努力构建党内全过程监督体系

〔作者简介〕李景治，中国人民大学国际关系学院教授，北京  100872。

〔摘要〕长期以来，我们重视自上而下的监督，不够重视自下而上的监督，没有构建起全过程监督体系。造成领导干部特别是“一把手”贪腐问题屡禁不止。要解决这个问题，必须构建并不断完善党内全过程监督体系。全过程监督体系，坚持党中央的集中统一领导，坚持纪委监委专门监督责任，坚持民主监督与集中监督的有机结合，坚持自上而下监督与自下而上监督相结合。当务之急，是要建立健全党内全过程监督制度，进一步明确监督主体、监督对象、监督体制机制。发挥同级党组织相互监督的作用。改进自下而上的民主监督。 积极推进对“一把手”和领导班子的监督。加强领导班子成员之间相互监督。加强各级党委对监督工作的领导。强化对干部管理工作的监督，完善干部选举和任用工作监督、“一把手”和领导班子决策监督。加强对党内全过程监督体系构建的领导与管理。

〔关键词〕全过程监督；全面从严治党；民主监督；“一把手”

〔中图分类号〕D262.6  〔文献标识码〕A  〔文章编号〕2095-8048-（2024）01-0004-09

党的十八大以来，我们党深入推进全面从严治党，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，但工作中仍存在一些不足，面临不少困难和问题。一些干部贪污腐败和违法乱纪现象屡禁不止，一些高级干部涉案犯罪屡见不鲜，腐败大案、要案、窝案时有发生。原因是多方面的，其中之一是，我们的监督体系不够完善。要解决这些问題，就要高度重视全过程监督体系的建立健全，坚持以党章党规为依据扎实推进全过程监督，要充分发挥监督主体的作用，进一步优化监督对象，加强对“一把手”和领导班子的监督。强化各级代表大会、全委会和常委会的监督功能。

一、实现党内全过程监督制度化

在政治体制的构建和运作中，监督的作用往往被轻视。但实际上监督同选举、决策、执行等环节一样同等重要。监督的本意是督促检查。其主要功能是督促上级方针政策的贯彻落实，保障各机关、各部门依法行政。确保各级公职人员遵纪守法、廉洁奉公，自觉抵制腐败。监督要保障选举、决策、执行等环节的工作公平公正高效。从监督的主体来说，监督工作可以分为两个方面。其一，自上而下的监督。包括上级党委对下级组织、下级党委的监督和上级纪委监委对下级纪委监委的专门监督。其二，自下而上的监督。即来自广大党员群众、下级组织的监督。从被监督的对象来说，主要是上级组织及其领导干部。

我国的人民民主，是一个完整的体系，是全过程人民民主。全过程民主也包括全过程监督，全过程监督是全过程民主的重要组成部分。全过程监督在党和国家体制构建和运作中占有重要地位，发挥重要作用，不可或缺。全面从严治党，必须高度重视全过程监督。监督是为了确保各级干部遵纪守法，防止贪污腐败。建立健全全过程监督，需要进一步加强监督主体职责，明确被监督的对象，完善监督的体制机制。

第一，强化党内全过程监督主体作用。要完善党和国家监督体系，需要强化对权力运行的制约和监督。“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关，主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作，推动完善党和国家监督体系。”〔1〕党的各级纪律委员会的职责，是监督、执纪、问责、对违纪党员干部作出符合党章要求的处分，开展遵纪守法教育。所谓执纪，就是贯彻落实党的章程和党的各项纪律规定，对于各种违法乱纪的言行，给与相应的处分；对党组织和党员领导干部履行职责、行使权力进行监督。所谓问责，即受理处置党员群众检举举报违法违纪行为，开展谈话提醒、约谈函询。检查和处理相关党组织和党员违反党章和党内法规的案件，进行问责或责任追究。〔2〕

党和国家监督体系，是党长期执政的重要制度保障。要确保党中央集中统一领导，必须健全权威高效、全面覆盖监督体系。要强化党内监督主体，加强党对监督工作的领导。党的中央和各级纪律检查机关，由同级党代表大会选举产生，并接受党中央和党的同级委员会领导。党的中央纪律检查委员会全体会议选举产生中央纪委常务委员会、书记、副书记，并报党中央批准。党的地方各级纪律检查委员会全体会议选举产生其常务委员会、书记、副书记，报同级党委批准。各级纪委都在党中央和同级党委的领导下工作。同时，党的中央纪委和地方纪委向同级党和国家机关、企业、事业单位派驻党的纪律检查组。检查组依据党章行使各项监督检查权。

