“三治融合”视域下乡村“积分制”治理运行机制研究——基于四川省Y村的个案研究

王 艳，陈思颖

（西南民族大学公共管理学院，四川 成都 610041）

一、引 言

2017 年，党的十九大首次提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2018 年，《乡村振兴战略规划（2018—2022）》详细阐述了自治、法治、德治的地位和功能。2022 年，《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》强调了党组织的领导核心地位，要求健全党组织领导的“三治结合”的乡村治理体系。“三治结合”成为乡村治理的政策指引和框架体系。目前，国内学界对于乡村治理中自治、法治、德治相结合方式的表述主要有“三治结合”“三治合一”“三治融合”等。一些学者依据地方乡村治理中存在的特殊性，还提出了具有特色的结合模式，如“一体两翼”“三治组合”“融合平衡”等。经过梳理可知，学界认为乡村治理“三治”的发展正由“结合论”上升为“融合论”。

在此背景下，乡村以“三治融合”为主要治理方向，因地制宜探索、创新治理方案和治理模式。2020 年，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部作出在乡村治理中推广运用积分制工作的有关要求，并随文公布了运用“积分制”的八个典型案例。“三治融合”理念也贯穿于乡村“积分制”治理之中。如在“积分制”治理内容上，宁夏回族自治区固原市探索建立了基础积分、民主积分、贡献积分三种积分形式和一个扣分项目。其中基础积分主要为移风易俗、公德美德等德治方面的内容；民主积分是考核村民在乡村事务管理中的行为表现，包括参与乡村治理的积极性、在群众中的影响力等自治方面的内容；贡献积分主要是为了鼓励村民积极为乡村事务治理作贡献，具体包括表彰奖励、先进事迹、立功表现等内容；扣分项目则针对道德失范、打架斗殴、参与赌博等有违德治、法治方面要求的内容。基于以上内容可知，宁夏固原市“积分制”治理内容涵盖自治、德治、法治三个方面，治理内容已经被赋予了“三治融合”的深刻内涵。在“积分制”治理主体上，安徽省金寨县将“红黑榜”与“积分制”结合使用。进入“黑榜”的村民由村民委员会帮扶纠正；对于屡教不改且涉嫌违法的“差评”人员，由村民组长、老党员、老教师等组成的道德评议会向有关部门进行举报或提出公益诉讼。进入“红榜”的村民将会获得积分奖励。另外，该县的积分评比工作严格按照规范化的程序进行，村务监督委员会全过程监督。金寨县乡村村民委员会、村务监督委员会、道德评议会和相关政府、法律部门协同联动开展乡村“积分制”治理，即自治、法治、德治型组织联动协同，共同打造、创新乡村治理方式。

综上，“三治融合”是国家对乡村治理的宏观指导，乡村“积分制”治理则是对“三治融合”理念的积极实践。因此，本文以“三治融合”理念为切入视角，基于治理逻辑，分析论证“三治融合”理念和乡村“积分制”治理运作机理的同一性；在明确治理逻辑和运作机理的基础上，尝试构建乡村“积分制”治理的实践运行机制。

二、文献综述与问题提出

目前，国内学界以“三治融合”为视角的研究成果十分丰富。从理论性研究来看，沈琴认为民主力量——自治、强制力量——法治和柔性力量——德治等三股力量形成治理合力，有利于推动农村社会治理［1］；朱政以乡村振兴和“三治融合”为基本要求，探讨法治乡村建设的实践机理［2］；王乐全以徽州地方性知识为切入点，探究地方性知识推动“三治融合”的作用机理，进而构建“三治融合”的乡村治理体系［3］；侯宏伟和马培衢基于“三治统一”的乡村治理框架，探究治理主体嵌入型共治机制的构建［4］。从实践性研究来看，晋文和周雨风以“三治融合”为视角，分析探究重庆市乡村治理中存在的困境，并探索发展新路径［5］；辛方坤通过探索法治、德治、自治相融合的公共空间建设路径，提出“良法善治”“选择性赋权”“参与代理人”三条实践路径［6］；黄博在厘清“三治融合”构成要素和现实需求的基础上，从自治、德治、法治三个维度探索乡村治理能力的提升路径［7］；陈洪连和孙百才基于“三治融合”的视角，分析探究乡规民约在自治、德治和法治等方面的实践困境和优化策略［8］。

