小学集团化办学政策执行的成效、困境及对策研究——基于H 市S 附小集团调查数据的分析

袁 晶

（陕西科技大学教育学院 陕西西安 710021）

集团化办学最早出现在职业教育领域。在已有研究中，学者们主要对“集团化办学”“名校集团化”“教育集团”等概念进行了研究和探讨。［1］从现有研究中围绕这一核心概念的界定来看，“教育集团”一般是以某个行政区域内一所优质学校作为核心，与其他办学实力较弱的若干所学校联合组成的教育团体。这个教育团体拥有共同的办学理念和学校运行章程，通过机制创新实现优质教育资源的共享。本研究中提到的“教育集团化办学”是指在地方教育行政部门的领导统筹下，根据行政区划，将地理位置相近的一所优质学校（理事长学校）和几所办学力量相对薄弱的学校（成员校）组建成教育集团，通过采用共同的教育纲领和教育集团运行章程，实现优质课程资源、师资、办学理念的共建共享，以此推动区域义务教育优质均衡发展的一种办学模式。

义务教育阶段实行集团化办学对于提升基础薄弱学校的办学质量、实现县域内义务教育一体化发展和推进义务教育优质均衡无疑是一种有效的途径。但是，经过调查发现，部分教育集团在经过一段时间的经营运作之后，由于其集团化办学的政策制定、实施、监督和评价等不够合理，不仅没能提升薄弱学校的教育教学质量，还严重影响了集团内优质学校的正常发展［2］，打乱了各校原有的正常教学秩序。为了了解小学集团化办学政策的执行成效以及政策执行中的问题与困境，为进一步优化小学集团化办学政策执行效果、推进基础教育的优质均衡提出政策建议，研究者采用目的抽样和分层抽样的方式，选取H 市S 附小教育集团的6 位校长、35位教师进行了深度访谈，对17 位教师的课堂教学进行了观察，另外，对411 名学生、1935 名家长进行问卷调查。通过访谈、课堂观察和开放式问卷的方式对H 市S 附小集团的集团化办学相关情况进行数据收集，通过对相关数据的分析，了解小学集团化办学政策执行的真实成效。

一、小学集团化办学政策执行成效的现状调查

教育政策执行是指政策的执行者依据政策的指示和要求，为实现政策目标、取得预期效果，不断采取积极措施的动态行动过程。［3］任何观念形态的政策规划要想转变成现实可见的政策效果，都必须依靠有效的政策执行。［4］诚如美国政策学者格雷汉姆·艾利森（Graham T.Allison）所言，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于政策的有效执行。［5］

（一）集团化办学的总体成效

在推进义务教育优质均衡、办好家门口的好学校过程中，集团化办学可以带来系列的正向积极功效。例如，可以扩充优质教育资源，使得“择校热”问题显著降温；名校集团化扩大了社会弱势群体享受优质教育的公平机会，便于以校际互动方式开展教学科研，大批教师素质得到了显著提升。［6］通过调研发现，H 市S 附小集团化办学的总体成效主要体现在以下几个方面。

1.集团化办学整体提升了薄弱学校的办学水平

对教师问卷数据进行分析，认为学校在参与集团化办学后，学校的硬件设施、优质课程资源、教师队伍建设、学校知名度和学校管理水平方面有较大的进步的教师超过70%。对校长的访谈也证实了这一点。例如，C 校校长表示：通过集团化办学，弱校生源得到改善，学生数量增加，本地生源有70%；师资力量也得到了提升，实现了区骨干和高级职称教师的从无到有。

集团化办学有力促进了薄弱学校的发展。对教师问卷调查的分析显示，薄弱学校的进步变化最为明显。例如，超过84%的C 小学和E 小学教师认为学校在教师队伍建设和优质课程资源上有进步，90.91%的C 小学教师认为学校管理水平有进步，93.94%的E 小学教师认为学校管理水平和学校的教师队伍建设有进步。

2.集团化办学有利于培养更多优质教师

从S 附小集团提供的统计数据可以看到，近三年来集团骨干教师人数和获得区级以上荣誉称号教师人数逐步增长，中高级职称教师队伍基本保持稳定。据统计数据分析和校长访谈发现，学校优质师资有一定增量得益于集团化办学的平台。例如，C 和E 小学通过集团化办学，骨干教师、中高级职称教师都实现了零的突破。