加强党的集中统一领导和发挥党内监督主体作用，是我们在反腐败斗争和党的建设方面取得成功的重要经验。但反腐败斗争和党的建设中存在的问题，也与全过程监督不够完善密切相关。党内监督体系还存在薄弱环节和不足之处。我们重视自上而下的监督，而对自下而上的监督重视不够。自下而上监督的制度、体制、机制建设有待进一步完善。这难免为违法乱纪和贪污腐败行为留下漏洞。要防止和铲除贪污腐败，必须进一步充实监督主体，加强自下而上的监督。人民是国家的主人，党员是党的主体。广大党员，是党内监督的主体。完善党内全过程监督，不仅要加强中央和各级纪委自上而下、同级平行的监督主体，而且要加强自下而上的监督主体，充分保障党员监督权利。

第二，明确全过程监督的对象。党和国家监督体系，是党实现自我净化、完善、自我革新、自我提高的重要保障，是防止党蜕化变质的根本举措。推进党内监督，完善全过程监督，既要加强监督主体，又要优化监督对象，使监督更能对准需要监督的对象，使监督更能发挥应有的作用。被监督对象既是个人，又是组织，但归根结底是个人。任何组织都是由个人组成。全面从严治党、加强党的建设，关键是提高党员特别是党员干部的素质。而提高党员素质的重要举措是加强党内监督。党内监督的重点是党员干部，尤其是各级领导干部。因此，各级监督部门要对党的各级组织、所有党员，特别是党员领导干部实行全过程监督。

要重点加强对高级干部，特别是主要领导干部的监督。监督工作既要抓全面，又要突出重点。坚持打虎与拍蝇相结合，既要打大老虎，重点查办大案、要案、窝案，又要深入查办那些直接关系国计民生、损害群众切身利益、影响党和国家声誉的“小”案，以及群众身边的贪污腐败和违法乱纪的小问题。这都是党内监督的主要对象。

党内监督是多方面的，但最重要的是政治监督。要“强化政治监督，加强对党的理论和路线方针政策以及重大决策部署贯彻落实情况的监督检查，完善巡视巡察整改、督察落实情况报告制度。”〔3〕政治腐败是根本的腐败，也是危害最大的腐败。政治腐败体现在各方面，包括背离党的路线方针政策、政治信念动摇，还涉及思想堕落、生活腐化。这些行为都应列入监督对象。党内监督，要善于发现问题的苗头，并通过常规检查、巡视巡察、听取群众意见跟进监督，使监督对象始终处在党和群众的监督之下。

第三，完善全过程监督体制机制。要完善全过程监督，除了要加强监督主体、明确监督对象，还要完善监督体制机制。长期以来，党的监督体系一直坚持平行领导体制。即由各级党委统一领导同级纪委，上下级纪委之间不存在直接的组织领导关系和领导机制。其好处是保障了党委的集中统一领导；其缺点是，不利于纪委独立监督、办案，不利于上级纪委加强对下级纪委的工作指导。党的十八大以来，我们完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督，形成了决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。落实了纪委监委双重领导体制。一方面加强各级党委对同级纪委监委的领导，另一方面加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导。这两方面充分结合起来，形成了党内监督有力高效的体制机制。

党章规定：党的各级纪委由各级党代表大会选举产生，但上级纪委有权参与下级纪委成员的评价、提名。要完善监督体制机制，强化纪律监督，加强检查监督，推进派驻监督，健全巡视监督。把巡视工作同正常监督有机结合起来，通过巡视达到保持监督成果的目的，通过监督提升巡视的深度和广度。要在党的统一领导下，发展人大监督、政协监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督，发挥审计、统计的职能监督作用。这就形成了“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”的监督体系。〔4〕党内监督体系是与完善权力配置和运行制约机制密切联系在一起的。坚持党内监督，就必须明晰权力边界，强化权力制约，实现分事行权、分岗设权、分级授权，以利于权力之间相互制约监督。坚持权责法定统一、公开透明。建立健全权力使用公开透明、可查询机制。完善发现问题、纠正偏差、精准问责机制。

坚决防止权力寻租、以权谋私。努力构建不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。坚决查处政治问题和经济问题相互交织的腐败案件，排除权钱交易，防止以权谋利和买卖官的腐败行为。要坚定不移推进反腐败斗争，坚持标本兼治，深化审批监管，重点监督和查处执法司法、工程建设、资源开发、金融信贷、公共资源交易、公共财政支出等领域的腐败。

