红色业委会创新实践、困境及进路

原珂 李婷婷

〔基金项目〕国家外国专家项目“基于城市社区分型的协作治理工具比较研究”（G2023202004L）；对外经济贸易大学优秀青年学者资助项目“中国城市社区发展治理创新研究”（21YQ20）；中央高校基本科研业务费项目中国民航大学专项“社区公共冲突解决技术与运作机制研究”（3122017092）

〔作者简介〕

原珂，对外经济贸易大学国家对外开放研究院副研究员、博士生导师，石河子大学法学院教授、副院长（援疆干部），北京 100029；

李婷婷，中国民航大学人文学院公共事业管理系副教授，天津  300300。

〔摘要〕红色业委会是新时代以来我国广大城市住宅小区党建的创新性实践。红色业委会的核心特征是业委会中党员人数占绝对优势，为党建引领奠定组织基础。有制度合法性依据、从入口遴选和双向任职双重维度把握人员选择、规范业委会履职方式、合理设计考核标准及其奖惩机制是红色业委会得以推进的四个主要支撑性条件。当前红色业委会的创建虽具有重要实践价值，但仍面临诸多问题。要进一步深化红色业委会在小区党建中持续有效发挥积极作用，亟待从全面提升小区党员队伍建设水平并注重发掘与培育中青年党员、持续优化红色业委会运行机制以形成组织形式和工作效果同频共振、谨慎推行“一肩多职”以降低小区治理复杂化和一元化风险、有效填补制度罅隙以提升红色业委会的合法性水平、深化研究工作方法与沟通策略以不断提升业主对业委会党建的熟悉度和接纳度等方面着力。

〔关键词〕红色业委会；业委会党建；党建引领；社区治理创新

〔中图分类号〕D638  〔文献标识码〕A  〔文章编号〕2095-8048-（2024）01-0099-12

一、研究缘起与问题的提出

基层治理是国家治理的基石，更是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。2021年4月中共中央国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出要“加强党的基层组织建设”，并明确要求“把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固”。现实生活中，社区通常是由几个乃至数十个居住或住宅小区（简称“住区”，俗称“小区”）组成的，但这却是一个常常被人们所忽视的概念。从根本上来说，住区作为城市空间功能的最重要组成部分，既是人们日常生活生产的最基本场所，也是社区发展治理与基层政权稳定的最微观单元〔1〕。基础不牢，地动山摇。从党的十八届三中全会到党的十九大，再到党的二十大，对于党组织在基层治理中的地位和作用的强调与重视不断增强。换言之，加强基层党建，引领并协调各方实现共治，已愈发成为夯实党的执政基础、提高基层治理能力现代化的关键之举。特别是近年来在“红色党建”的大旗帜下，我国各地广泛展开了“红色社区”的建设实践，如从开展各式社区党建教育和学习项目到建立社区党群服务阵地，再到建立红色网格、打造红色物业，“红色社区”迅速发展起来。但一个客观现实是，当前基层党建实际工作中还存在不少问题，尚未能充分发挥引领社区有效治理的巨大作用。其中较为突出的是，大量的政治性或行政性任务、资源等沉淀在社区，社区党建出现了“党员空挂、组织空转、党建虚抓、党建与社区治理联系松散而导致党建工作关门搞”等问题，无法更进一步渗透到更为微观的小区治理中。这使得党组织意图解困基层治理政权“悬浮化”做出的“政党嵌入”和“体制吸纳”等努力〔2〕，在面对“末梢神经”的居民小区时，仍有隔靴搔痒、难以施力之感。为此，基层党组织如何进一步下沉小区、引领多元主体实现小区善治的问题亟待探讨。更进一步说，小区党建特别是业主委员会（以下简称“业委会”）党建，作为新时代党建引领社区治理的创新举措，是落实从“最后一公里”的社区向“最后一百米”的小区之“下沉”的重要突破口。当然，这也是本研究的切入点所在。

①业委会在我国已走过了三十来年的发展历程。伴随着2007年《物权法》的出台，业委会愈发以“维权、业主自治”为核心特征的组织面貌迅速进入大众视线。鉴于实践经验缺乏及制度设计的不完善等因素，常年来小区业委会筹建和运行过程中引发的社区矛盾冲突屡见不鲜，甚至有日渐上升为新的基层不稳定因素之趋势。如有研究表明，80%以上的群众信访和投诉与小区管理有关，而这其中50%以上的投诉焦点是业委会选举和自治。顾强.加强城市小区业委会党建的意义与举措〔J〕.国家治理，2019（3）：40-45．

实践中，伴随着近年来红色业委会的出现及发展壮大，在很大程度上有效缓解了当前业委会“艰难运作”①中所存在的组建失序、运行失灵和管理失效等现实问题。从概念看来，红色业委会较之通常所指称的业委会其特色在于“红色”，即通过党员人数占业委会的绝对优势，实现业委会中的党建引领。特别是街道和社区党委通过把关业委会组建、推进业委会党组织建设、充分发挥业委会党组织的作用、强化对业主委员会履职的指导监督等举措，使业委会在充分发挥业主自治、自我服务、自我监督、自我管理功能的同时，也能够发挥政治引领作用。具体来说，红色业委会作为党建下沉小区的尝试于2017年在浙江杭州初显端倪〔3〕，主要通过关口前置把关业委会组建和换届中的人员选择，采取單建、联建、区域建、派驻党建指导员等多种方式加快党的组织和工作覆盖、推动社区“两委”班子成员与业委会“双向进入、交叉任职”等措施，把党的组织有效嵌入业委会中。2019年红色业委会这一专业概念出现在天津等地官方文件中，如《天津市社区物业管理办法》中要求在全区开展打造“红色物业”“红色业委会”专项行动，推进物业服务企业（项目）和业委会中党的组织全面有效覆盖，引导物业服务企业（项目）和业委会自觉接受社区党组织领导，积极参与社区建设。但这一阶段的红色业委会建设主要服务于“红色物业”党建工作〔4〕。2020年初新冠疫情爆发后，社区人员的高流动性和基层的低组织化之间的矛盾被进一步放大凸显〔5〕。为从源头掌握社区治理的主动权，山东等地开始以“红色业委会”为主题〔6〕，创新城市基层社区治理机制。至此，红色业委会这一做法得到一定推广。2021年6月，《中国共产党组织工作条例》明确要求“把各领域党的基层组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。同年7月印发的《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中进一步对完善党全面领导基层治理制度提出了更为细致的要求。由此推知，尽管当前红色业委会尚未在全国范围内全面推开，但可以预期的是，在这种强劲政治势能作用下，其今后必将是大势所趋。在此，本研究着力探讨红色业委会既有实践经验及其存在的问题，并提出可行的推进路径。

