菊泉基本管理单元：社区自治共治的实践创新

金桥++黄李煜

[摘 要]新形势下有效推动党建引领的基层自治共治，关键在于如何协调党的领导与基层自治、共治之间的关系。当前，这一问题面临一定的理论和现实困境，而上海宝山菊泉基本管理单元在组织架构、志愿参与、协商共治等方面的实践探索为突破现有困境提供了值得探讨的思路，体现了坚持党的领导、回应民生需求、动员社区社会的有益经验。另一方面，菊泉单元的实践做法又与其特殊的组织、制度、社区特征密切相连，需要细致分析其经验背后的支撑条件。

[关键词]党建引领；自治；共治

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2018）02-0043-03

上海市委、市政府《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》指出，要在社会治理中充分发挥各级党组织的领导核心作用，要进一步完善基层社会治理体系，使“党的领导坚强有力，政府主导作用全面发挥，社会各方有序参与，基层群众自治成效明显，政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动局面基本形成，社会治理多元合力显著增强”。在新形势下有效推动党组织领导下的基层自治共治，关键在于如何协调党的领导与基层自治、共治之间的关系。上海市宝山区顾村镇在镇政府与居民区之间建立中间层，这一实践探索为突破现有困境提供了值得探讨的思路。

2014年以来，习近平总书记在参加全国两会上海代表团审议时多次指出，要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，强调了党的领导在基层治理中的重要意义。具体来说，党组织有效领导基层自治共治至少具有三方面的意义。

首先，这是加强和创新特大城市社会治理的根本基础。作为快速发展转型的特大城市，上海近些年面临着日益复杂的经济社会形势，城市基层也发生了巨大变化。基层是一切工作的落脚点。通过切实加强基层党的建设，推动党组织对基层自治共治的有效领导，是加强和创新特大城市社会治理的根本基础，也是最终实现社会治理目标的根本保障。

其次，这是坚持党的群众路线、激发城市社会活力的必然要求。加强和创新社会治理迫切需要社会力量的积极参与，群众路线是党的传统工作方法，基层党组织在推动社会参与、激发社会活力方面具有不可替代的优势。社会治理需要在党组织领导下，组织群众以自治、共治的方式依法管理基层社会事务，实现党领导社会治理、依靠群众加强社会治理的双重目标。

再次，这是提高党的执政能力、巩固党的执政基础的重要条件。改革开放以来的经济社会变迁，对传统党的建设工作提出了巨大挑战，迫切要求加强和提高党的执政能力、巩固党的执政基础。推动党组织有效领导基层自治共治，不仅有利于提高基层党组织统筹协调、资源动员等各方面的领导能力，更好地发挥其战斗堡垒作用，而且有利于促进党对基层社会的整合，从而巩固党的执政基础。

然而近些年来，无论是从理论意义上，还是从上海实践来看，街镇、居民区两级党组织在推动基层自治共治方面都各自面临一定的困境。

对于街镇党委而言，这种困境分别表现在自治、共治两个方面：一是受制于党政分工和行政等级体系，街镇党组织与自治的居民区存在距离，现有的制度体系不允许其直接领导居民自治。在街居体制中，居民自治归属于行政工作，之前由民政部门、现在由自治办公室负责指导，街道党务部门并不直接与居民自治工作接触。同时，街镇党委书记与居委会主任之间有类似行政等级上的差别，在工作沟通中则可能隔了街道主任或副主任、自治办主任、居民区党组织书记等人。二是受制于条块矛盾和单位壁垒，不仅不同行政部门的共治合力可能较弱，而且驻区单位参与共治的内在动力也存在不足。2014年底出台的中共上海市委、上海市人民政府《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》（以下简称市委一号课题文件）在调整条块关系、推动区域化党建方面提出了系列举措，力图改善共治合力和参与动力不足的状况，但由于体制架构难以突破，现有状况在短期内仍难有较大改观。

对于居民区党组织而言，这种困境主要体现在党组织与自治组织、共治组织之间的关系上。一是居民区党组织与居委会的关系，需要厘清党组织如何领导自治组织、二者如何分工、如何处理可能的矛盾等相关问题。党组织需要加强对居委会的领导，但二者往往在职责方面难以分开，而对居委会工作的过度干涉很可能会影响其自治效果。二是居民区党组织与物业公司、业委会等组织之间的关系，同样存在如何领导、如何分工、如何化解矛盾形成共识的问题。一号课题文件提出要建立健全以居民区党组织为领导核心、居委会为主导、居民为主体、业委会等各类组织共同参与的居民区治理架构，但由于党组织与其他组织的性质不同、行动逻辑不同，如何在区域化党建的框架下实现居民区的协同共治，仍然需要进一步的理论分析和实践探索。