“积分制”治理作为“三治融合”的创新设计和实践运用，国内学界展开了热烈而深入的探讨。从理论研究来看，许源源和杨慧琳基于“动因—过程”的分析框架，探究积分制在乡村公共治理中如何发挥治理效能［9］；王志芬以“三圈”理论为视角，将“价值圈”“能力圈”和“支持圈”组合起来形成分析框架［10］；朱政以“积分制”治理为小切口，解读“三治融合”的运作机理和实践逻辑［11］。从实践研究来看，刘文婧和左停基于对和平村的个案调查，剖析乡村积分制的运行逻辑、实现路径，分析乡村振兴背景下积分制运用面临的挑战并探究优化路径［12］；黄鹏进和王学梦在比较传统乡村治理与乡村积分制治理的基础上分析积分制治理的内涵、效用和困境［13］。

综上所述，关于“三治融合”和乡村“积分制”治理的研究，不仅包括运作机理和实践逻辑方面，还包括现实困境和优化路径等。目前，学界将“三治融合”和乡村“积分制”治理结合起来进行研究的尚较少，因此，本文将“三治融合”作为切口，尝试构建乡村“积分制”治理的实践运行机制，具有一定实践意义和价值。

三、“三治融合”视域下乡村“积分制”治理实践

（一）案例选择与治理情况简介：四川省简阳市Y村

Y 村位于四川省简阳市平武镇，面积11.2平方千米，辖29个村民小组，农业户数1 565 户，户籍人口5 086 人［14］，该村在2020年获评为四川省乡村振兴示范村［15］。Y 村积极推动乡村“积分制”治理，在管理过程中，实现积分项目全覆盖、积分对象全参与、积分过程和积分奖励全公开，最大限度地激发了乡村治理主体活力，乡村治理取得明显成效。

Y村“积分制”治理的相关组织机构由三个部分组成：“积分制”治理工作领导小组、“积分制”治理审核委员会和村务监督委员会。“积分制”治理工作领导小组由村党委书记牵头成立，村党委副书记负责统筹“积分制”治理的总体工作；“积分制”治理工作所应用到的家庭积分管理细则由“积分制”治理工作领导小组组织制定。“积分制”治理审核委员会由村干部、党员、群众代表和网格员等构成，网格员主要负责村民积分的申报、记录、初审等初期工作，村民积分的最终审核认定工作由“积分制”治理审核委员会负责。Y村“积分制”治理的全过程均要接受村务监督委员会的监督。

Y 村“积分制”治理的具体流程如图1所示。第一，申报。村民积分申报的形式多样化，不仅有微信、QQ和短信等线上申报方式，还有口头申报、纸质申报和网格员代为申报等线下申报方式。第二，审核。审核环节包括初审和终审两个环节。网格员进行初次审查，“积分制”治理审核委员会进行终审。“积分制”治理审核委员会通过召开村民代表大会收集意见和建议，结合客观事实，并参照《Y村家庭积分管理细则》的具体内容对村民申报的积分进行审核认定。第三，结果公示。公示时间为每季度一次，在“积分制”治理工作领导小组审议通过后，村民委员会便将村民的积分情况张贴于公示栏进行公示，接受广大村民的监督与查询。

