乡村振兴背景下农村政策执行困境与优化路径研究

刘 伟

（西华师范大学政治与行政学院，四川 南充 637000）

一、问题提出

农村工作是党和国家工作的重中之重，党的十九大报告明确提出乡村振兴战略，党的二十大报告进一步强调全面推进乡村振兴，中共中央和国务院连续多年发布以“三农”为主题的中央“一号文件”。农村政策执行是农村工作的重要组成部分，不仅是国家政策落实的“最后一公里”，也是基层治理的重点。但农村政策在执行过程中却出现一系列问题，导致执行背离初衷、执行效果异化，使人民群众的利益受到损害。中央高度重视国家政策在农村执行过程中遇到的种种困境，2023年中央“一号文件”明确指出，全面建设社会主义现代化国家最艰巨、最繁重的任务仍然在农村，要扎实推进乡村治理等重点工作。党和国家对农村政策执行的重视为学界研究提供了指引。

村民委员会（下文简称村委会）在农村政策执行过程中发挥着重要作用。尽管农村政策的实施主体是各级人民政府及其相关业务主管部门，但在政策实际执行中，村委会事实上承担政策执行辅助者角色，成为国家行政政策执行体系的补充部分。通过梳理相关文献发现，目前学界对“农村政策执行”的研究主要集中在四个方面：一是对政策执行过程中村委会身份的研究。周庆智提出，村委会既是村民代理人，又是政府代理人，这使其不能成为自治组织，而只能是基层政府的一个功能实现部分［1］。韩万渠则提出，村干部是党和政府联系群众的桥梁和纽带，面临自上而下的行政压力和自下而上的乡村压力，村干部的双重身份困境导致其在政策执行过程中出现选择执行现象［2］。李金龙和杨洁认为，村干部在乡村治理中，直接与农民打交道，掌握一定的自由裁量权，是国家政策在乡村社会落实的真正执行主体［3］。二是对乡镇政府如何领导村委会进行研究。金江峰提出，乡镇政府将村干部吸纳进体制，利用体制内的“行政发包”政策执行方式，采取一系列技术手段来约束村干部的政策执行行为，辅之以政治伦理和社会伦理的软约束，从而保证政策在乡村的传导和执行［4］。陈柏峰研究“苏南模式”发现，乡镇政府通过主导村干部的选拔、实施村干部公务员化、对村干部实行行政管理等方式，将村委会变成了协助乡镇政府执行政策的下级组织［5］。三是对农村政策执行具体方式进行研究。陈锋认为，村干部统筹各种正式和非正式资源，通过利益连带、情感连带、责任连带等方式引导并制约村民配合执行国家政策［6］。鹿斌和沈荣华认为，村委会在遭遇政策执行困境时，会采取逆向动员形式，将政策执行压力向乡镇转移，迫使上级政府调整乡村政策执行措施［7］。刘建平和陈文琼认为，村委会无法动员农民执行某项政策时，便采取数据材料造假等应付型政策执行方式，政策执行过程变为村委会应付上级检查的戏码［8］。四是以具体案例为切入点研究农村政策执行情况。王永茂以农村危房改造为切入点分析乡村政策执行，发现乡村在一定程度完成政策目标的同时也存在执行过程偏离政策目标的情况［9］。桂华以农村低保执行为例提出，只有考虑政策实施地的社会基础条件，推动政策执行对象精确化和政策执行规范化，才能更好推进政策在农村地区的落实［10］。

总体来看，学界现有对农村政策执行研究较为丰富，但大多关注村委会在农村政策执行中的作用，对政策执行整体过程关注较少。因此，对农村政策执行过程及产生的问题进行探讨，寻找政策执行困境成因并试探性地提出一些建议，希望可以丰富对该问题的认识。

二、农村政策执行过程

政策执行是指执行者运用各种政策资源，建立组织机构，组合各种必备要素，实施多种行为，将政策内容操作化为外界可以看到的实际成果，从而实现既定政策目标动态过程［11］。一项政策从出台到落实，首先是上级政府根据属地发展情况制定政策；其次是政策通过行政压力体系向下传递至乡镇政府，乡镇政府根据自身职责执行上级决策；再次是村委会以其“政府代理人”身份从乡镇政府领取政策分解任务并协助实施；最后是村民接受政策决定并配合政策实施。

