治理现代化视域下的开放大学招生工作研究

摘  要：文章立足开放大学教育特色和开放大学现阶段招生工作发展状况，调查分析了多元合作招生模式存在的问题，并基于教育治理现代化视角，探索合作招生工作多元协同治理的实施路径，提出建立健全制度体系、落实办学主体责任、鼓励多方协同治理的工作思路，以期加快构建规范、有序、安全、健康的招生格局。

关键词：治理现代化；开放大学；合作招生；协同治理

2019年，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》，聚焦教育发展的突出问题和薄弱环节，立足当前，着眼长远，重点部署了面向教育现代化的十大战略任务，在这十大战略任务中，第十项战略任务就是“推进教育治理体系和治理能力现代化”，重点在于构建高效有序的现代大学治理体系，提升学校的自主管理能力，完善学校治理结构，推动社会参与教育治理常态化［1］。

成人高等教育是高等教育体系不可或缺的部分，因其与普通高等教育的差异性以及多元化的功能定位，使成人高等教育现代化治理成为高等教育现代化治理中较为特殊的内容之一。有学者将成人高等教育治理视为利益相关方通过制度设计及相互合作，共同管理成人教育事务的过程［2］。也有学者认为成人教育治理是契合社会经济发展实际的范式变革，回应了成人自由而全面发展的教育诉求［3］。还有学者关注成人教育“为谁办、怎么办、办什么”的全过程，通过对近年成人教育治理的研究现状及发展动向进行有效梳理，对成人教育治理的内涵、标准、方式等展开有益探讨［4］。

开放大学作为成人高等教育的重要载体，是全民终身学习体系的组成部分，肩负着独特的历史使命和社会责任。在此背景下，开放大学必须要适应时代发展的要求，深化改革转型发展。特别是地方各级开放大学，要结合地区发展实际问题及自身目标定位，加快改革转型，实现治理现代化。

高等学校招生工作治理是推进大学治理现代化的重要环节。而开放大学因其“扎根地方、服务大众和新型高等学校”特色办学定位以及体系办学的特殊办学形式，形成了不同于普通高校的招生模式，即“面向社会、体系招生、分级管理”。在这种模式下，开放大学的招生工作需要多方共同参与、协调互动，如何将招生工作的思想、方式、制度由管理转变为治理，由传统转变为现代［5］，实现招生工作治理现代化，值得我们高度重视。

目前，在高校学历继续教育招生治理领域，学者较多地围绕普通高等学校的学历继续教育招生工作展开探讨、研究；但由于开放大学这类新型高等学校，其“面向社会、体系招生、分级管理、注册入学”的特殊招生模式与普通高等学校具有显著差异，针对普通高等学校招生工作治理体系的研究和评价是否适用于开放大学还未可知。部分学者也开始从普通高等学校学历继续教育的招生治理体系的角度来研究开放大学招生治理，但较多关注师资队伍建设、提升教学点教学管理质量，未形成一套与开放大学特殊招生模式相匹配的招生工作治理模式。基于此，本研究在开放大学办学体系内开展针对性调研，结合开放大学招生工作现状，分析了目前开放大学招生治理模式中存在的问题，对如何建立符合开放大学特殊模式的合作招生治理进行了思考，为在治理现代化视域下的开放大学合作招生工作提供新视角。

一、江苏开放大学招生工作现状

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”［6］2011年教育部审议通过了《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《暂行办法》），指出“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”［7］，进一步明确了章程的内容和制定程序，明确了大学章程具体规定高等学校的办学理念与特色、发展目标与战略、治理结构、领导体制、教师的学术权利、学位授予、学生事务、经费来源、财产与财务制度等重大事项［8］。招生工作作为学校一项基本业务，也必须依据学校的章程来制定和规范各项业务工作。

