人大常委会联组会议制度研究

黄小钫

（中共北京市委党校政治学教研部，北京100044）

我国各级人大和县级以上各级人大常委会是合议制机关，通过举行会议，集体行使职权、集体决定问题是各级国家权力机关履行法定职权的主要方式和基本原则。1954年我国建立人大制度之时，全国人大设立了常务委员会作为闭会期间的常设机关，在闭会期间代行全国人大的部分职权，而地方各级人大则没有设立常委会，其常务机关是地方各级人民委员会。之所以不设常设机关，是因为地方各级人大的工作相对简单，便于开会讨论问题，即“全国人民代表大会行使国家的立法权，地方各级人民代表大会没有这方面的职权。而且越是下级的人民代表大会，因为地区越小，就越易于召集会议。……如果另外设立人民代表大会的常务机关，反而会使机构重叠，造成不便”[1]84-85。同全国人大一样，全国人大常委会也是通过举行会议的方式履行职权的，这里的会议包括全体会议和分组会议两种方式。1979年，五届全国人大二次会议决定县级以上地方各级人大设立常务委员会作为本级人大闭会期间的常设机关，这是对地方人大组织制度的一项重大改革，保证了地方国家权力机关工作的连续性。为提高人大常委会的审议质量和效率，县级以上各级人大常委会在议事程序、会议形式和工作机制等方面进行了探索和实践。其中，全国人大常委会创新实施的联组会议制度，引起了社会的广泛关注。在全国人大常委会的示范带动下，召开联组会议的做法很快推广至县级以上地方各级人大常委会，体现了人民代表大会制度在实践中的不断完善和发展，为人大常委会组成人员充分发表审议意见、深入讨论各项议题提供了新的平台。

一、人大常委会联组会议制度的产生和发展

所谓联组会议，就是在分组会议审议的基础之上召开的一种人大常委会会议形式，它不对有关议案进行表决、作出决定，只是对有关议案和工作报告中的重大问题或有较大争议的问题作进一步的审议，借此吸收各方面的意见，达成共识。作为人大常委会会议的一种形式，联组会议的先行实践者是全国人大常委会。1980年4月8日至16日，五届全国人大常委会第十四次会议首次召开联组会议讨论有关议题，即“在联组会上，委员们讨论了中共中央向会议提出的关于修改宪法第四十五条、取消有关‘四大’的规定，并作为人大常委会的议案提请五届人大三次会议审议决定的建议，认为取消‘四大’符合全国人民的意愿。在联组会上，委员们还讨论了物价问题”[2]。而后，全国人大常委会经常以联组会议的方式审议有关议案，取得了良好效果。因此，1987年六届全国人大常委会在制定《全国人民代表大会常务委员会议事规则》时，专门把这种会议形式写入了法律，即“常务委员会举行会议的时候，召开全体会议，并召开分组会议和联组会议”、“常务委员会联组会议可以听取和审议专门委员会对议案审议意见的汇报，对会议议题进行讨论”、“提议案的机关的负责人可以在常务委员会全体会议、联组会议上对议案补充说明”、“常务委员会全体会议听取工作报告后，可以由分组会议和联组会议进行审议”[1]337-338，等等。对于将联组会议写入法律，时任全国人大常委会秘书长王汉斌的解释是：“这几年常务委员会在分组会议审议的基础上，召开联组会议，听取专门委员会的审议意见，交流分组会议审议的情况，进一步对议案的主要问题进行讨论，集思广益，求得比较一致的意见。实践证明，这是一种行之有效的好的作法。草案将分组会议、联组会议用法律形式肯定下来，是很有必要的。”[1]339不过，七届全国人大以后，全国人大常委会不再运用联组会议开展审议工作。

