暂典型案例分析”（Z18FB4035）的阶段性成果。

**国家检察官学院教务部副主任、讲师［102206］

［1］ 参见《人民检察院检察建议工作规定》第13条。

［2］ 应勇：《学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想  以检察工作现代化服务中国式现代化》，《检察日报》2023年8月24日。

［3］ 《习近平在参加江苏代表团审议时强调因地制宜发展新质生产力》，《人民日报》2024年3月6日。

［4］ 参见元明、蔡燕南：《如何制发社会治理类检察建议》，《检察日报》2021年2月8日。

［5］ 参见金立栋：《检察建议推动社会治理工作研究》，《民主与法制时报》2021年11月18日。

［6］ 参见《“2022年度全国检察机关优秀社会治理检察建议”系列报道——开方祛病，守好耕地红线》，《检察日报》2023年9月12日。