二、红色业委会典型实践与建设经验

（一）典型实践

“红色业委会”作为一种新生事物，从目前地方探索发展来看，其已具备了一些典型的实践特征。其一，在政治站位上，红色业委会要彰显党的政治色彩，强化党的政治属性，发挥党的政治功能，把牢业委会工作的正确方向。其二，在人员组成上，红色业委会强调党员在业委会成员总人数上的绝对优势（一般大于50%）。其三，在工作机制上，红色业委会强调业委会工作以街道社区党组织为领导核心，通过“双向进入、交叉任职”、街道社区党组织牵头的多方联席会议、协同处置、协同监督等机制，整合社区与小区的服务资源、集聚各种服务力量，着力解决好小区业主反映突出的各种物业管理及小区建设发展等方面的问题。且在上述三个实践特征中，最核心的是业委会中实现党员人数占绝对优势。当然，这也是党建引领得以落实最为坚实的组织基础。关于业委会中党员人数如何占到绝对优势，当前实践中主要有以下两类典型做法。

一是直接要求在职党员参选业委会成员。这一实现方式以山东较为典型。2020年，山东省德州市武城县探索实施“红色业委会”，将社区党建工作延伸至小区业委会。该县实践的最大特点是直接将“红色业委会”作为实施口号提出，并重点着眼于在职党员“下沉”小区。具体来说，武城县先后出台了《关于规范小区物业管理完善城市社区治理工作的实施方案》《武城县成立业主大会和业主委员会指导手册》《住宅小区党支部选举工作手册》等文件，以对红色业委会的建设标准和工作流程做出规范。一方面，该县加快县域内业委会的组建，积极推动有条件的居民小区组建业委会，2020年该县备案业委会378个，较2019底增加231个，增长1.6倍。另一方面，对在职党员实行“一方隶属、双重管理”，组织机关企事业单位党员干部到居住小区报到，接受所在单位党组织和小区党支部双重管理，将“8小时之外”在职党员组织起来，形成小区治理“红色力量”。引导党员干部按程序参选支委会、业委会，选不上的充实到志愿者队伍中，参与小区志愿服务。全县3000名在职党员干部参与小区党支部和业委会选举，2689名小区楼道长中党员占比67%，481名业委会成员中党员占比73%，其中机关干部占45%，99个小区党支部中在职党员担任支部委员占比88%，从成员的政治身份上保证了业委会“红色”属性。①同时，为确保党员在业委会中的工作表现，武城县还制定了“红色业委会”人员履职情况考核办法，采取党支部、业委会自评，党员、业主代表座谈会评议，街道和社区综合评价等形式，每月开展一次考核，及时发现、梳理业委会履职中难点、痛点问题，确保业委会能够实现良性运作。对表现突出的，选树先进典型，在全县进行通报表彰；对履职不力、违规违纪的，责令业委会根据业主大会的授权终止其成员资格。这样，就从组建、运作、考核及反馈全流程要素上，对红色业委会进行了规范化管理。

①文中数据根据调研访谈资料整理（HY20201008）

二是通过街道审核候选人资格来遴选“红色细胞”候选人。这种实现方式包括两种情形。一种做法是“显性的”，即将党员业主的遴选放在明面上，彰显其为“社区治理创新点”，代表性地区有浙江杭州、浙江嘉兴、四川成都、上海闵行区和黄浦区、福建厦门、安徽合肥、湖北武汉等①。以浙江杭州为例，为解决小区“党建真空没法抓”的问题，2017年杭州在下城、江干、拱墅三个区先行试点。主要做法是抓住业委会组建之契机，在业委会组建和换届时街道社区和主管部门提前介入，严格把关筹备组成员和业委会候选人人选，同时依循合法合规的程序来提高业委会成员中党员比例，把组织认可的人、群众信任的人推到前台，以从源头上掌握主动权。比如，上城区、下城区、西湖区等地在指导意见中明确不适宜担任业委会委员的负面清单②，鼓励党员业主积极参选，旗帜鲜明树立导向。2017年下城区新成立或换届业委会34个，党员平均占比达63.64%。2018年，在总结试点经验基础上，杭州出台《关于以党建引领推进业主委员会和物业服务企业建设的指导意见》《杭州市业主大会和业主委员会工作指导规则》，在全市进行推广。另一种做法是通过交叉任职来提升组织合力。杭州等地积极通过法定程序推动“双向进入、交叉任职”，推荐社区“两委”班子成员进业委会，推荐党小组长和楼道长担任业主代表，推荐业委会主任担任社区党委或居委会兼职委员，促成“同频共振、同向发力”的组织体系。如杭州市江干区在2017年社区组织集中换届中，新增76名业委会主任进入社区“两委”兼职。

（二）建设经验

党员业主占绝对优势比例的人员结构为业委会与党组织保持坚实的政治联系创造了条件。从根本上来说，良好的组织结构及政治关系既能够为业委会带来更多的信息、资源和政策优待，对组织提高治理效率和产出水平等产生积极影响，同时也能够确保党组织有效延伸到小区治理的末梢〔7〕，进而更好实现党的建设“横向到边，纵向到底”之目标。从实践经验来看，红色业委会建设除了需要党委和地方政府的重视和高位推进之外，以下四个方面的支撑性条件也必不可缺。

①部分案例参见：全国城市基层党建创新案例评选结果公布〔EB/OL〕.（2019-09-20）〔2022-10-25〕人民网，http：//dangjian.people.com.cn/n1/2019/0920/c117092-31363966.html.