2000年12月，九届全国人大常委会第十九次会议对《中华人民共和国婚姻法修正案（草案）》进行第二次审议时，再次启用了联组会议制度。究其原因，主要在于2000年新制定的《中华人民共和国立法法》规定：“常务委员会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。”[3]婚姻法作为一部事关每个家庭的法律，在第一次审议时出现了一些具有较大争议的问题，促使全国人大常委会作出了运用联组会议进行再次审议的决定。时任全国人大常委会委员长李鹏在主持联组会议时指出：“在今天的联组会议上，大家踊跃发言、各抒已见，气氛比较活跃，讨论的问题比较集中，发表的见解也比较深入，达到了畅所欲言、规范交流、深入探讨、集思广益的目的，应该说这次联组会议开得很成功，为我们今后更好地采用这种形式审议法律案开了一个好头，打下了一个好的基础。”[4]这是九届全国人大常委会产生以来第一次通过举行联组会议的形式开展审议工作。不过，从检索的情况来看，九届、十届全国人大常委会在举行会议开展审议时，仍然很少召开联组会议。2010年8月，十一届全国人大常委会第十六次会议召开联组会议对国务院关于粮食安全工作情况的报告进行专题询问，不过，当时召开的是小联组会议，即由3个小组合并成一个联组，一共组成两个联组，在后来才采取大联组会议的方式。据悉，“从十一届开始，全国人大常委会开展专题询问一般采用大联组会议形式；十二届全国人大常委会进行的15次专题询问中，有14次采用大联组会议形式，1次采用分组会议形式”[5]。也就是说，经过30多年的发展和完善，联组会议制度已经广泛用于全国人大常委会的审议工作中，并成为人大常委会的常规会议形式。

正如上文所言，全国人大常委会在20世纪80年代就开始运用联组会议开展审议工作，但是，地方人大常委会因为刚刚成立，很多工作还处于起步和探索之中，缺乏相关的工作经验，因此，它们主要是通过召开全体会议或分组会议的形式履行职权。在全国人大常委会议事规则制定实施后，各个省级人大常委会也出台了议事规则，并且规定了人大常委会可以举行联组会议。尽管如此，根据检索，很少有省级人大常委会举行联组会议进行审议。直到近10年，随着全国人大常委会频繁地举行联组会议进行审议工作，各省级人大常委会也开始效仿并取得了一定的成效。例如，甘肃省人大常委会于2011年首次举行联组会议，审议了甘肃省人民政府关于全省天然林资源保护工程建设的专题报告。与此同时，广西、江苏等省级人大常委会在修订议事规则时，则明确规定“专题询问一般在常委会联组会议上进行”[6]、“经主任会议决定，常务委员会在审议有关执法检查报告和专项工作报告时，可以就相关工作开展专题询问。专题询问一般在联组会议上进行”[7]。不同于全国人大常委会，地方人大常委会因为组成人员规模较小，实际上更易于召开联组会议。因此，尽管目前仍然有很多省级人大常委会以全体会议和分组会议的形式开展专题询问，但是，在可预计的将来，通过联组会议的形式开展专题询问会成为一种比较普遍的做法。

综上可知，人大常委会联组会议制度经历了从产生、中断到恢复的发展过程，目前已经扩展到县级以上各级人大常委会。作为改革开放后的一项制度创新，联组会议既不同于全体会议也有别于小组会议，呈现出两个鲜明的特征：一是参加的人数较多、议题相对集中。联组会议是在分组会议的基础上对那些重大问题和有较大争议的问题展开讨论甚至辩论的，参加审议的人数比较多，议题相对集中，有助于听取和吸收各方面的意见和要求，不断促进讨论深入，从而使人大常委会作出的决定具有广泛的民意基础。正如彭真所言：“在联组会议上常委会组成人员和各地方、各方面列席的人士都可以就有关问题发表意见，充分展开讨论，赞成的，怀疑的，反对的，各抒己见，把主要问题集中讨论、辩论清楚。”[8]二是形式比较灵活多样。联组会议既有大联组也有小联组，既有询问式联组也有质询式联组，既可以辩论也可以自由发言，即联组会议“比正式的全体会议要灵活，可以自由发言，可以辩论；各小组可以派代表介绍本小组的审议情况和主要观点，在小组之间进行交流；还可以请有关专门委员会和专家学者发表意见，使常委会组成人员可以掌握审议的全面情况和各种观点，可以让不同的观点充分阐发，更有民主气氛，有利于集思广益提高审议的水平和取得更好的结果”[9]。总之，联组会议制度在县级以上各级人大常委会工作中的广泛实践，已经充分证明了它相较于全体会议和小组会议有独特的优势和价值。