围绕党组织如何有效领导基层自治共治，上海部分地区做出了自己的积极探索，积累了一些有益经验。宝山区顾村镇菊泉基本管理单元就是其中之一。在菊泉基本管理单元的实践中，社区党组织一直在探索以党建引领为核心的自治共治机制，在激发社区活力、开展志愿服务、满足居民需求、开展协商共治、创新治理方式、促進社区和谐等方面成效显著，值得进行分析参考。

菊泉基本管理单元成立于2015年，辖区总面积5.52平方公里，共有32个居委会，包括作为上海市近郊六大保障房基地之一的馨佳园大居的13个居委会，涉及市区动迁、本地动迁、商品房、经适房、廉租房等多种住宅性质。截至2016年8月，常住人口总数约10.79万，其中本市人口6.41万，外来人口4.38万；馨佳园的常住人口约3.03万，其中本市人口2.23万，外来人口0.8万。本市人口中，大多数是市区导入人口，来自杨浦、静安、普陀等城区。

2009年，馨佳园大型居住社区第一个小区建成入户。次年就以“镇管社区”模式设立了镇政府与居民区之间的中间层：馨佳园居民区党总支与联合服务中心。2015年，根据一号课题文件要求，成立了菊泉基本管理单元，辖区由13个居委会扩大为32个居委会。在这一过程中，馨佳园社区和菊泉基本单元围绕党建引领下的社区治理创新，主要在三个方面做出了积极探索。endprint

第一，完善组织架构，加强队伍建设，为党组织发挥领导作用提供组织保障。馨佳园时期，较早成立居民区党总支与居民区联合服务中心，上面对接镇党委、政府和镇社区办，下面对接居民区党支部和居委会筹备组。成立基本管理单元之后，纵向上构建了“镇党委——社区工作党委——菊泉基本管理单元社区（居民区）党委——居民区党支部”的管理体制，横向上建立大居“两委一中心”体制，即社区（居民区）党委、社区（居民区）委员会、社区（居民区）中心。发挥单元社区党委的领导核心作用，统筹推进基本管理单元内的区域化党建工作，进一步整合各级党组织、社会组织和志愿公益力量。

重视包括居民区党支部书记、支部委员、居委会筹备组工作人员在内的社区工作者队伍建设。根据小区入住情况，及时推动筹建居委的规范性建设。开展多种形式的培训，强调价值理念引导，强化服务观念，提高工作能力。一号课题文件发布后，积极落实社区工作者编制和薪酬待遇，提高支部书记收入，调动工作积极性。

第二，做实群众工作，开展志愿服务，发挥党员在自治参与中的模范带头作用。自2012年开始，“四三五融六必访”逐渐发展成为社区党组织开展群众工作的基本理念。在这一理念的引导下，党组织与居民互动频繁，能够及时了解居民需求、广泛听取居民意见，也为解决居民生活困难提供了思路。针对大居商业配套滞后的问题，用4.1亿元回购了5.4万平方米商业用房用于开办便民设施和标准化菜场，有效解决了大居百姓“开门七件事”问题。

更重要的是，社区党组织以满足民生需求为方向，以党员带动群众，积极开展志愿服务活动，并以志愿参与作为推动居民自治的主要抓手。目前，在上千名党员志愿者的带动下，菊泉单元先后组建了100余支志愿服务团队，志愿者达1万余名。以“百姓自我服务家园”“心连心茶室”为载体，开展“三治心连心”“温馨12345”“文明督导三鸟齐鸣”“你呼我应菜单式服务”“动迁两地情”“家门口心连心诊室”等12大类20余项特色志愿服务，累计开展活动3000余场次，惠益群众10万余人次。