②《杭州市业主大会和业主委员会工作指导规则》中明确规定，违反國家法律法规、违反党纪党规、拒缴物业服务费等9种形式的人员不得参选业主委员会。参见：杭州市业主大会和业主委员会工作指导规则〔EB/OL〕.（2018-10-11）〔2022-10-25〕杭州本地宝，http：//hz.bendibao.com/news/20181011/73656.shtm．

一是制度依据，即有制度合法性依据，尤其是要有地方法规、规章或其他规范性文件为其实施提供合法性。首先，明确业委会中设立党组织、党领导业主大会和业主委员会。《杭州市业主大会和业主委员会工作指导规则》和成都市《关于全面提升物业服务管理水平建设高品质和谐宜居生活社区的实施意见》中均明确提出，在业主委员会中设立党的基层组织，开展党的活动，加强对业主委员会和广大业主的政治引领。其次，明确党组织对业委会的指导监督地位。如《杭州市业主大会和业主委员会工作指导规则》中规定，业主大会和业主委员会在党的领导下开展物业管理活动，对社区重大事项应先召开业主委员会党组织会议或党员委员会议讨论，形成共识后再提交业主委员会或业主大会决定。再次，明确引导和支持党员参选业委会。《杭州市业主大会和业主委员会工作指导规则》、厦门市《党建引领小区治理实施意见》、成都市《关于全面提升物业服务管理水平建设高品质和谐宜居生活社区的实施意见》都规定，要引导和支持业主中的党员通过法定程序成为业主代表、业主委员会成员，并推动社区“两委”班子成员通过法定程序进入业主委员会，实行“双向进入、交叉任职”。

二是人员选择，即要从入口遴选和双向任职双重维度把握人员选择。实际运作中，当前正在推行的在职党员社区“双报到”成为了多地组建红色业委会的重要契机，为组织摸底遴选、推荐业委会候选人创造了条件。一方面，街道、社区和民政、房管等主管部门提前介入、确定区域内符合条件待组建业委会和期满未换届的物业管理区域名单，并及时督导业委会的筹备、组建和选举工作。同时，采取社区“两委”推荐、业主联名推荐与业主个人自荐相结合的方式，推荐业委会委员候选人初步人选。然后，严格遴选专业适合、组织认可、群众支持的党员业主参选，把业主中符合资格条件的社区“两委”成员、“三长三员”（门栋长、小组长、中心户长；保洁员、治安员、网格员）、机关企事业单位在职党员、优秀志愿者等，推荐为候选人，以提高和确保业委会成员中党员的比例。当然，这一过程中對候选人的详细了解必不可少。如采取逐一面谈等形式，摸清候选人基本情况、参选动机和工作思路，综合分析民主推荐、资格审查、谈话考察、走访调研等情况，确定正式候选人，并张榜公示。更进一步，在业委会组建或换届时，街道和居委会可通过组织各种宣传活动，增加党员业主候选人的社区曝光度，为参选营造氛围，确保党员可以当选业委会主任或副主任，以便党的工作能在基层落地。另一方面，街道、社区党组织结合实际，推荐符合条件的社区“两委”中的党员、网格党支部书记、“三长三员”等，参选业委会委员，推荐业委会中的党员担任社区区域化党组织成员，积极推动符合条件的社区党组织书记、副书记和居委会主任通过法定选举程序兼任业委会主任，挑选优秀的党员业委会主任担任社区居委会兼职委员，促进物业管理有序推动。

三是对业委会成员履职指导和工作方式的严格规范。本质上，成立组织只是迈出了党建引领的第一步，而要具体发挥引领业委会和业主实现小区治理和建设的作用还需从以下两方面着力。一方面，以教育培训等学习机制确保党建精神和其他履职能力在业委会的持续化注入。相较于原来的业委会，红色业委会强调业委会成员熟练掌握基层党建知识、正确树立党性观念，熟悉物业服务标准和小区治理的诸种专业知识，了解并严格遵守业委会工作流程和办事规则。实践中，除了在区、街道两级全面开展业委会培训，邀请相关职能部门以及专家围绕基层党建知识、物业服务标准、履职能力等进行主题授课外，湖北等地还针对业委会日常工作中的重点、难点问题制定了专门的《业委会办事指南》，为业委会履职提供政策性帮助。另一方面，强调党员对业主组织的行动引领，即党员在业委会工作中要自觉亮明政治身份、并积极发挥典型示范作用。如通过佩戴党员徽章等方式亮明政治身份，典型示范作用则主要表现为以身作则、积极承担业主责任和义务，主动“救急”和“兜底”〔8〕，参与社区治理难题的解决、带头走入业主之中、切实履行作为业委会主任和成员的职责等。总之，要通过党员委员强素质、亮身份、做示范等方式积极参与业委会活动和社区活动，带动和促进业主对小区治理的主动参与，提升小区共治水平。