二、人大常委会联组会议制度的主要内容和价值

（一）人大常委会联组会议制度的主要内容

查阅我国现行法律法规可知，目前对联组会议的规定主要体现在全国及各地人大常委会议事规则以及其他相关的规范性文件中，区别在于有的规定比较粗，主要是原则性的内容，而有的规定比较细，涉及具体操作层面的内容。概括而言，联组会议制度主要包括以下几个方面的内容：

1.联组会议召开的程序。简而言之，就是由谁召开并召集联组会议。对此，全国人大常委会议事规则只是规定由委员长主持联组会议，并未明确联组会议召开的主体。相反，各省级人大常委会议事规则普遍规定由主任会议决定是否召开联组会议，即“联组会议的召开由主任会议根据需要决定”[10]、“必要时，经主任会议决定可以召开联组会议”[11]。所谓“必要时”或者说“根据需要”，主要是指在分组审议中产生了重大问题或较大的分歧，这时就要求召开联组会议作更深入的讨论。一般而言，这种情形主要出现在法规案的审议中，就是对某个具体条款有不同意见，以至于影响法规案的表决通过时需要召开联组会议。一些省级人大及其常委会立法条例需要召开联组会议规定：“常务委员会会议审议法规案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议进行审议，对法规案中的主要问题进行讨论；分歧较大的，应当组织分歧各方进行辩论。”[12]至于联组会议的主持者，一般规定是人大常委会主任或者说副主任，即“联组会议由常委会主任或者副主任主持”[13]、“常务委员会举行联组会议，由主任主持。主任可以委托副主任主持会议”[14]。为什么要做出如上安排，究其原因，主要在于联组会议在形式上相当于全体会议。至于联组会议主持者的职责，主要是组织开展联组会议的审议，包括确定联组会议的发言人名单、安排发言人顺序、控制审议发言的时间，保证联组会议审议能够平稳有序地开展。

2.联组会议的工作任务。联组会议是处于分组会议和全体会议之间的一种法定会议形式，担负着重要的职责。一般来说，联组会议的工作任务主要涉及两个方面：一是听取分组会议的审议意见，以及有关工作机构对议案和工作报告的审议情况汇报、补充说明等，即“常务委员会联组会议可以听取有关专门委员会、工作机构和办事机构对议案审议情况的综合汇报，对议案进行讨论和辩论。提出议案机关的负责人或者常务委员会组成人员，可以在常务委员会联组会议上对议案作补充说明”[11]；二是审议有关议案、工作报告以及专项工作报告，即“常务委员会全体会议听取议案说明后，由分组会议对议案进行审议，也可以举行联组会议进行审议”[11]、“常委会全体会议听取工作报告后，由分组会议或者联组会议进行审议”[6]、“常务委员会全体会议听取专项工作报告后，可以由分组会议和联组会议进行审议”[14]。诚如上文所言，人大常委会举行联组会议，是需要一定的前提条件的，即分组会议审议有关议案时出现了重大问题或有较大争议的问题。对此，各地人大常委会议事规则作出了明确规定：“联组会议是在分组会议审议的基础上，对重大问题或者存在较大意见分歧的问题进行审议。……议案在分组会议审议中存在重大问题需要进一步研究或者有较大意见分歧的，由主任会议决定交有关专门委员会、常务委员会工作机构或者提案人进一步调查研究，或者召开联组会议进行审议。”[15]6578所以，相较于全体会议和分组会议，联组会议主要承担那些比较重大或具有争议性的议题的审议任务。