图1 Y 村“积分制”治理运转流程

为激发村民的主动参与意识，促进乡村“积分制”治理良性运转，Y村开发了积分兑换实物、物质奖励、精神奖励和优先享受相关政策等激励措施。Y 村还设立“爱心超市”，在“爱心超市”购买商品时，村民可以凭借初始积分（100分）之外的多余积分享有购物优惠，具体标准如下：（100－奖励积分）/初始积分（100分）×商品价格，奖励积分与商品价格折扣力度成正比，最高可享受商品销售价格50%的优惠。村民委员会还邀请奖励积分较高的村民分享心得、讲述积分小故事，进一步提升村民参与的积极性与主动性。此外，村民委员会将奖励积分与评先评优相挂钩，获得奖励积分的村民有获得最美党员、最美儿媳（公婆）、最美家庭等荣誉称号的优先权；村“道德模范”“劳动模范”和“创业模范”等先进个人的申报也会优先考虑获得奖励积分较高的村民。

（二）案例分析：“三治融合”视域下Y村“积分制”治理实践透视

乡村“积分制”治理作为“三治融合”的具体实践，在“三治融合”视角下尝试构建乡村“积分制”治理的实践运行机制，需要分析论证“三治融合”和乡村“积分制”治理的运作机理是否具有同一性，只有在同一性的基础上，后者才能以前者作为研究视角展开研究。

1.“三治融合”与乡村“积分制”治理的运作机理具有同一性

“三治融合”是由自治、法治和德治三者有机耦合构成的。因此，“三治融合”的形成并不是自治、法治与德治的简单组合，而是得益于治理要素——治理组织、治理工具和治理目标的高度统一。其中“三治融合”的治理目标不仅包含促进乡村治理方式转变，激发多元主体参与乡村治理的积极性与主动性，促进乡村治理有效，实现乡村振兴，进而促进乡村现代化发展的全局性目标；还包含着维护和保障广大村民个人利益的微观目标。治理组织主要由乡村正式治理组织和非正式治理组织两部分构成，其中乡村正式治理组织主要有基层党组织、乡镇政府和村民委员会等；乡村非正式治理组织包括决策组织、议事组织和社会组织等。治理工具不仅包括正式治理规范与非正式治理规范的约束性工具，还包括互联网、人工智能等技术性助力工具。

Y 村的“积分制”治理通过“积分制”治理工作领导小组、“积分制”治理审核委员会和村务监督委员会等组织平台，运用法律法规、村规民约、《Y 村家庭积分管理细则》等规范性工具和QQ、微信等技术性工具进行具体的操作运转，并通过积分兑换、表扬表彰等激励手段最大限度地激发乡村社会参与主体活力，催生乡村内源性治理动力，以期提升乡村民主管理水平，形成特色化的乡村管理制度，从而提升乡村治理效能，促进乡村治理有效。综上可知，Y村“积分制”治理与“三治融合”的运作机理具有同一性，均遵循“谁来治理—治理依靠什么—治理为了什么”的治理逻辑。

2.以“三治融合”为指引的乡村“积分制”治理运行机制构建

根据以上运行逻辑可知，乡村“积分制”治理的实践运行机制主要包括起始动力机制、协调助推机制和激励保障机制。

乡村“三治融合”的推进和实现需要乡村治理组织的协同参与。乡村治理组织包括正式组织和非正式组织，内含自治力量和行政力量两种治理动力，这两种治理动力构成了乡村“积分制”治理的起始动力。首先，村民自治是乡村“积分制”治理最直接的驱动力。在“积分制”治理组织成员方面，就Y 村而言，“积分制”治理审核委员会成员涵盖乡村干部、党员、网格员和群众代表等多类群体，这表明村民自治在乡村“积分制”治理中的实际运用，即多元主体的参与。在“积分制”治理内容方面，乡村干部以入户宣传、公告栏宣传和召开村民代表大会等形式，通过民意征集和反馈优化等方式，形成充分反映广大村民需求的积分制内容，使其更加符合乡村治理的现实情境。其次，基层政府与乡村自治组织虽然不存在上下级关系，但是基层政府在乡村“积分制”治理过程中扮演着指导、统筹和协调的角色。基层政府负责乡村“积分制”治理工作的总体制度设计，明晰乡村“积分制”治理工作的原则、职能与地位，并给予相应的财政资助。由此可知，政府的行政力量是乡村“积分制”治理的强大动力来源。乡村社会的行政力量和自治力量交织交融，在集中力量的同时也给予广大村民足够的治理空间，共同构成乡村“积分制”治理的起始动力机制。