四是合理的考核标准及其奖惩机制，即要有考核及其相应奖惩机制的设计。当然，这也是红色业委会有效运作的制度保障。实践中，《武城县关于建立“红色业委会”城市社区治理运行机制的实施意见（试行）》中，将机关单位参与小区治理情况纳入机关党建和文明单位考核，机关干部个人作用发挥得好的，精神文明奖奖励金额最高可达本单位人员发放平均数的3倍。杭州市制定了详细的业委会履职情况考核方案，每年对业委会的履职进行考核，并将其作为评先表彰和换届的重要依据。上海市闵行区业委会主任每年年底要向居民区党组织进行述职评议并接受考核，考核结果面向社区公开，并将其作为“红黑榜”评价的重要依据；黄浦区半淞园路街道制定了包括6大规范、36条标准的业委会法治评估办法；上海市青浦区夏阳街道则出台了《夏阳街道住宅小区业主委员会规范化运作考评办法（暂行）》，强调街道作为指导部门，将建立健全“党政双牵头”工作机制，对依法组建运作满半年的住宅小区业主委员会进行考评，按照当年度考评结果为全体业委会进行排名，其中排名前十的授予“十佳业委会”称号，并奖励每家业委会现金10000元，对排名11-20名的业委会每家奖励5000元，对任期内考评结果均达到“运作优良”的业主委员会的委员，在同等条件下优先推荐为下一届业主委员会委员候选人，对年度考评结果为“运作欠规范”的业主委员会，街道组织专题业务培训，限期整改，连续2年考评结果为“运作欠规范”的业主委员会，由所在居委会向全体业主进行通报。另外，夏阳街道的考评办法还附有《夏阳街道业主委员会工作管理制度》和《夏阳街道业主委员会规范化运作考评标准》两个文本，对考评标准做出了详细的操作化说明①。

三、当前红色业委会创建中面临的困境

由上文可知，红色业委会以强调党员在业委会总人数上的绝对优势、推动党的组织有效嵌入业委会为典型组织特征的模式，既体现了党建引领在基层治理中的延伸与深化，有效提升了业委会的组织化程度，促进了业主组织的规范化成长，同时也塑造了社区秩序，推动了社区空间内纵横向治理网络中多元主体的协同治理，重建了社区公共性，有助于社区治理共同体的形成〔9〕。然而，作为一种新兴的基层党建形式，在满足政治要求和受制于社区现实情境的双重约束下，红色业委会在实践和发展中仍存在一些困境与问题，亟待正视。

①考评项目的基本分是100分，这100分包括日常工作制度建立执行情况（59分）、专项维修资金和公共收益使用管理规范（16分）、物业选聘与监督规范（13分）、换届及变更规范（7分）、党建引领（5分）和专项分（10分——包括岗前培训2分、岗前承诺2分、工作纪律2分、工作津贴2分、代记账2分）。参见：上海市青浦区夏阳街道办事处．夏阳街道住宅小区业主委员会规范化运作考评办法（暂行）（青夏街〔2020〕120号）〔EB/OL〕.（2020-12-30）〔2022-06-12〕上海市青浦区人民政府网，https：//www.shqp.gov.cn/xiay/xyzwgk/ml/yw/20201230/815023.html．

②当然，这些问题的存在与当前部分基层党组织对党员人文关怀不够、基层党建与居民自治存在区隔、党建引领共驻共建的单向性、基层党组织权责能不匹配等因素是密切相关的。吴岚波，原珂.基层党建引领社区治理的实践进路与制度变迁〔J〕.中共天津市委党校学报，2022（1）：13-22.

③2021年中国共产党党内统计公报显示，截至2021年6月5日，中国共产党党员总数为9514.8万名，从党员的年龄来看，30岁及以下党员1255.3万名，31至35岁党员1112.6万名，36至40岁党员939.0万名，41至45岁党员876.0万名，46至50岁党员938.2万名，51至55岁党员867.1万名，56至60岁党员833.7万名，61岁及以上党员2693.0万名。详见：中共中央组织部．2021年中国共产党党内统计公报〔EB/OL〕.（2021-06-30）〔2022-08-05〕人民网http：//politics.people.com.cn/n1/2021/0630/c1001-32144879.html．

（一）党员素质不均，中青年党员后备力量薄弱，影响红色业委会可持续发展

引领中青年党员积极有序参与社区发展治理工作，既是基层党组织发展壮大与保持活力的重要举措，也是发展红色业委会新生力量的前提要件。然而，既有研究则表明，中青年党员后备力量不足及现有社区党员素质不均是当前基层党建中广泛存在的问题②。具体到住宅小区，一方面小区内居民素质不一，且党员的素质也不是整齐划一的。身为党员的业主不按时、足额缴纳物业费的情形在日常生活中也不鲜见，加之当前正在广泛推行的“党员社区报到、亮明党员身份”更是将不带头履行业主义务的党员身份曝光于公众面前。对此，街道、社区、小区、业委会党组织如何发现、主动监督素质不高党员的不当行为，以及如何予以有效约束和纠正等问题，都需要进一步探索研究。另一方面，虽然制度法规中并没有设置明确的年龄上限限制，但在地方操作中，对于社区党支部班子的年龄一般有指导性要求，如通常规定，新参选的社区党支部成员候选人一般不超过55周岁、党支部书记一般不超过45周岁（当然，对于特别优秀的候选人，年龄实际也都可以适当放宽）。相关统计数据显示，尽管中国共产党党员队伍中55岁以下的中青年党员约占总党员数的62.9%、45岁以下的中青年党员约占总党员数的44.0%③，但分散在近61万个社区和行政村中①，则均数大致是每个社区和行政村中有98名55岁以下的党员。倘若以45岁作为社区党支部书记的指导性年龄上限，则在每个社区和行政村中的中青年党员均数进一步下降为69名。以大多数城市社区动辄两三千户的规模来看，党员业主的数量优势并不明显，同时社区内中青年党员后备力量薄弱，也严重影响了红色业委会新生力量注入及可持续发展。