江苏开放大学在其学校章程中明确指出学校的职能，即面向全体社会成员开展开放教育、全日制高职教育和社会教育，满足社会公众的学习需求。以服务地方经济社会发展需求为导向，遵循高等教育规律和成人教育规律，结合学校办学实际，按照国家有关规定开设和调整学科专业，围绕地方支柱产业、战略性新兴产业建设优势学科专业，培育特色学科专业，形成以工学、管理学为基础，多学科相互支撑且协调发展的学科专业体系［9］。

根据学校章程，开放大学的招生工作需要主动面向市场，主动对接和服务江苏区域经济和社会发展需要，坚持因地而设的发展方向，受地方支持的资源导向，为地服务的价值取向；结合不同人群的实际学习需求，积极与政府、企事业单位、学校等各行各业联通合作，扩大服务对象的覆盖面，实践教育的开放、融合、共享，推进经济社会的发展和学习型社会的建设。

2019年以来，围绕招生治理现代化的思路和学校章程导向，为保证招生工作规范有序、平稳运行，构建科学高效的招生工作治理体系，提高治理能力，江苏开放大学不断探索多元化合作招生、合作办学方案，逐步形成了《江苏开放大学二级学院合作办学招生管理办法（试行）》《江苏开放大学招生工作规程（试行）》等相关文件，对招生工作流程、合作招生单位的资质，合作招生的范围、申报、审批和管理流程及招生纪律等各方面做出了规定，具有较强的可操作性。

目前，江苏开放大学的多元化合作招生和办学模式得到了稳步推进，多层面的开放教育合作项目正在积极开展，并初显成效。

1. 政校合作項目。为助力国家乡村振兴战略，提升乡村（社区）干部学历素质，江苏开放大学与江苏省乡村振兴局、当地组织部等政府部门合作实施了“县（区）村（社区）干部学历素质提升工程”，探索建立了“县级组织部门提要求、乡镇党委定人选、县级开放大学做服务、江苏开放大学管教学”的政校合作模式，为村（社区）干部找到了一条在职学习的最佳路径。

2. 军地合作项目。为服务国防建设，全力支持部队官兵学历提升、能力提升，助力部队作战能力提升，江苏开放大学依托市县开放大学与当地军人事务管理局、当地驻军部队等开展军地合作项目。对现役部队学生全面实行免费入学，并根据部队学生的实际学习困难和个性化学习需求，定制了28门课程的电子资源和学习材料，将本校课程送至部队。

3. 工会合作项目。为深入贯彻落实省总工会、省教育厅、省人力资源和社会保障厅《关于“十四五”期间深化农民工和一线职工学历与技能提升“求学圆梦行动”的意见》要求，推进新时期产业工人队伍建设，促进农民工和一线职工学历能力提升，江苏开放大学及市县开放大学与当地工会联合开展“求学圆梦·扬帆起航”合作项目。

4. 校企合作。随着国家产业升级，企业对综合素质更高、专业能力更强的复合型人才的需求进一步提升，众多企业将加强企业内部人才培养、素质提升作为其企业内涵建设和人力资源建设的重要任务。为服务当地行业企业，市县开放大学通过与各类企业、行业协会开展合作，培养贴近当地行业企业实际需要的人才并提升员工学历和技能。

5. 校校合作。各市县开放大学与当地高职院校、中职学校、技师学院等各类院校开展合作，依托江苏终身教育学分银行，通过灵活开放的学习形式，完善学分积累与转换制度，建立“中职—专科—应用本科—研究生”的应用型人才培养体系，推进职业教育与开放教育、学历教育与职业技能培养之间的互通、融合，形成各级各类教育纵向衔接、横向沟通，促进人的多向度发展和多通道成才的“立交桥”。

多元合作的招生模式，改变了由广播电视大学延伸而来的以行政指令为指导的招生管理模式，较好地解决了基层开放大学由于办学主体性较弱，主动对接当地经济社会发展需求的动能不足等问题，是招生工作治理現代化的有益尝试。但在积极探索的过程中，我们也发现合作招生存在招生流程不规范、招生目标不明确、合作者资质参差不齐等问题。合作招生工作涉及多方利益主体，如何进一步完善合作招生治理的体制机制，促进多元协调包容互补，实现多个主体之间的规范合作，是合作招生工作下一阶段需要更为关注的问题。为此，本研究对全省办学体系合作招生进行专项调研，以期发现提升学校招生治理体制机制的有效途径。