二、坚持民主监督与集中监督的有機结合

监督属于民主的范畴，是广大人民群众所拥有和行使观察判断党和国家机关运转情况、公职人员工作情况、特别是各级干部党风廉政等情况的重要权利。监督权就是民主权。监督也是党和国家机关拥有和行使的一种权力，即管理权的重要环节。这样，监督将形成相互联系的三个组成部分。即自下而上的监督、自上而下的监督和同级相互监督。健全党的全过程监督体系 ，从根本上要靠强化党的自我监督和群众监督，“强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用”〔5〕。党章规定：党的下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。党的上级组织要负责领导党的下级组织，保障下级组织遵守党章和党的政治纪律、组织纪律，坚决贯彻执行党中央路线方针政策，确保党中央的决策上下贯通、政令统一。同时，上级机关要对下级机关进行必要的监督。其中包括：上级党委对下级党委的全面监督、上级纪委监委对下级党组织的专职监督。对这种自上而下的监督，党章和党规已有明确规定，广大党员和干部也有很高的认可度。但对自下而上的监督，人们还重视不够。因此，有必要提高对自下而上监督的认识。

第一，改进自下而上的民主监督。自上而下的监督包括：党内监督及其党内政治监督、组织监督、纪律监督、党风廉政建设监督；经济监督、司法监督、行政监督、制度规范、体制机制建设等。自上而下的监督由党中央的集中统一领导、从中央到基层的纪委监委体系保障，其监督工作最坚强有力、最全面深入、最富有成效，在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着最突出的作用。因此，我们高度重视自上而下的监督。但相对来说，我们对自下而上的监督不够重视，相关的制度不够完善、相关措施不够有力。这样，自下而上的监督就成为全过程监督体系的薄弱环节，也成为一些干部长期贪腐、违法乱纪至今仍不收敛、不收手的重要因素。因此，推进反腐败斗争、党风廉政建设，必须大力加强自下而上的监督。自下而上的监督包括：群众对领导干部、领导机关的监督，下级机关、下级干部对上级机关和上级干部的监督、舆论网络对党政机关和各级干部等方面的监督。如果说自上而下的监督是党政机关行使法律法规赋予它们的权力，那么，自下而上的监督则是履行宪法法律赋予党员群众的权利。如果说自上而下的监督体现了集中监督，那么，自下而上的监督就更体现了民主监督。坚持自上而下监督与自下而上监督的有机结合，才能充分体现党内全过程监督的特点和优势。

党员和人民群众对各级领导机关和领导干部的监督，是自下而上监督的重要内容。要做到这一点，必须广泛发扬民主，让每位党员和人民群众都有发言权、举报权、批评权，都可以对各级干部和领导机关进行批评，实事求是地揭发、检举各级干部，特别是领导干部的违法乱纪、贪污腐败问题。为此，必须从法律上、制度上保障公民言论自由。任何人不得干扰和阻挠，不得给相关公民“穿小鞋”、打击报复。任何干部特别是领导干部不能压制批评，不能以势压人、不能以权阻碍公民开展正常的监督活动。公民进行监督的突出特点和优势是能够发现自上而下监督所不能发现的问题。客观上，各级干部之间存在或多或少的工作关系，由此，难免产生这样或那样的利益关系。对大多数人来说，这种关系并不影响党内监督。但对少数人来说这种关系就难免影响党内监督工作。这种自上而下的监督很难全面发挥党内监督的作用。与之相比，广大普通党员和人民群众与干部之间的关系要简单得多，影响监督的负面因素也少得多，民主监督的积极作用发挥得更加充分。因此，要不断加强广大党员和人民群众自下而上的监督。

加强广大党员和人民群众的民主监督，要从制度、体制、举措上给予保障，使他们能够了解事情的真相。不了解事情的真相就无法进行有针对性的监督。为此，各级党组织、国家权力机关、政府行政部门的工作要公开透明。做到党务公开、政务公开。要让党员和广大人民群众有更多的机会开展监督工作。在不违反保密原则的前提下，让他们有更多机会了解各级领导干部和领导机关贯彻落实中央精神的情况，了解落实重大决策执行的情况。  广大党员和人民群众监督得不到应有的重视、落不到实处、没有发挥应有的作用，都会直接影响自下而上的监督和全过程监督。

从一定意义上说，社会监督、舆论监督和网络监督，也是自下而上的监督。其长处是，广大党员和人民群众，可以从各种不同的角度、不同的方位、不同层次对党政机关和领导干部进行观察监督。同时，报纸、杂志、广播、电视等媒体，尽管要接受同级党委及行政主管部门的管理，但其业务范围具有一定的灵活性，只要有需要它们可以依法开展相关的监督，不受行政管辖范围的限制。