3.集团化办学获得了师生、家长的高度认可

对调查问卷分析发现，S 附小集团内部教师、校长对集团化办学的总体满意度较高，教师对集团化办学促进教育优质均衡发展的认可度为93.0%，而校长的总体认可度更是高达100%。从教育的外部要素来看，学生家长和在校学生对所在学校参与集团化办学后的整体满意度和认可度也保持在较高的水准，分别为87.9%和99.3%。家长对学校集团化办学也给予了认可。家长问卷调查显示，70.91%和71.95%的家长了解集团化办学中的教师交流和共享课程举措；75.06%的家长认为与以前相比，学校的办学条件变好了；90.25%的家长对目前学校的办学质量满意。

集团化办学加强了学校间学生的交流，学生对学校也更加认可。学生问卷显示，89.81%的学生表示可以到集团其他学校参观学习，95.15%的学生认为自己的学校变得越来越好了。

4.集团内校际差异得到有效的改善

通过集团化办学，集团内学生学业成绩差异情况整体呈现缩小态势，集团化办学成效明显。分析近三年集团内五年级学生学业质量数据，发现各集团的数学和英语两科成绩的离散程度呈现下降趋势，语文成绩基本持平，集团里学生的成绩总体差异性不断缩小，集团化办学初显成效。虽然学生学业成绩差异是多因素所致，但集团化办学的政策也是重要因素之一。进一步分析各个集团内部的差异情况，研究发现S 附小集团的数学和英语成绩差异呈现缩小态势，语文成绩基本持平。

（二）教师流动政策的执行成效

笔者在与校长和教师的访谈中发现，S 附小集团的教师流动目前已经取得了一定的成效，流动出去的能力比较薄弱的教师到了中心校学到了很多，也能够把好经验带到基础薄弱的学校里来。一些骨干教师和在班主任工作中有自己成熟经验方法的教师，也为薄弱校做出了较大的贡献，在带教活动中对其他成员校教师和学校的发展起到了积极的作用，得到了校长的充分肯定。

调研发现，参与集团化办学的各成员校在执行教师流动政策时，对流动教师的选择存在特定偏好，如表1 所示。经过回归分析发现，骨干教师、硕士及以上学历的教师比其他教师流动的概率更大。同时，在学校担任兼职职务的教师流动的概率较小。教师的性别、年龄、任职年限、职称对流动概率没有影响。

表1 流动教师偏好选择

使用皮尔逊相关分析发现，教师的交流意愿与流动期间教师个体专业发展、对流入校影响作用息息相关，如表2 所示。教师主动参与流动的意愿越强，交流期间个体专业发展越好，对流入学校的帮助作用也越大。流动教师年纪越轻，越会觉得通过流动能得到专业发展，如表3 所示。

表2 教师交流对个体专业发展的影响

表3 教师年龄对流入学校的影响

（三）联组教研的成效

目前S 附小集团每所学校都选出本校的优势学科，承担该学科的联组教研，定期开展教研活动。联组教研的内容符合教师需求，教师参与的积极性高。基础薄弱的学校也牵头某一学科联组教研的内容，在集团的发展中找到了一席之地，有更大的成就感，避免被边缘化。

联组教研提升了教师教学能力，特别是对于较小规模的学校，教研和备课有更大的专业支撑。通过联组教研，牵头人把集团内的教师紧紧聚在一起，每月围绕某个主题进行研究，进行课与课的交流，给老师提供了展示自己和学习他人的舞台和机会。学校的教师认为联组教研对教师的个人成长有一定的帮助。

联组教研为弱校提供了发展的机会，增强其自信。参加联组教研后，教师拥有更多交流和学习的机会。基础薄弱学校的校长引导教师在联组教研中主动争取，避免被边缘化，收到了一定的成效。通过参与类似活动，加强了集团内部相关学科教师的沟通交流，教师的自信得到了提高。教师在参与交流中也开放了心态，能从有所保留到主动分享。

通过相关分析发现，联组教研内容符合需求度和教师参与的积极性与联组教研对教师教学能力的提升具有相关性。增加教研内容的需求性和教师参与的积极性，能显著提升教师教学能力，如表4、表5 所示。