3.联组会议的旁听和发言。目前，绝大多数人大常委会议事规则都规定公民可以申请旁听人大常委会会议，这主要是基于保障公民知情权和监督权的考虑。不过，在实践中，公民旁听的会议形式一般限于人大常委会全体会议，即“旁听公民只旁听常委会会议的全体会议”[15]6285。究其原因，在于全体会议主要是程序性的工作任务，不涉及常委会组成人员的审议工作。当然，也有少数几个省级人大常委会议事规则规定公民可以旁听分组会议或联组会议，即“常务委员会举行会议时，可以邀请公民旁听全体会议或者联组会议”[10]、“公民可以旁听常务委员会会议的全体会议和联组会议。安排公民旁听及旁听常务委员会会议的范围，由主任会议决定”[11]。也就是说，即使都允许公民旁听分组会议或联组会议，旁听的确认程序也存在区别：有的是公民自行申请并经主任会议决定方可旁听；有的需要受邀才能旁听。而对于联组会议的发言，则主要涉及发言的次数和时间。不管是小联组还是大联组，参加的人数都相对较多，但会议时间又是有限的。因此，为尽可能听取更多的意见和建议，普遍都对发言人的次数及时间作出了要求，即发言人围绕同一议题发表意见时不能超过两次，且第二次发言的时间不能超过10或15分钟。如果发言人事先提出要求并获得主持人的同意，亦可适当延长发言时间。具体而言，就是“常务委员会组成人员和列席人员……在联组会议上第一次发言不超过十五分钟，第二次对同一个问题的发言不超过十分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以适当延长发言时间”[11]。

（二）人大常委会联组会议制度的价值

总体来看，目前对人大常委会联组会议的规定还不是特别多，在一定程度上这和联组会议尚未广泛普及有关。尽管如此，我们也不应忽视联组会议制度的政治价值。彭真曾指出：“过去人大常委会开会，就是全体会和小组会，不便充分交换意见，后来，在实践中我们创造了现在这种联组会的形式，便于交流、集中意见，更好地发扬民主，是一种好办法。联组会上，常委会委员和各地方、各方面列席的同志都可以就有关问题生动活泼、畅所欲言地交换意见，充分展开讨论，赞成的，怀疑的，反对的，都可以简单明了地各抒己见，平心静气地讨论、辩论，把主要问题集中讨论、辩论清楚，不管是委员长、副委员长、委员，还是列席的同志，谁的意见对，就采纳谁的意见，最后形成结论。”[16]具体而言，联组会议制度的价值主要体现在以下三个方面：

1.有助于增进人大常委会组成人员的交流和互动。我国实行人大代表兼职制，除了少数驻会的人大常委会委员，他们因为在人大系统工作，可以进行经常性的交流与沟通外，绝大多数委员属于非驻会委员，都有自己的本职工作，平常见面和交流的机会比较少。人大常委会举行会议时，他们只能在分组会议上开展交流，但也仅限于本组的成员，难以知晓其他分组的审议意见。要了解其他组的审议意见，只能翻阅被整理过的审议意见书，但很显然，它们并不是原汁原味的审议意见。而在联组会议上，参加人员是人大常委会全体组成人员，因为每组要汇报本组的审议意见，这样就可以比较全面地了解其他组的审议意见，同时，还可以了解其他人员的意见和建议，这对那些履职意识较弱、履职能力不足的委员来说，亦是一个学习和改进自身履职工作的机会。

2.有助于增强人大常委会的监督实效，改进有关部门的工作。联组会议不仅仅是对人大常委会会议形式的创新，还是对人大常委会议事规则和工作程序的优化。在分组审议中，因为审议议题没有聚焦，人大常委会组成人员的发言易于出现泛泛而谈的现象，监督实效性大打折扣。而在联组会议中，参加审议的人员是人大常委会全体组成人员，审议的议题比较集中（即重大问题或有争议的问题），发言者亦会有所准备，在一问一答的过程中，能够清楚地了解大家关注的争议点在哪里，这样能使审议发言更具有针对性和实效性。除此之外，不同于分组会议的列席，联组会议的列席人员比较多，关涉多个行政机关和政府部门的工作，通过听取人大常委会组成人员的审议意见，可以改进有关方面的工作。