第二，加强下级机关对上级机关的监督。党章规定：“上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。”〔6〕党章不仅规定下级组织要服从上级组织，上级组织有权监督下级组织，而且规定下级组织有权监督上级组织。人们都知道党章规定了上级组织有权监督下级组织，也知道党章规定了下级组织有权监督上级组织，但对下级组织监督上级组织的具体制度和规定还了解不够。实践中，也缺少下级组织监督上级组织的范例。下级组织对上级组织监督的弱化乃至缺位，就成为领导干部特别是“一把手”违法乱纪、贪污腐败屡禁不止的一个重要原因。自下而上的监督是全过程监督体系的重要部分。要发挥自下而上的监督作用，必须加强下级机关对上级机关的监督。上下级机关和上下级干部之间，工作联系密切，便于相互监督。各级领导干部既要接受上级党委及其纪委监委的监督，又要接受下级党组织的监督。这种自下而上的监督是党内全过程监督体系的重要组成部分，与自上而下的监督同等重要，二者相互结合，相辅相成，缺一不可。上级组织要主动为下级组织发挥监督功能创造条件。上级党委和领导干部，要主动听取下级组织对上级组织的意见和建议，认真对待下级组织反映的各种问题，特别是干部以权谋私、贪污腐败的问题。

第三，发挥同级党组织相互监督的作用。党的上级组织、下级组织，界限分明，概念清楚，一目了然。而同级组织的概念，则需要进一步厘清。实际上，同级组织和同级干部，都有广义和狭义之分。广义的同级组织和同级干部，是指属于同一级别组织和同一行政级别的干部。同级党组织和同级干部直接相互监督，完全符合党章和行政法规。但实际上，这种同级相互监督，很难推进，也很难取得实质性成果。其根本原因是，缺乏相应的制度规定和体制规范，也缺少可进行具体操作的措施。这就使同级组织和同级干部相互监督变成空洞的原则，难以落到实处。一些同级党组织和党员并不在同一單位。不在同一单位的同级组织、同级干部，实际上难以相互监督。显而易见，真正能够开展同级监督的是狭义同级监督。与广义同级监督相比，狭义同级监督具有三个突出特点：一是所有组织和干部都属于一个单位，在共同的平台上工作；二是所涉及的组织和干部在一个共同的考核、评价体系；三是工作联系密切，有机会参与共同项目和工作任务。要充分发挥同级组织和同级干部的相互监督作用，还需要对同级组织和同级干部规定一个适度的范围，不要把“同级”绝对化。否则同级监督就很难展开。例如，我们可以把同级的范围扩大到领导班子成员，即党的全委会、常委会成员。

三、 加强对干部管理工作的监督

众所周知，干部是贯彻落实党的路线方针政策的决定因素。由于各级领导干部直接或间接掌握着决策权，决定本地区、本单位的发展和利益分配，因而容易诱发以权谋私、贪污腐败等行为。因此，干部队伍建设、反腐败斗争，一直是全面从严治党的重中之重。搞好干部队伍建设必须加强对各级干部特别是领导干部的监督，包括干部民主选举监督和提拔任用监督、各级领导班子决策监督、各级党委及职能部门的执行工作监督等。

第一，完善干部选举和任用工作监督。党章规定：党的各级领导班子和领导人，都要通过民主选举产生。党的各级组织通过民主选举产生党代表，形成该级党代表大会。大会选举产生大会委员会。全体委员会选举产生其常委会、书记、副书记。同时，该代表大会选举产生参加上一级代表大会的代表，选举要体现选举人的意志，采取无记名投票的方式。候选人要由党组织和选举人充分讨论提出。选举可以直接采用候选人数多于应选人数差额选举的办法进行正式选举，也可以采用预选的办法产生候选人，然后进行正式选举。从代表提名、差额选举，到选举结果的公布，都必须进行有效监督。首先是群众监督。选举的过程都是公开透明的，选举的结果也要按规定进行公示。其次是专门监督。党的各级纪委、各级组织部门以及负责组织选举工作的机构，都对党内各类组织的选举进行专门监督，确保选举的公平、公正、公开。

党内选举大体可以分为两类。一是各级党组织选举产生同级党代表。二是各级党代表大会选举产生各级党的领导班子和主要领导人、各级党委员会、各级常委会、书记、副书记。党的各级纪委由同级党代表大会选举产生，其常委和主要领导人由纪委全体大会选举产生。这一类选举直接决定党的各级领导人，要特别加强监督，以确保当选干部廉洁奉公、具有高度的理论素质、工作能力。党的地方各级代表大会和基层代表大会的选举，发生违反党章的情况，上一级党的委员会在调查核实后应进行严肃处理，直至宣布选举无效，并报上级党委审核批准。