（一）上级政府制定政策

上级政府是指有权制定政策并要求下级机构无条件执行上级决定的政策，本文所指的上级政府是在五级行政体系中位于乡镇政府之上的县（区）、市、省、中央政府。下级政府服从上级政府领导并执行上级政府决定，上级政府基于维护广大人民群众根本利益的考虑和落实为人民服务的宗旨，根据辖区社会实际和发展情况，讨论决定出台某项政策以促进所属区域发展或解决某个区域性难题。政策制定者在广泛调研并听取多方意见基础上制定政策，然后通过法定程序上升为政府意志。上级政府制定政策后并不一定直接执行政策，而是对政策执行任务进行科学合理的量化分解，要求下级政府在规定时间内完成上级分配的政策执行任务量，同时通过考核等手段监督下级政府执行政策。

（二）乡镇政府执行政策

下级政府接受政策分配任务后，也会对任务进行分解并向所属下级政府分配。在此过程中为了更好地完成任务，在向下分解时往往会层层加码。在压力型体制作用下，接受任务的下级政府因与基层政府存在层级距离限制，加之出于转移政策执行责任需要，政策执行任务最终层层转移至乡镇政府。乡镇政府是五级行政体制的最底层，无法利用压力体制将政策执行任务和责任向下转移，必须执行上级国家行政机关的决定；另外，乡镇政府是直接面对百姓的基层国家行政机关，因而成为许多上级政策的实际执行者。但乡镇所辖人口分散居住于广大农村地区，加之乡镇在上级压力和同级竞争压力作用下，会对政策任务数量自我加码并提前任务完成时间，导致乡镇政府政策执行负担加重［12］。为此，乡镇政府必须寻找辅助者来协助推动政策实施，此时，村委会承担了协助责任。

（三）村委会协助实施政策

村委会既是村民利益的代表者，也是农村矛盾的调解者，同时还是村务的管理者和国家政策在农村落实的协助推行者。乡镇凭借党组织下级服从上级原则和乡镇政府对村民自治组织指导、支持和帮助的关系，实际上将村委会变成乡镇政策执行的辅助者和下级执行者。另外，村委会负责人“一肩挑”和上级党组织对村“两委”成员候选人资格的审核加深了村委会对乡镇政府的依赖，村委会成为“中央—省—市—县（区）—乡镇（街道）”政策执行体系的延伸和补充部分，村委会“附属行政化”趋势加强［13］。此外，乡镇政策执行人员的有限性和乡镇规模的较大使得以乡镇为单元直接推行政策难度较大，而以规模较小的村委会为单位推行政策相对较为容易，加之村委会负责农村具体事务，熟悉农村状况，协助执行政策有利于政策在农村地区实施。因此，乡镇政府在政策执行过程中难以绕过村委会直接将政策深入千家万户，村委会也在事实上协助乡镇政府开展政策执行。

（四）村民接受政策

村民是政策的最终作用对象，其是否接受政策最终关系政策执行成败。如果村民接受政策并按政策要求来改变自身社会实践活动，意味着政策执行过程获得成功；如果村民不接受政策，表明政策执行过程没有完全贯通，政策执行的“最后一公里”未能完成。村民出于朴素感情与对党和政府的信任，一般会认同政策初衷，配合政府政策执行，但村民不会盲目接受政策。当政策执行过程切实给村民带来利益和生活水平的提高时，村民会积极执行政策；当政策执行如果损害村民正当利益并造成重大损失时，村民便会采取如信访等手段来抵制政策执行以维护自身的合法权益。

三、农村政策执行面临现实困境

政策落实于农村地区需历经上述四个阶段，而政策作用发挥的长阶段性使政策在执行过程中不可避免会遇到困境。

（一）经济手段异化导致政策执行的不可持续

随着政府与市场关系的转变和村民经济意识的增强，政府倾向使用经济手段来推动政策执行。农村执行政策需要提高执行效率并减少政策反对阻力，使用经济手段可以让村民在政策执行初期便看到政策带来的经济预期，自觉配合政策执行，保障政策在农村地区的顺利实施。但过多使用经济手段容易形成路径依赖，政策执行者推行政策常常用金钱推动，政策执行出现问题用经济手段解决。如果政策接受者短期看不到经济回报便不配合政策执行，经济手段推进导致政策执行出现异化。经济利益追求导向的政策推进手段加大了政策执行成本，农村有限的政策执行资源被进一步消耗，村民心中政策预期被拉高，政策执行者也倍感痛苦，政策执行受阻。