表4 教研内容符合需求程度对教师教学能力的影响

表5 教师参加联组教研的积极性对教师教学能力的影响

（四）课程开发与共享政策的执行成效

通过教师的访谈和学生问卷发现，大多数学生对共享课程非常有兴趣，特别是低年级学生的兴趣较大。课程的开发共享使得教师增强了课程意识，提高了教师的教育教学水平，同时增加了校本课程的数量，有助于各校课程改革。

通过皮尔逊相关分析发现，随着各学校对于共享课程使用频率的增大，对学校课程改革的促进作用也逐步加大。共享课程的使用频率和学校课程改革发展具有高度相关性。

二、小学集团化办学政策的困境分析

由于提高义务教育阶段教育质量和促进县域内城乡义务教育均衡发展的现实需求和政策导向，集团化办学成为促进义务教育优质均衡发展的重要措施。但在补差模式、嫁接模式等集团化办学的过程中，弱势资源校和弱势资源区与优势资源校和优势资源区由于在技术、制度和文化上的非对等地位导致合作中出现了权威的一方。［7］掌握权力、处于权威地位的主体是有影响力的主体，当其以强力的手段对弱势学校或弱势地区施加影响，就会产生霸权，导致弱势学校和地区被“客体化”。［8］

（一）教育集团内各学校功能定位不明确

1.理事长校的引领功能未能有效发挥

通过对S 附小教育集团调查发现，在集团化办学中担任关键引领作用的理事长校的作用往往不能有效发挥。例如，S 附小教育集团实行了骨干教师流动“蓄水池”计划。虽然教育行政部门给了教育集团一定的人事招聘名额，由理事长校负责招聘教师，但是成员校均表示没有享受到这项政策的照顾，好的教师资源找不到，没有得到集团的助力。集团没能为学校提供教师编制，“蓄水池”招聘存在困难。虽然集团拥有了额外的编制，理事长校按照成员校校长的学科需求招聘教师，但受限于落户、编制等其他政策的影响，招不到合适的教师，更难以运用到集团的流动中。

2.成员校参与集团化办学的积极性不够

通过调查发现，在集团内部除核心校外，其他中等偏上的学校对集团化办学的获得感最低。这些学校在集团中的合理定位是值得思考的问题。集团化办学中，要针对特色发展助力成员校发挥其应有的功能。集团怎样进一步围绕每一所学校不同的办学条件和发展特色，给予学校更多助力，是集团成员校或者集团引领校应该考虑的问题。

（二）集团内教师的校际流动意愿低、结构不合理

1.参与教师流动的人数和意愿较低

根据教师调查问卷结果分析发现，S 附小集团中，教师交流的比例为14.92%。参与交流的教师中，有57.45%的教师是主动自愿参与，42.55%的教师是经学校动员后愿意参与。在访谈中，有校长指出，部分教师因为各种原因对教师流动存在一些顾虑，积极性不高，需要校长动员做工作，尤其以基础较为薄弱的学校表现较为突出。

2.参与流动的教师学科结构不合理

据校长访谈得知，目前交流的学科教师分布不合理，语数英的骨干教师流动较难，对规模较小的学校来说，音体美等小学科教师人数少，相对难以流动。据S 附小集团提供的近三年教师交流数据来看，2016—2018 年度，音体美学科教师参与交流的比例仅为21.4%。音体美学科是培养学生艺术、健康素养的重要途径，因此这些学科的优秀教师对于培养学生全面发展非常重要，但小学教师人数少，流动也相对困难。

3.参与流动的教师存在诸多不适应

目前教师交流是矛盾最为突出的领域，存在教师对新环境、生源和教学理念不适应的情况。部分流动教师教学质量不高，个别案例中甚至出现了教师抑郁的情况。另外，有些流动教师得不到家长的信任，这也是影响教师流动的因素。参与交流的教师在适应不同生源上也有一定困难。例如，有的教师认为流动后教学效果没有在原来学校那么好，有的教师感觉流动后对于学习能力较弱的生源适应困难。

通过调查发现，目前仍有将近一半的教师对交流有各种担忧，其中担忧最多的是不能适应新学校的生源（16.83%）和不能适应新学校的教育理念（15.56%）。在校长访谈中，校长也表示，交流教师如果不能适应新学校的生源，会对教学效果带来负面的影响。