3.有助于提升人大常委会会议审议质量。人大常委会会议质量的高低，同会议制度是否完善有密切的关系。以往，人大常委会对有关议案和工作报告进行审议时，主要采取分组会议的方式进行，它的优点在于能保证每一位人大常委会组成人员有发言的机会和时间，而其不足之处则在于分组审议的人数较少，且发言的人经常是少数几个人，全体组成人员之间缺乏交流与互动，不能广泛吸收委员们的意见和建议。尤其是对于有关议案和工作报告的重大问题或有争议的问题，审议难以深入，影响了审议的质量。在这种情况下，举行联组会议，人大常委会全体组成人员围绕分组会议审议过程中产生的重大问题进行讨论甚至展开辩论，可以使那些重大问题或有争议的问题取得共识并得到解决，尤其是在审议法规案时，联组会议的价值尤为突出，它不仅仅是一个完善法律法规草案的过程，还是一个普及法律、增进对法律法规的认识和理解的过程，便于推动法律法规的落实和执行。

三、加强人大常委会联组会议制度建设的若干思考

目前，联组会议制度在各级人大常委会的实践主要限于专题询问，较少用于法规案的审议工作，一定程度上影响了人大常委会组成人员对联组会议的认知。党的十九大报告指出，发展社会主义民主政治，强化人民当家作主的制度保障，要“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表的作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”[17]。显然，各级人大及其常委会要履行好作为工作机关和代表机关的职责，除了要进一步健全人大组织制度和工作制度，还要不断完善人大会议制度和议事规则。

首先，加强联组会议的法律制度建设，推进联组会议常态化、规范化。目前，有个别县级人大常委会出台了关于联组会议的规章制度，对联组会议的召开依据、主要任务、重大意义、主要形式、会议程序和会议纪律等作了比较详细的规定，为举行联组会议提供了依据和遵循。但是，有关全国人大常委会联组会议的规定则散见于两部法律：一是《立法法》，它特别规定全国人大常委会在审议法律案时，可以召开联组会议讨论法律案中的一些重大问题，并要求如果在法律案进行三审后有重大问题的，由委员长会议提议，经联组会议或全体会议同意后可暂不付诸表决；二是《全国人民代表大会常务委员会议事规则》，它对联组会议的召集程序、主要任务、工作职责以及发言规则等内容作了较为具体的规定。而各省级人大常委会联组会议，则主要是由人大常委会议事规则或人大常委会工作规程（程序）进行规定，其内容和全国人大常委会议事规则大同小异。基于此，目前的工作重点是完善全国人大常委会联组会议制度，适时地对联组会议作出规定，以便为县级以上地方各级人大常委会提供参考和借鉴。同时，县级以上地方各级人大要及时总结经验，完善联组会议工作机制，确定联组会议的适用范围，然后借此制定相关的法律或规章制度，对联组会议的法律性质、地位、主要职责、工作机制等内容作出规定，为举行联组会议提供充足的法律依据。

其次，精选审议议题，提升联组会议的针对性和实效性。审议议题的选择是否科学合理，直接影响到联组会议的审议效率和质量。诚如上文所言，人大常委会只有在必要时才召开联组会议，也就是在出现重大问题或有较大争议的问题时才召开联组会议。如果只是普通的或者说不太重要的问题，召开分组会议审议即可。所谓重大问题，就是事关本地区经济社会发展的全局性问题，或者是人民群众普遍关心的热点难点问题；所谓有较大争议的问题，就是指各方的认识和理解不一致的甚至是相冲突的问题，涉及到社会不同的阶层和群体。显然，要解决上述问题，仅仅召开分组会议是不够的，而应举行联组会议，组织人大常委会全体组成人员展开集中而深入的讨论。对于那些重大问题或有争议的问题，联组会议的优势较为明显：一方面，经过分组会议的审议，各方的意见和观点已经阐明，人大常委会委员们可以有针对性地发表意见，不管是赞同的还是反对的；另一方面，联组会议可以展开辩论，围绕重大问题尤其是争议的焦点展开充分讨论，使各方的意见得到充分阐述，争取最大多数人的支持和认同，最终形成共识。从已有的实践来看，不管是2000年讨论婚姻法修正案，还是专题询问专项工作报告，审议的内容都是重大问题或有争议的问题，因而联组会议审议过程十分精彩，取得了预期的效果。因此，推进人大常委会联组会议常态化，关键之举是要科学合理地选择议题，聚焦于那些事关全局的重大问题或有争议的焦点问题。