我国干部除了通过以上渠道选举产生，还通过提拔任用和招聘的方式直接产生。党和政府内非选举产生的干部，都要经过选拔任用，其中包括党政职能部门的干部。选拔干部要经过严格的程序和步骤。用人单位先要对拟任用干部的条件、人数进行公示。用人单位对报名应聘的人进行全面审查，以确认其条件符合要求。在此基础上，用人单位组织公开答辩、考察。用人坚持党管干部的原则，各级党委拥有最终用人决定权。实践证明，这套干部选拔制度是有效的。但用人是权力集中的工作，容易产生腐败。要保障其有效发挥作用，必须加强监督，防止用人上的腐败、不正之风。要坚决反对买官卖官、“带病提拔”。各级党委，要坚持用人上的集体决策、少数服从多数。要让用人工作始终处于党和人民的监督之下。

第二，强化对各级领导干部的决策监督。在我国的政治体制构建和政治活动运行中，共产党处于中心地位，是领导一切的。党的决策决定党和国家的发展方向和路线，也决定了国家的繁荣兴旺和人民的福祉。为了确保党决策的正确，必须坚持科学决策、民主决策，坚持民主集中制的决策原则和决策程序。决策监督，是监督决策是否按照民主集中制的原则和程序进行决策。民主集中制的基础和前提是充分发扬民主。讨论问题，领导班子每个成员都能畅所欲言。集中意见，少数服从多数。要坚持无记名投票决定最终意见。整个决策过程都要接受监督，不能脱离监督。要防止少数人乃至个人违反民主集中制组织原则，独断专行。

决策监督的基本要求是，保障领导班子决策的正确性。为此，首先要监督检查各级各类领导班子的决策必须符合党中央的路线方针政策，坚决贯彻落实中央的精神和重大政策调整。各级领导班子的决策不能偏离中央精神。其次，监督检查各级领导班子的决策是否符合本地区、本部门、本单位的实际情况，能否调动各方面的积极性、主动性。监督决策能不能促进经济高质量发展。决策应当努力实现低碳、零排放，绿色发展。监督决策能够不断改善民生，造福于民。决策监督要始终推动各级领导班子的决策紧紧抓住经济社会发展的主要矛盾，实现经济、社会、文化、生态均衡发展。

第三，加强决策执行监督。决策执行和决策本身同等重要。任何好的方针政策、正确举措，只有落地生根，才能开花结果，推动相关工作的发展。因此，要强化干部特别是领导干部的执行意识，加强决策执行监督。决策执行监督要确保党中央路线方针政策的贯彻落实，将这一工作放在各项工作的中心位置。同时，也要监督检查执行的准确性，防止执行中出现错误和偏差。要防止一些干部搞上有政策下有对策那一套，还要防止一些干部采取实用主义态度对待中央精神，即凡是符合其利益的他们就执行。

干部的腐败和不正之风会严重阻碍决策执行。因此，要保证决策顺利执行，必须坚决反对贪污腐败和各种不正之风。要保障经济建设和社会发展项目顺利完成，首先要公开招投标，严防领导干部违规插手招投标、为个人谋取不正当利益。同时，要全面从严监督工程质量，严防偷工减料、以假乱真。要坚持对项目进行严格验收。凡是验收不合格的，都不能通过，不能让劣质的豆腐渣工程危害国家和人民。决策执行是干部贪腐的重灾区，必须加强监督。

第四，加强对党风廉政建设和反腐败工作的监督。党的十八大以来，党风廉政建设和反腐败工作取得了显著成效，建立并不断完善相关的制度，积累了宝贵经验：“建立健全党中央统一领导、各级党委统筹指挥、纪委监委组织协调、职能部门高效协同、人民群众参与支持的反腐败体制机制”。〔7〕反腐败，要从治标入手，把治本寓于治标之中，让党员干部因敬畏而不敢腐，因制度约束而不能腐，因觉悟提高而不想腐。要加强对权力运行的制约和监督，深化党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革。

四、 加强对“一把手”和领导班子的监督

当前，反腐败斗争和党风廉政建设不断取得新进展，但也存在不少问题。其中最引人注目的是，干部的贪腐问题依然突出，涉及领导干部尤其是“一把手”的大案要案时有发生。以权谋私、贪污受贿、买官卖官、假公济私、权钱交易、权色交易、期权腐败、权力转移等新形式的贪污腐败影响巨大，危害严重。“一把手”渉案的原因错综复杂，最根本的是权力缺乏自下而上的监督制约。

第一，充分认识加强对“一把手”和领导班子监督的重要性紧迫性。加强对领导班子成员特别是“一把手”的监督，是全面从严治党，提高党的建设质量的必然要求，也是党风廉政建设的必要举措。对“一把手”和领导班子成员的监督具有带头和示范作用。“一把手”是各级党委的领导核心和带头人。由于“一把手”担负着第一位的责任，其理论水平、工作能力、觉悟高低，直接决定该组织基本状况和工作优劣。