（二）任务向下重压导致政策执行的形式主义

政策执行任务经过层层分解加码后传递至乡镇，乡镇对上级安排的行政任务要逐一完成，而且受同级竞争压力影响又会对政策任务自我加码，巨大的任务压力使得基层政策执行容易陷入形式主义泥潭。乡镇在政策执行过程中追求任务数字增加，汇总任务完成数量追求任务数据规模，政策汇报追求图表直观感受，政策结果追求形象政绩工程。另外，数字技术广泛应用于政策执行领域，在提升政策执行效率的同时，也带来了一定程度的“数字形式主义”。上级将政策执行过程中的数字材料作为评估政策执行效果的重要参考，基层干部陷于数字化带来的隐形工作，忙于拍照、填表等数字留痕，重复收集各种数字信息，政策执行过程重“痕”不重“绩”、留“绩”不留“心”［14］。政策执行过程各方陷入形式主义泥潭无法自拔，政策具体执行人员被形式主义束缚而无能为力，政策执行有时在形式主义中变为一纸空文。

（三）执行手段僵化导致政策执行的效果不佳

政策执行的初衷是将上级政府为人民根本利益制定的政策落到实处以满足人民群众对美好生活的期待，但政策具体执行手段僵化导致政策执行结果与政策制定初衷发生背离，政策执行效果不佳。处于乡镇政府和基层群众之间的村委会在政策执行中拥有较大的政策信息垄断权力，获取政策信息资源越多的一方越能利用信息优势获益［15］。部分村干部凭借与村民的信息不对称在政策执行过程中牟取不正当利益，政策执行受到村民质疑，遭遇群众不配合等软性抵制，不利于政策执行。基层组织在政策执行过程中，部分政策执行人员对政策目的和手段认识出现错位，过于追求政策执行过程形式表现而忽略政策执行具体效果，政策执行过程冒进，政策执行手段有些蛮横，群众在政策执行过程中感到自身利益遭受损害，导致政策执行效果与预想初衷不一致，人民群众从而怀疑政策本身和政策执行过程，甚至有部分人员采取强硬的非常手段反对政策进一步推行，政策执行只能暂时中止。

四、农村政策执行困境成因

（一）农村政策执行环境发生改变

农村政策执行过程出现的种种困境源于农村人口结构、农村社会关系、乡镇与村干部关系等政策执行环境发生变化。工业生产需要大量劳动力的现实需求和工农业收入差距巨大的客观刺激引起大量农村青壮年劳动力离开农村前往城市工作，农村剩余人口多为老人、妇女和儿童，政策执行作用具体对象发生变化。另外，市场经济在促进社会发展的同时也带来了社会关系的货币化，利益原则成为农村日常生活中人与人交往的一个重要砝码，农村原有互帮互助共同体开始瓦解。乡土社会原有关系变化和农民经济意识增强使得政策在农村推行从原有的共识推动变为经济推行。此外，“三农”问题在新世纪受到党和政府的高度重视，国家在加大惠农资源投入的同时废除了农业税，村干部的主要工作也从征收农业税变为分配国家惠农资源，村干部作为政策执行主体，角色功能发生转变。加之政府直接从国家财政资金中补贴村干部，乡镇政府与村干部关系日益紧密，村干部在日常工作中受乡镇政府指导、协助其工作，同时承受着来自政府的行政压力。因此村干部在协助农村政策执行过程中逐渐把政府目标作为首要考虑因素。

（二）农村政策执行资源较为匮乏

政策执行需要一定量的政策资源支撑，但农村政策执行资源却处于一种匮乏状态，影响了政策执行效果。农村数千年来以农业作为经济基础，社会进入工业化时代后，工业通过工农业“剪刀差”从农业中抽取了大量的生产剩余，而且工农业产品价格出现两极分化，农村无法从农业中获取足够资源来推动政策执行。中国城市化进程加快和城乡户籍制度改革，使得农村多数青壮年劳动力进入城市寻找工作后逐渐向城市市民化转变，农村人力资源呈现“流出性衰败”局面。另外，政策的城市偏向性价值导向使得城乡政策资源配置失衡和乡村存量资源持续向城市流入，农村政策执行资源匮乏程度加剧［16］。后农业税时代，中央政府虽然持续加大对农村的财政投入，但农村数量众多且分布广泛，单个农村所获财政资金有限，所获资源并不能够改变政策执行资源匮乏状态。农业无法提供足够资源、农村人力资源持续流失、外部输入资源不足使得村委会没有足够资源来协助完成政策执行任务。