（二）新“一肩挑”与“交叉任职”，隐含着党建“无限责任”风险

通常情况下，社区层面的“一肩挑”和“交叉任职”，主要是指2019年5月8日中共中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》（以下简称《意见》）中所规定的“全面推行社区党组织书记通过法定程序担任社区居民委员会主任、‘两委班子成员交叉任职”，旨在进一步加强党建引领社区治理工作，提升社区治理效能。与此类似的是，实践中一些小区红色业委会主任及成员也出现了新“一肩挑”和“交叉任职”的现象。如武城县D小区实行小区党支部书记和业委会主任“一肩挑”，并且小区党支部与业委会双方交叉任职人数不少于3人；杭州诸多地方则推荐社区“两委”班子成员进业委会、业委会主任担任社区党委或居委会兼职委员。其实，从形式上看来，红色业委会契合了《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中“注重把党组织推荐的优秀人选通过一定程序明确为各类组织负责人”的要求，创新了小区党建工作。尽管这种红色业委会实践中的“一肩挑”“交叉任职”提法与上述社区“两委”书记主任“一肩挑”或“交叉任职”在概念主体界定上存有显著差异，但这种差异亦是对《意见》中法定提法的实践创新与内涵丰富。但在此需注意的是这其中蕴含的潜在的治理风险。因为作为引领者，面对基层社区治理难题，党组织理应责无旁贷，并是最终的负责者。这种情况下，治理责任则变成了无限责任，故现实中很多迁延不决的治理难题、难以整合的资源等，最终都由基层党组织牵头来处理。这也容易引发一个双重问题：一是基层党组织的负责人将成为社区治理的“天花板”，该负责人的行为将直接关系该社区的活力和治理效果，导致社区治理存在对该负责人“过度依赖”的可能；二是社区治理的活力源头将从社区倒转回基层党组织，“多元”社区治理及创新成效将大打折扣，甚至不进反退。

①2021年1季度民政统计数据显示，全国有49.5万个村委会、11.3万个居委会。现实生活中，居委会往往下辖数个小区，这意味着在平摊到小区（业委会选举范围）时，党员数量会更少。详见：民政部.2021年1季度民政统计数据〔EB/OL〕.（2021-05-13）〔2022-08-05〕http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/2021/202101qgsj.html，2021-05-13．

（三）一肩多职，导致主职干部工作压力倍增和小区治理的复杂化

与上述问题密切相关的是，“一肩多职”还会导致主职干部工作压力倍增和小区治理的复杂化。一方面，红色业委会在充分发挥党员带头作用和先锋模范作用的同时，8小时之外的业委会服务也实实在在地增加了在职党员的负担。例如，将业委会的人员配置、分工、协作完全建立在党员、特别是在职党员的奉献精神和服务热情的基础上，其可持续性发展是难以保障的。另一方面，新“一肩挑”和“交叉任职”显著增加了小区党支部书记、居委会主任、业委会主任等主职干部的工作压力。社区党支部书记兼任业委会主任、又同时兼任居委会主任，从组织结构上看，是政党对自治性组织的深度嵌入。嵌入的初衷是用以控制、规约并协调社区治理诸主体的分隔与冲突、缓解基层政权“悬浮化”问题〔10〕，整合碎片化的社区，引领社区建设和发展。但这种嵌入性并非越高越好。其一，从直观的工作量上看，“一肩多职”带来的是多重工作角色的交叠和工作量的倍增，这种复杂性会带来新的不确定性和诸多新问题，如决策时滞和角色冲突导致的主体非理性化等。其二，从更为隐含的视角来看，嵌入在将外部问题内部化解决的同时，也使得内部问题复杂化了，丧失了特定内部问题向外部转移的机会，增加了组织治理的困难度和风险水平。由此可知，牵一发而动全身的“一肩担多职”，既降低了信息与资源的交换水平，使得治理維持成本升高，也间接使得小区多元治理局面重新返回一元独大的尴尬局面，这实际上背离了社区治理和社会治理的历史发展趋势。

（四）新“一肩挑”與“交叉任职”在双重选举机制下存在实现的不确定性

现有选举机制下实现新“一肩挑”存在高度不确定性。以《杭州市业主大会和业主委员会工作指导规则》为例，该文件第三十六条规定，“落实在职党员社区报到制度，引导和支持业主中的党员、‘两代表一委员，以及具有财务、法律、工程、环境等专长的业主积极参选业主委员会。推动符合条件的社区“两委”班子成员或网格党支部书记、党小组长，通过法定程序进入业主委员会，有条件的可兼任业主委员会主任”。由此可知，社区两委班子成员兼任业委会成员和主任的“法定程序”，在文件中并未另行规定。且从现有制度来看，社区党委会和业委会这两种组织的选举机制存在显著差异性，依照现有规则进行选举，新“一肩挑”的实现存在高度不确定性。