我们坚持民主集中制，但由于一些具体制度和操作程序不够完善，使一些权力运用和决策环节，民主发挥不够充分，集中过于简单化。“一把手”具有超常规、超出制度规范的决策权。其中包括干部选拔提名、人事任用、城乡发展规划、计划投资、招商引资重大项目等。这些决策权的运用，不够公开透明，甚至搞暗箱操作。权力的运用缺乏强有力的监督制约。这就使“一把手”和领导班子成员面临贪污受贿、以权谋私的严峻考验。要扭转这一局面，必须加强更加全面、系统、严格的监督。要“推动党委（党组）主体责任，书记第一责任人职责、领导班子其他成员‘一岗双责，纪检机关监督专责”〔8〕。应当看到对“一把手”和领导班子成员监督既是党内监督体系的薄弱环节，也是党风廉政建设和反腐败斗争的重点、难点。抓住重点，突破难点，才能推动对“一把手”和领导班子成员监督工作取得实质性进展。这一任务具有极端重要性和现实紧迫性。其结果如何，直接关系到干部队伍建设和党风廉政建设的前途命运。

对“一把手”和领导班子成员的监督，具有重要现实意义。加强对“一把手”和领导班子成员的监督，可以确保“一把手”和领导班子成员对党和人民忠诚，严格遵守党章、践行党的宗旨，坚决贯彻落实党的路线方针政策和党中央重大决策部署。有利于“一把手”和領导班子成员立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动高质量发展。直接推动全面从严治党主体责任和监督责任的落实，坚决贯彻落实民主集中制、依法依规履职用权、担当作为、廉洁自律。中国共产党历来重视自我监督、自我革命、自我教育，从而能够自保青春活力，始终得到人民的拥护。但也不容否认，相关具体制度还不够完善，跟不上实践发展的需要。而现在党中央关于“一把手”和领导班子监督的理论分析、制度构建、重点布局、具体要求，填补了“一把手”和领导班子成员监督的空白，具有重要意义。

第二，强化对“一把手”的监督。“一把手”的腐败，在各类腐败中危害最大、影响最恶劣，连带关系最为复杂。反腐败斗争和党风廉政建设，要把对“一把手”的监督作为重中之重。要下大力完善监督制度，健全监督机制，强化监督检查。对“一把手”的监督目标是，确保“一把手”做到“位高不擅权，权重不谋私”。各级党委、纪委、党的工作机关都要加强对“一把手”的监督，将其作为日常监督、专项监督的重点。使“一把手”用权、决策受制约，习惯在受监督下工作生活。

要加强党组织自上而下的监督。加强上级党组织对下级党组织全方位的、强有力的监督。其重中之重是，上级“一把手”要“管好”下级“一把手”，督促检查各相关部门加强对下级“一把手”的监督。深入了解下级“一把手”党风廉政建设、全面从严治党、廉洁自律等方面的情况，及时发现问题、果断解决问题，严防问题滚雪球式积累。上级“一把手”要站得高、看得远，督促下级“一把手”和党组织，高度重视苗头性、倾向性、涉及面广的问题，加强调研，及时解决问题。要严格督促下级“一把手”贯彻落实党中央的路线方针政策和上级党组织的工作安排，严防上有政策下有对策、欺上瞒下。上级“一把手”要定期、不定期和下级“一把手”进行直接谈话和思想沟通，开展监督谈话。上级“一把手”要督促下级“一把手”做好年度述职和任期述职。“一把手”要带头主动接受监督，也要积极推进对相关党组织的监督。要带头遵守和贯彻落实党内监督的各项规定，切实履行好党内监督第一责任人的职责。

对“一把手”监督难，难在监督主体不明确，难在监督主体实际上缺位。因此，解决“一把手”监督难的问题，首先要明确谁来监督、誰来履行监督职能。相对来说，上级党委、纪委对下级党委“一把手”进行监督，名正言顺，执行比较顺利。但下级党委、纪委监督上级党委“一把手”还缺乏具体制度和具体操作程序规范。不言而喻，在人们的政治观念中，对“一把手”的监督自然只有上级党委、纪委对下级党委“一把手”的监督，而不包括下级党委、纪委对上级党委“一把手”的监督。但从党的本质来看，党员是党的主体和主人。全体党员，包括党的领导干部都是平等的一员，任何党员都可以依照党章行使对领导干部的监督权。所有领导干部包括各级党委“一把手”，都有义务接受下级党组织的监督。就此而论，对“一把手”的监督，应该是全方位的，包括自上而下的监督，也包括自下而上的监督。当然，对“一把手”自下而上监督的具体制度、体制机制仍需要进一步研究，也需要实践探索。