（三）农村政策执行人员举措失当

政策需要执行人员贯彻落实，农村政策具体执行人员既有乡镇政府工作人员，也有村干部，但部分执行人员在政策执行过程中举措失当。一些人员为了树立认真执行政策的形象选择形式化执行方式，塑造积极执行政策的表象。一方面，在政策执行时只求政策结果不求政策效果，解决问题手段柔性不足；另一方面，为了尽快完成上级任务以追求政策绩效，不顾村民个体差异和村落实际情况，对政策作用对象采取“一刀切”，政策执行手段缺乏柔性。还有个别政策执行者利用所掌握的政策执行信息优势将村民合理利益侵吞，把国家给予村民的正当利益作为交易的筹码，以此来获得不正当的个人利益。

五、农村政策执行优化路径

（一）推动政策执行资源的多方输入

首先，加大对农村地区的资金投入。中央政府提高乡村振兴补助资金份额，建立农村工作专项资金，地方政府提升对农村地区的资金转移支付力度，下级政府不得以任何名义截留或挪用农村发展资金，确保资金真实用于农村地区发展，改善农村地区发展滞后局面和政策执行环境。其次，推动工业反哺农业。积极推进工业企业落户乡镇或者农村，让村民不用外出打工而在家乡就业；发展农业机械化，增加农产品附加值，通过工业反哺农业减少农村地区人口流失，同时提高农民收入，增强农村地区政策执行资源能力。最后，推动城市反哺农村。加强城市与农村之间的道路建设和网络基础设施建设，从空间上强化农村与城市的联系并降低城市资源输入成本，明确要求城市相关工作人员定期服务于乡村，推动农村在教育、医疗、社会保障等基本公共服务领域享用与城市同等优质服务资源，推进城乡之间公共服务资源均等化。

（二）提升村委会协助政策执行的能力

村委会是政策执行的重要协助者，其政策协助执行情况影响政策落实，因此需要提高村委会政策执行协助能力，保障上级政策顺利落实。一是重视群众呼声。村委会平时积极主动走访村民，了解村民实际情况，针对政策执行过程中出现的不同情况做到具体问题具体分析。在政策执行遇到阻力时采取柔性手段，及时和村民进行对话，听取村民对政策的意见，化解村民不满情绪。二是村委会成员起好表率作用。村委会不仅因协助政策执行代表政府，而且因其组成人员具有党员身份也代表中国共产党，党和政府的双重代表身份使村民关注村委会成员在政策执行中的一举一动。因此，村干部应积极站在政策执行前沿，主动带领村民执行政策，将自身个人利益置于村民利益之后，以自身表率作用带动村民自觉配合政策执行。三是关心村委会发展。上级要提高村委会工作人员的工资待遇，增加各级培训活动中村干部所占比重，协调政府职能部门帮助村委会解决政策执行难题，实施容错纠错机制，为那些一心为公、不谋私利的村干部干事创业打消顾虑。四是处理腐败干部。上级纪委监委要从快从严处理群众反映强烈的腐败村干部，以“零容忍”的态度加大对农村政策执行腐败查办力度，形成全面遏制腐败的高压态势，维护良好政策执行生态环境［17］。

（三）杜绝政策执行过程的形式主义

形式主义加重基层负担，政策执行陷于空转，优化农村政策执行必须杜绝政策执行过程中的形式主义。第一，避免政策任务层层加码。上级政府应以分配任务数量为考核限度，各层级政府按上级分配任务数量执行政策，在政策传递执行过程中不得层层加码和自我加码，减轻基层的压力。正如习近平总书记所说：“不定不切实际的目标，不开不解决问题的会，不发没有实质内容的文，不做‘只留痕不留绩’的事，坚决克服形式主义、官僚主义。”［18］第二，重视政策执行效果。政策考核应将任务完成质量和群众对政策效果满意度纳入考核衡量指标，追求政策落实效果导向，压缩政策执行形式主义生存空间。第三，明确政策执行监督重点。频繁且不分重点的督查使得基层有时采取形式主义来应对政策执行考核。因此，上级政府应重点监督与群众利益紧密相关且会产生重大影响的政策执行，合理安排常规性政策执行检查频率，减轻基层政策执行负担。