再次，探索建立联组会议旁听制度，增强联组会议的透明性。1988年，全国人大常委会通过的《七届全国人大常委会工作要点》提出：“要积极创造条件，建立常委会和专门委员会会议的旁听制度。”[1]347而后，七届全国人大常委会第二次会议首次设立旁听席，邀请工、青、妇等人民团体和群众组织的有关人员旁听常委会会议。不过，因为场地因素的影响，我国普通公民尚不能旁听全国人大常委会会议。在地方层面，山东省潍坊市人大常委会曾于1985年组织公民旁听会议。后来，各地方人大常委会相继出台了公民旁听人大常委会会议的规章制度。但是，查阅有关法规可知，绝大多数只允许公民旁听人大常委会全体会议；至于联组会议或分组会议的旁听，主要限于人民团体或群众组织的有关人员。对于公民个人旁听人大常委会联组会议，目前仅有少数省级人大出台了相关规定。在笔者看来，既然联组会议在形式上等同于全体会议，那么，允许公民旁听应该是合理的。其理由有两方面：一方面，公民旁听不仅可以近距离观察和了解人大常委会组成人员的履职能力，而且可以加强对人大常委会履职的监督，增进对人大制度的了解和认同，培养规则意识和程序意识。另一方面，公民旁听不仅可以扩大人大常委会工作的透明性和公开性，保障公民的知情权、参与权和监督权；而且可以籍此听取普通民众的意见和观点，树立地方人大及其常委会作为地方国家权力机关的法律地位。

最后，探索建立联组会议辩论制度，提升联组会议的审议质量。亨利·罗伯特指出：“从广泛的意义上讲，‘辩论’是人类文明的基本元素之一。它使人类社会能够产生理性而有价值的决定。”[18]所谓辩论，意指围绕某个议题展开争辩和讨论，它是议会作为立法机关的生命力所系。施米特认为：“无论如何，只有当议会严肃接受公开辩论并加以落实时，才是‘真的’议会。‘辩论’在这里有特殊含义，而不是仅仅意味着谈判。……辩论指意见交流，其目的是通过论证某事为真理或正确而说服对手，或被人说服而认为某事为正确或正当。”[19]辩论之所以被视为评判议会是否是“真的”议会的标准，关键原因在于议会的原意就是指议员们聚集在一起进行讨论、谈话的场所，即“议会的重大功能之一就是把问题谈透，为独立意见提供辩论的场所、互相商谈，直到能采取彼此均感满意的解决方式”[20]。我国的各级人大作为国家权力机关和立法机关，与西方的议会有同样的价值，而联组会议的召开，旨在对重大问题和有较大争议的问题作集中的审查和讨论。要使审议更深入，就不能仅仅安排委员们各自发表意见，而应允许自由讨论和展开辩论，让各方观点和意见在辩论中得到充分的交锋，使那些重大问题和有争议的问题获得澄清并达成普遍的共识。尤其是对法规案而言，辩论不仅仅是一个完善的过程——提升立法的质量，更是一个宣传法律的过程——有助于法律的贯彻实施。2016年，深圳市人大出台的《深圳市制定法规条例》规定：“列入常务委员会会议议程的法规案，经主任会议决定，可以采用联组审议的方式进行审议，并可以根据需要就法规案中存在重大意见分歧的问题，组成常务委员会组成人员在联组会议上进行辩论。”[21]这一条款为联组会议开展辩论提供了法律依据。在可预见的未来，基于社会利益日趋多元化和复杂化的背景，开展辩论有助于充分表达意见进而实现多方共赢。