我们坚持民主集中制，民主是基础，广泛发扬民主才能集思广益。集中是为了集中正确的意见，集中正确用权，更好工作。民主集中制，既要防止一言堂、大权独揽，独断专行，又要防止分散主义、自由主义、我行我素。“一把手”位高权重，容易产生权力过度集中。因此，“一把手”要带头落实民主集中制，坚持广泛发扬民主，进行民主决策。上级“一把手”、上级党委、纪委都要把下级党组织实行民主集中制的情况纳入党内监督的范畴内，并将其作为日常的重要工作。

巡视巡察工作是党内监督的重要组成部分，也是党内监督的重要形式。巡视巡察工作的着力点和重点，是监督各级“一把手”。巡视巡察组进点前，要认真调查研究，深入了解情况，努力汇集第一手资料，为巡视巡察工作创造条件，奠定基础。巡视组进驻，要召开动员大会，调动各方面的积极性，支持和参与巡视工作。工作组的工作重点和主要工作形式，是开展各种形式、各个范围的座谈会，其中包括了背对背的座谈会，以深入了解违法乱纪和腐败的情况。同时，工作组广泛开展个别谈话，防止一些领导干部以权压人、阻碍群众通过正当渠道反映情况、揭发该单位及个人的问题。巡视结束，要召开全体党员大会，宣布巡视的结论，充分肯定被巡视单位工作的成绩，实事求是地指出其问题和需要改进之处。针对一些被巡视单位不认真整改的情况，巡视组有针对性开展“回头看”，检查巡视中指出的问题是否改正。仍未改正的，要采取更加严厉的措施限时改正。发现新的问题，要及时解决。巡视巡察是党内监督工作的一把利剑，在加强党内监督、搞好党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着不可替代的巨大作用。

第三，加强对下级领导班子的监督。各级党委都是由该级党代表大会选举产生的、要对其负责。同时，下级党委又要接受上级党委的领导。也就是说，下级领导班子要接受同级代表大会和上级党委的双重领导、双重监督。要落实上级党组织对下级党组织的监督责任，就要“把管理和监督寓于实施领导的全过程”〔9〕。在这里，管理和监督密切结合在一起，管理离不开监督，监督本身就是管理。上级党委要坚持党内监督制度，综合运用各种监督方式方法，加强对下级党组织、特别是下级领导班子的监督检查。要督促下级领导班子及时贯彻落实中央的路线方针政策和上级党委的决策，并把中央的精神同本地区、本部门、本单位的具体情况结合起来，创造性地做好工作。

各级党委要坚持用制度管事、管人，要用制度监督下级领导班子。为此，要不断完善党内监督制度，特别是对下级领导班子的监督制度，包括民主生活会制度、受理对下级领导班子的举报信访。要健全干部轮岗、交流制度，坚持领导干部报告个人生活制度。要规范领导干部、配偶、子女及其配偶经商办企业的行为。领导干部和企业家交往要坚守“亲”“清”原则。防止政商界一些别有用心的人“围猎”领导干部的配偶、子女。

开好民主生活会，是营造良好党内政治生态的必要条件，也是搞好党风廉政建设的前提。上级纪委和组织部门要督促检查下级党委开好民主生活会。民主生活会要开展批评与自我批评。领导班子成员特别是“一把手”，要坚持自我革命，自我完善，勇于发现自身缺点错误，勇于开展自我批评。要坚持防微杜渐，确保领导班子政治生态风清气正，树立起正风正气。上级党委、纪委、组织部门，对下级党委要切实负起监督责任，要在调查研究的基础上，制定召开民主生活会的计划、主题，力求民主生活会能够对症下药、解决问题。上级党委纪委和组织部门，要有计划地参加下级领导班子的民主生活会，以确保下级领导班子成员特别是“一把手”认真对待民主生活会，确保其发挥监督作用。

要加强对各级领导班子选人、用人的监督。党管干部，是我国干部制度的特点和优势。党管干部在很大程度上落实到选人、用人上。党章规定：党的各级全委会成员，都是由党代表大会选举产生的。党的各级党委领导班子成员，要由各级党的全委会选举产生。而候选人是由各级党委提出的。候选人提名尤其是“一把手”候选人提名，至关重要。各级党委及其组织部门，都要认真做好候选人的考察工作，包括民主推荐、全面考核、民主测评、讨论决定。选人、用人关系干部队伍建设和党的事业发展，必须加强全过程监督，防止买官卖官、带病提拔、行贿受贿、以权谋私。监督应当制度化、常态化，要对拟任用下级领导班子及其成员分级、分类考核，要把日常化监督同巡视巡察结合起来，把政治监督、组织监督、行政监察，以及经济审计、专项督察有机结合起来。