第三，立足党建平台，促进协商共治，使区域化党建成为动员社会的有力支撑。2013年，馨佳园成立共治联合会，首期与18家单位签订了党建联建协议。2015年成立单元之后，一方面立足于单元层面的区域化党建，一方面以社区委员会为共治平台，与驻区单位、职能单位、物业企业等力量加强联建。目前，以党建联建方式开展常态化协作的驻区单位已有70余家，包括物业、商业、医疗、教育、公安、动迁导出地党组织、保障房管理中心等机构，针对社区治理难点通力合作，开展志愿服务，实现资源共享，解决百姓“急难愁”问题。在合作的基础上，初步形成了“家门口的心连心诊室”（华山医院北院）“一盏民灯”（市北供电公司）等品牌项目。

在居民区层面，初步构建了党支部领导下的居民区治理体系。在馨佳园大居的居委会、业委会尚未成立的情况下，一方面由党员和居民组成议事会进行自治，另一方面由党支部和筹建居委会协调物业公司等相关单位进行共治，小区公共事务充分尊重居民和各方意愿，使居民诉求得到有效满足。

就组织层级而言，之前的馨佳园居民区党总支和现在的菊泉基本管理单元社区（居民区）党委都是介于镇党委、居民区党组织之间的层级。与镇党委相比，这一中间层级更靠近基层，因而更可能与基层自治主体密切互动并领导、推动基层自治。与居民区党组织相比，这一层级范围更广，因而有可能在更大的空间内挖掘和统筹资源，形成共治合力。同时，非常重要的一点是，中间层党组织尽管受镇党委、镇社区党委的领导，但一直保持了相对独立性，在资源使用、工作开展等方面拥有较大的自主权。可以说，正是中间层相对独立、承上启下的特殊地位，为其有效推动自治共治提供了某种结构性的条件。

就领导自治而言，中间层党组织与居民区党支部之所以能够具有强大的动员能力，主要是因为居委会尚未选举产生而筹备组相对比较弱势，馨佳园的党支部书记兼任筹备居委会的主任，业委会也没有产生，因而党组织在居民区范围内基本上是一家独大的局面。在现有的基本管理单元“两委一中心”体制架构内，即使居委会选举产生，也是对单元社区党委负责，很难对党支部的地位形成挑战。正是在这样的组织关系情境下，菊泉的经验一定程度上突破了党组織与自治组织之间可能存在的冲突困境。

就推动共治而言，中间层党组织开展区域化党建的范围和能力一般要低于镇级党组织，菊泉单元的中间层党组织之所以有相对较强的整合条线部门、动员驻区单位的能力，主要是因为其背后有镇党委、政府甚至更高层级政府的大力支持。但这并不意味着中间层党组织可以突破体制、单位等壁垒，也不意味着已经找到了条线部门、驻区单位参与社区共治的内在动力。

此外，菊泉经验中还有一些特殊之处，也可能影响到目前党组织有效领导基层自治与共治的格局。比如馨佳园大居的保障房性质。保障房居民大多属于中低收入人群，因此对政府公共服务的依赖性较高；保障房居民由于享受到了住房保障，因而对政府抱有某种感恩之情；保障房中的经适房居民几乎都是自住，因此流动性较低，更易形成对社区的认同。这些特征都可能一定程度上促使保障房居民乐于参与党组织动员式的志愿服务。另一方面，由于各级政府对保障房社区的建设发展负有更大责任，因而会更有助于形成解决问题的共治合力。也就是说，菊泉基本管理单元当前展现的党组织有效领导基层自治共治的格局，有其特定的社区条件作为支撑。

总之，在加强基层党的建设和创新社会治理的意义上，菊泉基本管理单元六年多的实践探索形成了党组织有效领导基层自治共治的治理格局，符合“创新社会治理的核心是人、重心在城乡社区、关键是体制创新”的要求，体现了坚持党的领导、以人为本、激发活力、重心下移等创新社会治理的基本原则，为加强和创新特大城市社会治理，尤其是创新城乡接合部地区、人口快速导入地区治理提供了有益的参考经验。另一方面，菊泉的经验既有按照上海市、宝山区镇管社区工作要求进行体制机制改革的一面，又有根据社区实际情况在问题倒逼下积极探索创新的一面。从一般意义上讲，菊泉经验中坚持党的领导、回应民生需求、动员社区社会的内容是所有社区都需要做到的。但菊泉单元的具体做法能否全部复制到其他社区，最终要看其实际情况而定。

作者金桥系上海大学社会学院副教授，黄李煜系上海大学社会学院硕士研究生

责任编辑：赵 菲endprint