“工欲善其事，必先利其器”，治理亦是。乡村“三治融合”和“积分制”治理同样需要治理工具的辅助。在乡村“三治融合”治理模式中，涉及正式规范、非正式规范的约束性工具，还有互联网、人工智能等技术性工具的运用，乡村“积分制”治理同样包含上述工具。乡村“积分制”治理本身就是一套“约束性”的治理规则，其基本项目大多来源于村规民约，部分项目则来自国家的法律法规，这两类治理规范同样也助推着乡村“积分制”治理的发展。国家法律法规以自身的权威和强制力规范村民的行为，而村规民约以“民治”属性对法律法规难以触及的范围进行补充和完善，以保障乡村“积分制”治理规范、有效运行。另外，乡村“积分制”治理同样也借助了现代化的治理工具。如杭州市萧山区戴村镇为推广积分制，开发“工分宝”APP，广大村民可以通过手机APP 进行积分的获取与核算［16］。就Y村而言，目前主要通过微信、QQ等线上交流软件向有关人员申报积分。技术性工具的使用不仅能够使广大村民申报积分更为便捷，还能减轻网格员记录、申报积分的工作负担，从而提高工作效率。约束性工具和技术性工具的双管齐下构成了乡村“积分制”治理的协调助推机制。

乡村“三治融合”和“积分制”治理具有明确的目的性。乡村“三治融合”和“积分制”治理的最终目的是维护村民个人利益和乡村社会整体利益的统一，保障乡村社会的秩序稳定，促进乡村治理有效，从而推进乡村治理现代化。根据弗鲁姆的期望价值理论，个体认为实现目标的可能性越大，从这一目标中获取的激励值就越大，个体完成这一任务的动机也越强。乡村“积分制”结果的运用就是将价值目标切分成诸多个小目标，通过小目标的不断达成促进整体价值目标的实现。乡村“积分制”治理内容具体，并且与村民利益紧密相关，村民有意愿去完成，因此，乡村“积分制”治理的过程也是一种激励。积分制结果的运用，一般是与物质奖励、精神奖励和享受村级优惠政策挂钩。在物质奖励方面，村民不仅可以用积分直接兑换实物，还可以在购买商品时享有积分优惠，这种直观的积分奖励方式能够直接推动广大村民参与乡村事务；在福利方面，积分较高的家庭可以享受村集体优惠待遇，其中包括助学金、困难家庭补助和慰问金等。另外，积分制与评先评优挂钩。村民委员会还会邀请积分较高者分享积分心得，以榜样模范引领带动村民积极参与乡村“积分制”治理活动。积分公示期间，公示排名环节会使排名较高的农户家庭收获价值感和幸福感，也会更加激励其参与乡村“积分制”治理。物质激励和精神激励的结合使广大村民的物质需求和精神需求得到一定的满足，有效提升了广大村民参与乡村“积分制”治理的行动力，形成了乡村“积分制”治理的激励保障机制。

综上可知，由行政力量和自治力量二者共同构成的起始动力机制为乡村“积分制”治理提供了人力资源和平台支撑，由约束性工具和技术性工具组合形成的协调助推机制为乡村“积分制”治理提供了辅助工具，由物质激励和精神激励构成的激励保障机制则为乡村“积分制”治理提供了持续动力和一定程度上的价值认同。起始动力机制、协调助推机制和激励保障机制，在遵循“谁来治理—治理依靠什么—治理为了什么”的治理逻辑基础上，共同构建形成了乡村“积分制”治理的实践运行机制，其内容和相互关系如图2所示。