第四，加强领导班子成员之间相互监督。现实政治生活中，各级领导班子成员接触最多，工作关系最密切，相互之间最了解。谁存在贪腐问题、问题大小，彼此也不可能一点不知道。谁是清官，谁是贪官，大家也估计八九不离十。按理说，他们最有条件揭发检举领导班子成员的腐败问题。可令人不解的是，同一领导班子的成员反而很少彼此揭发检举。其主观原因是涉案者腐化堕落。客观上，政治生态恶化，班子成员不便揭发检举，腐败反而有市场，甚至官官相护、相互包庇。这就导致一些腐败分子有恃无恐，在反腐败高压态势下依然不收敛、不收手。领导班子的政治生态恶化，正风正气就树立不起来。敢于开展批评与自我批评、大胆揭发检举问题的风气就难以形成。主动揭发检举腐败问题，不仅得不到支持、表彰，反而受到打压。在一些领导班子中，谁也不得罪的老好人主义盛行。老好人在民意测评中往往得分最高，而敢于大胆揭发检举问题、勇于开展批评与自我批评的人，在测评中反而得不到高分。而民意测评是提拔任用干部必经的途径。因此，要加强领导班子的监督，必须改进考核制度，给敢于发现问题、揭发问题的人以坚决支持。

要发挥领导班子近距离常态化监督的优势，促进领导班子成员之间经常交换意见，开展批评与自我批评。“一把手”既是领导班子的班长，对成员负有领导和监督职责，又因职责所在而成为大家重点监督对象。发现“一把手”存在問题，特别是涉及腐败大案、要案、窝案，其他成员可以直接向上级党委、纪委，直至党中央报告。要坚持把全过程监督，特别是领导班子成员之间的监督，融入领导工作全过程中。要针对“一把手”制定更加严格、全面的监督制度。健全领导干部双重管理制度，进一步明确主管方、协管方的职责。

第五，加强各级党委对监督工作的领导。加强党内监督工作，必须强化党中央对全党监督工作的集中统一领导，强化各级党委的贯彻落实工作。要完善党内监督体系和各项规章制度，为全党监督工作提供制度保障。必须加强对党内监督的政治引领，确保监督工作的政治方向和工作方针正确。必须加强纪委、监委等专门监督队伍建设，要严格执行监督工作的组织纪律 ，不断提高监督队伍的思想道德水平。要加强党的监督与行政监察、党内监督与党外监督、群众监督与专业监督的协调一致。进一步强化纪委、监委工作的创新性、针对性、有效性，充分发挥监督在党风廉政建设中的作用。

〔参考文献〕

〔1〕〔2〕〔5〕〔6〕 中国共产党章程〔M〕.北京：人民出版社，2022：56-57，57，33，33.

〔3〕〔4〕 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〔M〕.北京：人民出版社，2019：41，41.

〔7〕 习近平在中共中央政治局第四十次集体学习时的讲话〔N〕.人民日报，2022-06-19.

〔8〕〔9〕 中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见〔N〕.人民日报，2021-06-02.

【责任编辑：刘彦武】

Make Efforts to Construct a Comprehensive Internal Party Supervision SystemLI Jing-Zhi  4

〔Abstract〕Over an extended period， we have prioritized top-down oversight， insufficiently emphasizing bottom-up supervision， and failing to establish a comprehensive Full-process supervision system. This has led to persistent issues of corruption among leading cadres， particularly at the highest levels. To address this problem， it is imperative to construct and continuously enhance a Full-process supervision system within the Party. The Full-process supervision system upholds the centralized and unified leadership of the Party Central Committee， emphasizes the supervisory responsibilities of disciplinary committees， and integrates democratic supervision with centralized oversight. It advocates a synergistic approach to both top-down and bottom-up supervision. The immediate imperative is to establish and fortify a robust internal party supervision system， providing clearer specifications regarding supervisory entities， objects， and institutional mechanisms. It is crucial to leverage mutual supervision among party organizations at the same level， enhance bottom-up democratic oversight， actively advance scrutiny of the “top leader” and the leadership team， strengthen mutual oversight among members of the leadership team， and reinforce the leadership of party committees at all levels in supervisory work. Focus should be placed on supervising cadre management， refining supervision of cadre elections and appointments， and overseeing decision-making by the top leader and the leadership team. To strengthen leadership and management in constructing the internal party Full-process supervision system， it is essential to reinforce the role of party committees at all levels in overseeing this comprehensive endeavor.

〔Key words〕Comprehensive supervision; Supervision system; Democratic supervision; “Top leader”