按照《中国共产党章程》《中国共产党支部工作条例（试行）》《关于进一步加强和改进街道、社区党的建设工作的意见》等制度规定，社区党支部委员会由党支部党员大会选举产生，党支部书记、副书记一般由党支部委员会会议选举产生，不设委员会的党支部书记、副书记由党支部党员大会选举产生；选出的党支部委员，报上级党组织备案；党支部书记、副书记，报上级党组织批准；党支部书记、副书记、委员出现空缺，应当及时进行补选；确有必要时，上级党组织可以指派党支部书记或者副书记；除上级党组织指派外，社区党委书记的选举是在党员内部产生，遵循的是一人一票的计票原则。而根据《中华人民共和国民法典》等的规定，业委会成员的选举范围是全体业主，且需要符合计票“双门槛”（由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决、并经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意）的规定。当业委会成立后，业委会召开会议内部推选出业委会主任和副主任。本质上，这两种选举机制在设计上存在显著区别。如果严格按照法律程序，一名党员能够竞选成为业委会委员、且推选为业委会主任，同时又被选举为社区党委会书记，这样的结果当然很好，但考虑到选举的各种几率，目前程序的规范运作下能够实现这样的结果“巧合”的可能性并不高，而更常见的可能是社区党支部书记落选业委会主任。

（五）工作方法与策略存在一定局限性

鉴于红色业委会尚处于初创发展期，当前的工作方式方法及策略还存在一定的问题。一方面，日常中最常见的劝说式思想工作方法，虽具有“短平快”的即时效应，但长期可持续问题有待关注。伴随着新时代以来我国公民型文化的发展、人与信息的高强度流动，都对执政党的社会管理理念和实践方式形成了现实的约束、并不断对其加以解构〔11〕。行之有效的工作方法还需要进一步研究和改进。例如，在鼓励党员业主参与业委会选举时所使用的话术上，如“你是党员，要发挥领头雁的作用，主动参与小区的管理”，“特殊时期，越是有困难，我们的党员同志越是要站出来”等皆是街道和居委会工作人员在走访社区党员业主家、鼓励其参与业委会选举时常常挂在嘴边的劝解语。调研中发现，这种劝说式思想工作方面虽具有短期显著性效应，但局限性也较为明显，即便前期党员业主“听劝”参与了筹备组的工作，后期因专业知识不足、工作推进困难等原因退出的概率也较高，即党员业主参与的持续性难以为继，甚至无法达致预期状态。

另一方面，在推进红色业委会建设，特别是推动新“一肩挑”过程中因工作策略不当也引发了不少问题。例如，广东某市一小区在推选业主代表、成立业主大会筹备组及召开业主大会重新选聘物业的过程中，业主通过民主选举推选出7名候选人，而居委会又告知业主另外增加了8名自荐的党员候选人，且街道负责人称，将由街道从这15名候选人中推选出7人。但此举引发了绝大多数业主的强烈抗议，认为街道意图操纵选举、“控制”党员业主在业委会选举中成功“上岸”的几率，完成该市对“换届或新成立的业主委员会候选人，党员比例原则上不低于50%”的要求①。此外，街道和居委会在推动社区支部书记和委员等参选业委会委员和主任、推进新“一肩挑”时，如果政策宣讲工作不到位、贸然举动，也极其容易给业主带来错误认知，如认为业委会成员已经“内定”了，业委会选举只是“走个过场”，从而使其“流为形式”。更为甚者，这样的做法还可能会产生“以党内民主掩盖人民民主”的虚假现象，从而引发更大范围内的业主不满，抑或进一步升级酿成业主维权运动，这必将严重影响社区和谐稳定的治理局面。

四、破解红色业委会实践困境的有效进路

从根本上来说，红色业委会的创生是基层党建主动适应社区群体结构和组织结构变化而做出的适应性创新，其积极意义显而易见。但是，鉴于红色业委会创建实践中所面临的上述困境与问题，今后要有效破解并持续促进红色业委会在小区党建中发挥积极作用与功能，则应因地制宜从以下方面着力解决。

（一）全面提升小区党员队伍建设水平，注重发掘与培育中青年党员

全面加强社区党员队伍建设，有效提升党员自身能力素质，是小区党建和红色业委会充分履职的基石。从质的角度看，提高小区党员队伍整体建设水平及自身能力素质至少要从政治素养和小区治理业务能力两方面着手。一方面，通过组织覆盖或者工作覆盖形式，加强业委会党建。实践中，要明确坚持党的领导，规范开展党内学习和教育，把好党员的“方向关”。另一方面，应组织法律专家、房管部门等为小区党员（包括但不限于业委会成员中的党员）培训《民法典》、物业政策法规、小区治理业务知识等，不断提高党员业主、党员业委会成员的法律意识，做到知法、懂法、守法、用法，增强党员的“专业关”。与此同时，还应将党建引领和小区治理有效融合，以通过党组织和党员作用的双重发挥来开展业委会工作。例如，将加强党的领导写入《业主大会议事规则》和选举办法，切实加强对业主委员会成立和换届选举的指导，注重在业主委员会委员、业主代表中发展党员，逐步提高业主委员会成员中党员比例。

①小区选举业委会筹备组，到底谁说了算〔EB/OL〕.（2020-12-09）〔2022-08-05〕珠江云，http：//www.yipanqi.net/zxbk/whzx/zjy/t20201209_169103.htm.

从量的角度看，首要充实小区党员队伍建设特别是中青年党员新生血液的注入，对此属地镇街和社区党委要进一步拓宽选拔渠道，扩充基数，发掘与培养小区治理的后备力量。如积极推进机关、企事业单位在职党员“双报到”及退休党员组织关系属地化管理，尤其是鼓励机关、企事业单位退休党员及时将党组织关系转往居住地所在社区党组织，参与社区党组织活动，以业主身份参选业委会，支持业委会党组织开展工作。同时，也应严格落实在职党员社区“双报到”制度，积极引导与鼓励中青年在职党员参选业委会，以在居住地发挥作用。其次，尝试从所在街区大学生村官、公益性岗位和社区后备力量等各类能人中选拔“两委”后备人才。最后，注重发展与培育年轻党员，把优秀的年轻人才吸纳进党的组织中来，以逐步解决老龄化问题。在此基础上，想方设法积极引导上述优秀党员通过法定程序当选社区“两委”成员、业委会成员。