（三）集团联组教研时间安排不合理、形式随意

1.联组教研与正常的教学时间存在冲突

根据教师在访谈中的反映发现，目前联组教研在时间安排上有一定的问题。各成员学校内部，教师的教学任务已经非常繁重，很难安排各个学校教师在统一的时间进行联组教研，限制了参加联组教研的教师人数，只能由部分教师按自己的时间参加。

2.联组教研活动组织形式较为随意

在与部分教师的座谈中发现，目前的联组教研活动不够系统化和科学化，部分教师对联组教研的认识不清晰，误把听课、评课简单地等同于联组教研，因此活动开展的方式参差不齐。

（四）部分共享课程可推广性不高，教师课程开发能力弱

1.共享课程缺乏实用性和可操作性

通过调查发现，目前各校开发的共享课程在其他学校的推广落实上存在一定问题。一是某些学校实际的课时量不足，没有时间安排更多的校本课程。二是集团推广的共享课程在有些学校并不适用，存在难以推广和缺乏可操作性的问题。

2.教师开发课程的能力和积极性不足

对于一些规模小、教师力量薄弱的学校来说，教师的课程意识包括编写课程的能力都比较弱，需要慢慢提高。在较短的时间内让他们开发课程，是很难完成的。教师的时间、精力有限，在共享课程开发上主动性比较弱，因为要开发课程需要花费很长的时间和较大的精力，有部分教师认为这是额外付出，因此缺乏课程编写的驱动力。

三、小学集团化办学政策的矫正策略

（一）教师流动政策的制定需要以人为本，充分调动教师的积极性

从短期流动走向中长期流动，流动教师的选择要尊重教师意愿，同时加强管理人员的流动。通过调研发现，目前教师一年的流动时间太短，教师刚刚适应流入校就要调回原校。尤其对基础薄弱学校的教师而言，交流可以帮助其提升眼界，但时间太短，刚适应时间不长就结束了，效果有限。其次，从校长的角度出发，也是希望可以延长交流的时间。流动教师对不同学校的生源适应需要一定时间的指导和沟通。再次，各成员校的教师流动政策应当取得教师的认同，让教师意识到流动对个人成长有帮助。同时建议开展学校中层及以上管理人员的流动。

（二）联组教研需要建立专家指导机制，提升联组教研的质量

联组教研要更加关注质量内涵和组织的科学性，要以提高学生的综合素养为目标。集团需要针对联组教研进行更细致的设计，在联组教研活动当中，除了牵头学校组长的策划之外，集团的秘书处、理事会还可以进行更严密系统的设计。同时要加强专家指导，集团层面提供各级专家引导，在形式和实质上与各类教育研究课题结合起来。

（三）共享课程要更关注学校和教师的实际需求，以共建促进共享

每所学校共享课程的开发水平参差不齐，因此，要进一步提高共享课程的质量和实用性。共享课程可以共建促进共享。各所学校教师形成同一个团队，共同建设、共同优化。集团内学校在同一门学科形成一个团队，可以把各自的资源进行重组，寻找最优化的课程，确立每一门课程的目标进行尝试。同时加强对优秀共享课程的经费激励，减少承担课程开发任务教师的课时，让教师们有时间来进行课程开发。

（四）建立科学的集团和成员校考核制度

道格拉斯·C.诺斯（Douglass C.North）认为，制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的，形塑人们互动关系和减少不确定性的约束，这种约束包括正式约束和非正式约束。［9］就集团化办学的学校治理而言，这种制度约束不仅表现为指导集团化办学的外部教育政策、法律、法规，也包含规范集团活动、成员行为的正式规章与要求。通过与校长的访谈发现，各校的校长和集团的理事长对上级行政部门的考核标准存在较多疑问。建议教育行政部门的年终考核不限定优秀的比例，只需要设立统一的考核标准，达标即可评为优秀，这样更有利于调动学校参与集团化办学的积极性。

（五）合理引导成员校明确其在集团内的定位

学校间的封闭很容易形成排除异己的行为，不利于基础教育的繁荣和均衡发展，因此要构建“共生”理念。学校间跨越组织界限，通过合作，再生并共享资源和知识成为教育领域的大趋势，逐步呈现集团化的形式。［10］因此，在集团层面，要更加聚焦不同成员校的办学特色，明确不同成员校的办学基础和发展定位，引导成员校在集团中就其办学特色方面深入探索，促使不同类型的学校在集团化办学中得到共鸣、共创、共赢，在集团效益和形式上更加协调。