二、开放大学合作招生情况调研

（一）基本情况

从合作单位的类型统计，合作单位性质总体上可分为学校、企事业单位、行业协会和民办非学历培训机构等几种类型。从合作招生的规模统计，自2019年到2021年，全省办学系统通过合作进行招生的人数占同时期招生总人数的比例依次为2019年占7.82%、2020年占10.16%、2021年占11.38%，从统计数据可以看出合作招生比例呈现逐年上升趋势。从合作流程规范性统计，各市县开放大学合作项目中，有72.72%的合作项目未通过学校层面的校长办公会进行决策；有9.09%的合作项目存在协议签订不规范问题，有的甚至未签订正式协议；此外，仅有13.63%的合作项目通过书面报告或在招生平台登记等方式向省校报备，86.36%未在省校备案。

（二）存在问题

1. 未建立有效的合作项目备案机制。各市县开放大学既是本地区独立设置的办学机构，又是江苏开放大学的有机组成部分。目前各市县开放大学开展合作招生工作相对独立，没有硬性规定需要在省校进行备案，合作单位的招生工作实际游离于办学系统招生工作范围之外；江苏开放大学（省校）作为全省办学系统的政策制定及管理部门，不能及时了解各市县开放大学开展合作招生的相关信息，形成了管理上的盲区，影响了整个管理体制的正常有序运行。

2. 合作招生管理的体制机制不健全。部分市县开放大学未制订合作招生的相关制度，存在管理松散、审批流程不规范等现象，有的甚至未经学校集体决策，仅在部门层面讨论后就与合作单位签订管理协议。部分市县开放大学签订的合作协议内容不全面，未能明确规范合作双方的职责，对招生、教学、考试或经费等问题的风险管控不够，以及违约责任与处理方案模式；为合同的履行埋下了隐患。

3. 合作单位资质和招生规范性有待提高。调查数据表明，全省各市县开放大学开展合作的单位类型多样，多途径的合作招生有效拓宽了服务渠道。但部分合作单位在利益的驱使下，出现了违规招生宣传、委托中介机构招生、盲目扩大招生规模等风险行为，导致社会信任度降低、生源质量下滑等多种不良后果，极大地影响了学校的声誉和学生的合法利益。

三、开放大学合作招生治理工作的思考

（一）发挥省校在全省办学系统中的主导作用，建立健全制度体系

1. 规范合作项目的建设与管理，推进合作招生制度创新。系统梳理多方合作过程中可能出现的财务、法律等风险因素，做好合作招生系统建设与管理的顶层设计。根据实际工作需要，修订和完善校内各项相关规章制度，构建科学合理、规范有序的合作招生制度体系，促进合作招生的内部规范管理和有序运行。

2. 提高制度执行力，建立健全制度执行落实的监督检查和问责机制。对市县开放大学实行项目合作备案以及动态准入退出的管理机制，对合作招生项目的实施过程、实施进展和实施效果进行阶段性动态监测评估，及时发现合作项目运行中存在的问题，及时调整与完善，总结经验做法。对发现有违规招生行为的合作项目，视情节轻重及时作出相应处理。

（二）落实市县开放大学的办学主体责任，确保合作招生工作的规范运行

1. 遵循“安全规范、协作共赢”的基本原则，在本地区开展合作招生项目。市县开放大学作为合作办学的主体单位，可根据自身办学定位、优势特色、发展规划、监管能力，以及地方人才需求和教育行政部门要求［10］，经必要性和可行性论证后，审慎选择合作招生单位；核查其背景、资质并在学校层面审议通过后，向省校提交合作招生项目材料备案。