（二）持续优化红色业委会的运行机制，形成组织建设和工作效果同频共振

党员任职并不完全等同于业委会自治就一定能取得满意效果。实践中，要形成组织建设和工作成效同频共振，则离不开对红色业委会内外部运行机制的精心设计。就外部运行机制而言，要将红色业委会嵌入社区党建之中，依托社区党建来促进红色业委会党建引领作用的实现，即通过外部机制的指导、监督效用促进红色业委会内部治理的规范化。这就需要由街道党工委牵头，联合相关职能部门在社区范围内成立治理联席会，对街道范围内的小区治理予以全面指导。同时，由社区党组织狠抓落实，如组织街道班子成员、物管办人员、社区两委成员、小区治理专家及社区能人等加入进来，组成小区治理指导委员会，对业委会选举人选确定等小区治理工作进行具体指导和把关。另外，除了组织领导机制外，规范参与机制、共识塑造机制以及长效监督机制也需要予以关注和创新。

就内部运行机制而言，首先要及时组建业委会党支部，增强业委会的向心力，并逐步完善在职党员兼任业委会委员和主任的工作制度安排，不应在其正常工作之外增加过重负担。其次，要健全业委会议事规则、财务管理等方面的制度规范，以减少潜在冲突。其中，健全业委会议事规则的关键是遵循民主议事事项由党组织先议的原则，即属于业主大会或业委会民主议事范围内的工作，一般应先由业委会党支部研究讨论。同时，重大事项要做到上级党组织预审，即关系全体业主利益的重大事项，如制定和修改管理规约、选举业委会或者更换业委会委员、选聘和解聘物業服务企业、筹集和使用专项维修资金等，业委会党支部讨论后应向社区党组织报告，听取其意见。最后，在健全业委会财务管理制度方面，尽可能地要求使用规范文本，按照规范程序，提高收支公示频次，杜绝随意支出、重大支出不公示等各种财务管理乱象。

（三）谨慎推行“一肩多职”，降低小区治理复杂化和一元化风险

鉴于主职干部“一肩挑”身兼数职、权力集中的现象，亟待整体谋划、统筹推进全周期的监督管理工作。归根结底，破解“一肩多职”带来的治理复杂化和一元化风险，关键有二。一方面，要加强基层精细化管理，避免“一刀切”。对人选条件暂时不具备的小区和社区慎推社区党支部书记、居委会主任、业委会主任“一肩三职”，可以探索通过其他党建形式加强对于业委会的领导和指导。另一方面，要以制度设计加强对“一肩多职”主职干部的权力监督，发挥上级监督、同级监督和民主监督的协同作用。具体来说，应做好以下监督工作。一应严格小微权力清单管理。聚焦社区和小区管理的重点领域，以街道为单位，进一步深化权力清单管理，加强归档力度，真实有效记录小区小微权力的运行与管理。二应严格执行履职红线清单。街道党委、纪委进一步细化完善政治纪律、组织纪律、中央八项规定精神等红线负面清单内容，开展廉政风险排查，建立健全廉政风险预警机制。三应健全巡察全覆盖机制。通过专项巡察、常规巡察、机动式巡察、交叉巡察、巡察“回头看”等方式，推进社区、小区巡察全覆盖，压实街道党委和社区党组织主体责任。四应用好监察工作联络站。强化街道纪委监察办对居监会、社区、小区监察工作联络站规范化建设的业务指导和力量支持，健全完善工作月例会、片区交叉检查、绩效考评等长效制度。五应严格执行社区党务、居务公开制度，监督小区业委会依法履行法定义务，完善民主恳谈听证、居民询问质询等制度。六应健全个人重大事项报告制度。特别是重大决策失误、重点工作耽误、重要维稳贻误的，因涉黑涉恶、违纪违法受到党纪政务处分的，被司法机关追究刑事责任的，要向街道党委“即事即报”。七应健全社区、业委会财务常态审计制度，完善任期内审计全覆盖和离任必审的原则。八应深化业主大会述职述廉制度。健全完善业主大会机制，开展社区党组织书记、居委会主任、业委会主任公开向全体业主现场述职述廉，群众当面“问廉”，现场接受业主不记名满意度评议，实现社区党支部书记、居委会主任、业委会主任失职失德劣迹曝光常态化制度化。九应深化群众自治监督机制。如修订完善《居民公约》、《业主大会议事规则》和《业主公约》，就社区、小区重大事项决策、党务居务财务公开、惠民资金分配等方面作出详细规定，保障居民和业主对社区事务的参与权、决策权、监督权；广辟监督渠道，广泛吸纳党员、老干部、业主代表等群体作为“廉情监测员”“监察信息员”；健全完善“信、访、网、电”四位一体信访举报受理体系，让群众监督更加有力。