图2 乡村“积分制”治理运行机制

四、“三治融合”视域下乡村“积分制”治理运行的经验启示

乡村社会作为国家场域的“神经末梢”，其治理成效直接影响乡村振兴战略的实施与发展。乡村“积分制”治理作为一种特色性实践治理工具，其运行驱动的关键在于多元主体、辅助工具和激励三个要素。因此，推广乡村“积分制”治理模式，促进乡村治理有效，需要从以下三个方面思考优化路径。

（一）构建多元治理主体协同参与的共建共治格局

首先，乡村基层党组织在乡村治理中居于核心地位，应充分保障乡村“积分制”治理全过程在党的领导下进行，以保证其运行方向不偏移、运行秩序稳定。乡村基层党组织应充分发挥政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力，凝聚多元治理主体的思想共识和行动力量，形成乡村治理合力，助推乡村“积分制”治理的发展［17］。其次，政府应积极发挥统筹协调作用，激活市场资源和社会资源，引导自治性组织、经济性组织和公益性组织的成立和发展。通过多元化的乡村治理组织吸引更多乡贤和村民参与乡村“积分制”治理，使各治理主体之间实现资源共享和优势互补，形成良性互动。再次，尊重村民的主体地位。村民不仅是乡村社会的中坚力量，还是关键的内生性发展动力。推行乡村“积分制”治理必须始终坚持从群众中来到群众中去的原则，并将治理的全过程公开化、透明化，接受广大村民的民主监督，保障广大村民权益的充分实现。最后，基层党组织、村民委员会和乡村干部应积极引导乡村社会中的致富能人、种养大户、退伍军人和退休干部等参与“积分制”项目内容的起草、拟定、推行，使项目内容有效涵盖自治、法治与德治三个方面，更加符合乡村社会发展的实际需要。

（二）运用制度和技术工具助力乡村“积分制”治理

首先，乡村“积分制”治理应遵从村规民约和国家法律法规相结合的原则，运用制度性工具助力“积分制”治理。在乡村“积分制”项目内容的制定上，应以国家法律法规为底线，以村规民约为具体补充，保障“积分制”治理的项目内容涵盖自治、法治与德治三个方面。从乡村“积分制”治理的依据来看，乡村“积分制”治理应在国家法律法规和村规民约的双重约束下运转，并且全过程接受监督，以保证治理运转的规范性和持续性。其次，建立乡村“积分制”治理信息数据采集、分析和应用一体化的现代化技术系统。乡村“积分制”治理涉及积分申报、积分审核、积分认定和积分应用等多个环节，如若完全依靠人力，将会损耗大量的人力、物力、财力，因此，应积极推动乡村数字化建设，建立现代化信息系统，优化治理效能，形成便捷、高效、科学的乡村治理方式。

（三）建立因地制宜的积分评价考核机制和激励政策

首先，乡村“积分制”治理在积分项目的设置上应摒弃传统的“一刀切”思想，应根据乡村的实际发展情况确定具体内容，重点关注乡村目前最紧迫、最突出的问题。积分制内容的设定还应符合“三治融合”的发展理念，不仅要涵盖基础性的道德规范和底线性的法律法规，还要包含广大村民自觉参与乡村治理的相关内容。在积分制规则的设计上要遵循长期目标与短期目标相结合的原则，这是因部分目标短期内无法实现，只有完成定量的短期目标才有可能实现长期目标。基于目标的性质，设置积分项目要具有针对性和可操作性。其次，考核机制应具有动态性。乡村应根据政策环境、治理对象和治理内容等的变化，及时有效地调整考核标准及考核方式，并确保考核过程和考核结果的公正性和民主性，以提升村民对乡村“积分制”治理模式的认同，进而促进广大村民的意识觉醒及参与。最后，按需合理设置奖励方式和奖励内容。针对低收入群体、脱贫群体应主要采用保障基本生活水平的物质性激励，如补助金、生活用品和食物等；对于致富能人、退休干部、医生、教师等乡村精英群体，应采用可以提升自身能力和价值感的精神激励，如提供专业化的技能知识培训、参与治理的岗位和平台，满足这类群体的精神需求和自我成就感。