2. 规范签订合作协议，杜绝违规招生现象。合作协议应明确合作双方各自的工作职责、权利和义务，特别是合作招生范围、经费的管理和使用等重点问题；同时，强化招生宣传归口管理，从源头上严防违规设点、异地招生、代理招生、挂靠注册、虚假宣传、信息造假等行为，确保教育教学工作的规范性和有效性。

3. 控制招生规模，确保办学质量。市县开放大学应在治理能力范围内开展合作招生办学。严把招生“入口关”，加强入学资格审核。合作招收的学生全程纳入学校教育教学管理，由市县开放大学提供学习支持服务。同时市县开放大学还应当定期对合作单位开展检查评估，一经发现风险漏洞及时整改。

（三）鼓励合作招生单位共同参与治理，促进合作招生项目的健康发展

1. 协同解决事务，提高工作效能。通过资质审核的合作单位，一般为具备法人资格的企事业单位，能独立承担法律责任。合作过程中，针对部分条件良好、管理規范、保障有力的合作单位，鼓励其根据市县开放大学的招生办学要求和分工，在本单位配合开展合作项目介绍、招生宣传、咨询服务及等相关的学生支持服务工作，有效提高合作招生的工作效能。

2. 搭建沟通平台，形成共治合力。合作招生单位通常为合作招生的生源所在地，对学生的管理具有天然优势。鼓励合作单位以服务方式参与解决合作项目中面临的问题，搭建诉求表达与反馈平台。

3. 将风险防控融入招生日常。风险存在于具体的业务工作中，招生廉政风险防控是一项长期的系统性的工程，涉及招生工作的每一个岗位和人员。各招生点应在日常开展招生业务的同时做好防范风险工作，做好思想防控、体制防控、机制防控、技术防控，抓工作的精细化管理，将风险防控抓在日常。

参考文献：

［1］ 中共中央 国务院印发《中国教育现代化2035》［EB/OL］. （2019-02-23）［2022-09-23］. http//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s60 52/moe_838/201902/t20190223_370857.html.

［2］ 张睿，杨海，赵蕾. 国际视角下的成人教育治理研究［J］. 成人教育，2017（10）：15-18.

［3］ 李祥. 成人教育治理的现代化转向及其理论意蕴［J］. 继续教育研究，2016（12）：48-51.

［4］ 李祥，郝盼盼. 成人教育治理的研究现状及发展动向论析：以2015年人大复印报刊资料《成人教育学刊》为例［J］. 成人教育，2016（12）：15-18.

［5］ 徐莉，杨然，辛未. 终身教育与教育治理在教育现代化中的逻辑联系：实现中国教育现代化2035的思考［J］. 中国电化教育，2020（01）：7-16.

［6］ 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）［EB/OL］. （2010-07-29）［2021-08-01］. http：//www.moe.gov.cn/srcsite/ A01/s7048/201007/t20100729_171904.html．

［7］ 关于开展国家教育体制改革试点的通知［EB/OL］. （2011-01-12）［2021-08-01］. http：//www.gov.cn/zwgk/2011-01/12/content_ 1783332.htm.

［8］ 杨濯，陈静江. 缘起与探路：开放大学建设的大学章程问题研究［J］. 终身教育研究，2021，32（06）：46-51.

［9］ 江苏开放大学. 《江苏开放大学章程》［EB/OL］. （2022-08-29）［2022-09-29］. http//www.jsou.cn/xxgk/2022/0829/c4404a1294 00/page.htm.

［10］ 教育部办公厅关于严格规范高等学历继续教育校外教学点设置与管理工作的通知［EB/OL］. （2022-04-08）［2022-10-05］. http//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-04/15/content_5685357.htm.

（荐稿人：蒋丽丽，江苏开放大学招生工作处副研究员）

（责任编辑：胡甜甜）

作者简介：陈翀（1979—），男，硕士，江苏开放大学后勤处处长，助理研究员，研究方向为大学生招生工作。