（四）有效填补制度罅隙，提升红色业委会的合法性水平

在制度方面，要重点解决社区党委会选举与业主自治的法律衔接问题。一方面，要解决“一肩挑”主职干部的选拔和管理问题。具体来说应做好以下监督工作。一是解决“一人一票”选举和“双门槛”计票两重规则的统筹与协调问题，确保社区两委班子成员兼任业委会成员和主任可以依照法定程序实现。二要明确“一肩挑”干部多重职责行使范围、工作程序设计、考核激励机制和救济规定。如完善民主决策、民主管理制度，优化社区“两委”运行机制，明确“一肩挑”干部权力边界与职责分工，健全权力约束机制，杜绝权力腐败；落实“一肩挑”干部岗位目标管理责任制，健全“一肩挑”干部述职报告制度和评价机制；加大考核奖惩力度，定期组织街道党政班子成员、社区工作人员、党员群众代表、业主代表等对“一肩挑”干部履职服务情况进行考核评议，对特别优秀的“一肩挑”干部优先考虑评先评优、推荐考录街道公务员和事业干部，对不胜任、不合格、不作为的及时进行撤换调整；建立完善“一肩挑”干部工作报酬保障和绩效管理机制，让“一肩挑”干部担得起、做得稳、干得好。另一方面，要加强对红色业委会的规范和监督。红色业委会的组织设计打通了原本“封闭”的业主自治组织与社区、街道的联系路径，实现了党的组织和工作覆盖。在这种新情境下，各级各部门应对业委会加强指导和监督，填补业委会监管真空、明确业委会的权责边界，防止小区业委会“既做运动员、又做裁判员”，确保其合法合规实行自治，避免小区矛盾冲突的发生〔12〕。为此，街道、组织部门、民政部门等除了要加强对“一肩挑”主职干部的指导，增强他们的工作能力，建立业委会主任向社区党组织定时报告工作制度外，还要切实督促红色业委会完善内部工作机制、工作程序、工作纪律，探索适合小区情况的业委会评价和考核制度，形成业委会持续发展的长效机制。与此同时，街道还应指导业委会探索在社区党组织领导下，与居委会、物业服务企业以及其他业委会的协同工作机制。

（五）深化研究工作方法與沟通策略，提升业主对业委会党建的熟悉度和接纳度

没有调查就没有发言权。实践中，要进一步深化研究社区特别是与小区业主打交道的工作方法和策略。如以充实社区党组织力量，做实党员社区“双报到”并发挥作用为例，尤其是针对如何有效克服社区党员业主参选业委会内生动力不足等瓶颈问题，应尝试从创新与小区业主打交道的工作方法和策略着手。一是设法调动党员业主发挥模范带头作用。结合党员业主的专业技能、工作单位、学历结构及家庭状况等，积极引导与培育其树立小区业主的主人翁意识及社区责任感、归属感，倡导他们牵头举办各种小区文化活动，加强与其他业主的交流互动；充分发挥党员业主的主人翁意识，对小区业主不文明行为、业委会乱履职、公共收益账目不清等问题及时提出监督甚至反对意见；合理引导党员业主亮明身份，发挥党员先锋模范带头作用，率先开展志愿服务，通过安全巡察、文明劝导、秩序维护、环境保洁、普法宣传等形式服务小区，提升党员业主在小区的知悉度和认可度，带动形成小区业主共建共治共享浓厚氛围。二是严把并夯实红色业委会“入口关”的民意基础。实践中，要引导党员和群众积极推荐，确保将威望高、群众引领力强的优秀人选推荐上来；积极发展社区、业委会中非党员的优秀人选，将社区、业委会作为发展党员的重要阵地；在规范严格党员发展标准的同时，从程序上严格把好党员发展关，做好跟踪培养和思想交流，推动社区支部党员发展制度化、规范化，提升新发展党员的自豪感、光荣感，增强党性观念，不断提升积极分子的综合素质和工作能力，增强其服务社区、服务业委会的工作积极性。三是善用包括头衔、工作、补贴等在内的政治资源，加强党员的内部凝聚力，增强在职党员参选业委会、服务社区的意愿。此外，也可以根据实际情况出台对党员业委会成员的社会荣誉奖励机制，在评选最美、好人系列，乃至政协委员等方面给予一定比例倾斜，通过业绩宣传，增强工作时间之外党员奉献小区自治工作的社会回馈性，促进业主对党员业委会成员的理解和认可。

〔参考文献〕

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〔7〕 范德繁.“六联工作法”做实居民小区党建——解决好城市基层党建“最后一米”的问题〔J〕.人民论坛，2019，（7）.

〔8〕 吴晓林.党如何链接社会：城市社区党建的主体补位与社会建构〔J〕.学术月刊，2020，（5）．

〔9〕 张振.合法性建构：党建引领城市社区业主组织发展的策略机制——以全国城市基层“红色业委会”党建创新为例〔J〕.内蒙古社会科学，2021，（2）．

〔10〕 陈亮，李元．去“悬浮化”与有效治理： 新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑与类型学分析〔J〕.探索，2018，（6）．

〔11〕 刘伟．从“嵌入吸纳制”到“服务引领制”：中国共产党基层社会治理的体制转型与路径选择〔J〕.行政论坛，2017，（5）．

〔12〕 原珂，李少抒，廖逸儿.社区冲突生成的影响因素探究——基于中国特大城市北上广深津的问卷调查〔J〕.河南社会科学，2021，（4）.

【责任编辑：朱凤霞】

Red Homeowners Association： Practice， Predicament and Paths for Party Building Innovation in CommunityYUAN Ke  LI Ting-Ting

〔Abstract〕“Red committee of property-owners” is an innovative practice of the Communist Party of China in the new era. The reason why it was created is to strengthen Party building at the community level. The core characteristic of the red committee of property-owners is the leading role played by Party members. This can be achieved through two methods： directly requiring in-service Party members to participate in the election of the property-ownersassociation and monitoring candidates through grassroots channels. Establishing institutional support， defining operational procedures for the property-owners association， and developing an evaluation and reward system are four key conditions promoting the development of the red committee of property-owners. Although the red committee of property-owners has evident practical value， this model still faces some obstacles， such as a shortage of young and middle-aged party members and endless responsibility risks associated with “one person， multiple roles”. To enhance the development of the red committee of property-owners， it requires improvements in the personnel structure of community party members， refining its operational mechanism， building an institutional base， and diversifying working methods and strategies.

〔Key words〕Red homeowners association; Party building in homeowners association; Party building leadership; Community governance innovation