金融科技监管的国际经验与启示

李瀚琰

【摘要】金融科技的快速发展在创新金融服务模式的同时， 对世界各国的金融监管立法提出了新的挑战。我国金融科技监管主要存在如监管模式单薄导致的发展内生动力不足、 监管科技升级受限、 监管配套政策灵活度低、 市场垄断性和脆弱性并存及不稳定因素增多等障碍。面对新型监管困境， 不同国家和地区在监管立法中分别采用了高度集中的金融监管、 分业监管、 “混合式”监管等模式， 从监管理念、 监管方式和监管重点入手， 确保金融与科技的有机结合， 进而实现金融安全与金融效率的平衡。本文借鉴国际金融科技监管立法经验， 基于金融科技监管法规的国际发展趋势， 从制度供给侧提高监管能效， 以避免我国系统性金融风险的产生。

【关键词】金融科技；监管法规；监管模式；金融工具

【中图分类号】 F832     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2024）03-0121-8

金融科技是在新老动能交替之中， 随着社会推进发展而产生的一系列附随品。金融科技应用的本质是基于金融数据， 依靠金融服务中的技术创新解决特定问题， 并由此推动新业务模式、 应用程序、 流程或产品的产生。在“互联网+”的驱动下， 金融科技的覆盖面越来越广， 其参与人数日渐增多， 吸收的资金量也不断增大。金融科技创新了金融服务的模式， 营造了金融产品的新业态， 但其自身所具有的技术属性强、 可跨界传播等特征也暴露出技术风险、 业务风险， 不仅对我国金融行业的发展提出了新的挑战， 也对金融科技监管立法提出了新的要求。因此， 完善国内立法， 既要分析发现我国现存的制度供给问题， 也要在借鉴国际经验的基础上转化适用， 在有效应对新技术所致风险的同时保障金融行业的稳步发展。

一、 我国金融科技监管存在的主要障碍

（一） 监管模式单薄， 发展内生动力不足

目前， 我国金融监管的通用方式是分业监管模式。一方面， 由于金融科技的跨界性， 在相应法律和配套政策更新前缺乏统一领导和管理的机构； 另一方面， 由于监管配置呈现“多位一体”的情况， 中国人民银行、 中国证监会、 中国金融监督管理总局从各自的角度出发， 根据自身的职责和监管范围分业监管， 容易产生监管套利空间。

分业监管会导致监管套利与产生灰色地带， 其背后所隐藏的原因是监管体系重视资金充足率和金融科技产业轻资产、 金融科技的混合运行方式和分业监管的体系架构两大矛盾下形成的不匹配现象。现有的监管部门一般是利用已有的法律法规和已经实践的基础案例实施金融科技监管， 辅助检查实际情况和监督金融科技的发展， 采取的单一事后处罚与救济并不能有效适应金融科技的发展需求， 不仅难以挽回参与人由此造成的损失， 也会阻碍金融企业前进的脚步， 限制资金正常流通运营。同时， 我国缺乏统一的监管机构， 在实体口与网络口呈现出两个问题： 一方面， 实体口过于强调安全性， 忽视了金融科技发展的超前性， 阻碍了新兴金融产品的产生与发展； 另一方面， 网络口过于强调自由度， 忽視了金融科技带有的实体性特征， 导致金融企业在开展活动时过于自由以及监管过程中强度不一、 执法尺度不同等情况。由于缺乏统管性的机构和兜底性的法律法规， 现行的分业监管模式尚难以对综合性经营平台实现有效监管， 极易集聚结构性风险（夏诗园，2019）。

此外， 现有的分业监管模式与金融科技本身的特征也造成了冲突和矛盾， 不利于金融科技和国家经济的发展。具体而言， 我国采取中国人民银行、 中国证监会、 中国金融监督管理总局多头并进的方式， 尽管三者在地位上平等， 但与金融科技的发展极度不匹配。一方面， 由于三者在综合交叉的金融科技模式与分业监管上不同， 容易产生监管职责重叠或者监管领域空白的问题； 另一方面， 我国对金融科技公司的注册资本没有明确的约束和限制， 这增加了其成为皮包公司的风险， 加大了监管难度。金融科技的全球流通性进一步增强， 更为规则制定者提供了新的挑战， 跨境背景下国际监管机构制定监管标准和督促落实执行， 以及促使不同国家之间进行合作、 协调不同经济体发展情况就显得尤为重要。然而在面对这一任务时， 监管者还必须适应新的环境， 即通常的发达经济体不再是金融创新的主要场所。因此， 在金融科技全球化背景下， 要将更为分散的国家（地区）纳入统一的标准中， 不仅会增加应对金融科技发展制定法律法规的制度成本， 也会延长谈判与落实新规则的时间。

（二） 监管科技升级受限， 落后于金融科技发展

监管科技脱胎自金融科技， 中国人民银行金融科技委员会将其定义为： 为解决监管挑战和促进机构合规生产， 利用科技手段优化金融监管模式， 提升金融监管效率， 降低机构合规成本。在引入监管科技后， 我国已经逐步将监管科技在金融、 市场监管等领域铺开， 随着整体市场空间的扩大和科技应用场景的深化， 监管科技开始在更宏阔的数字经济蓝图上发挥价值。但由于我国金融发展的基石不稳， 金融科技在创新发展中落后于监管办法和风险评价的发展速度， 与目前相关的监管体系评价不相适应（程曦，2019）。

高创新性与监管滞后的矛盾如果不及时解决， 那么随着外来金融科技的进一步渗透， 国家执法与监管会处于于法无据、 处罚困难的两难境地。具有代表性的是新兴私人加密货币对当前金融市场秩序构成的严重破坏。重要的是， 创新的区块链技术， 或者更广泛地说， 分布式账本技术（DLT）——以比特币和多种其他加密货币的操作为基础， 在优化支付以及更广泛的传统金融工具的交易清算和结算方面提供了潜在的重大交易优势（Lenore Palladino，2019）。数字众筹和机器人咨询提供了另一组使用新技术的例子， 包括人工智能和大数据分析， 以扩大金融服务的范围使其超出富人和特权阶层的狭窄范围。在这两大问题的影响下， 我国由于法律制定周期较长， 明确的法律认定和处罚办法尚不统一， 各地的监管法规仍处于地方性法规的模式， 在同一设定上还存在着诸多不足和问题。就实际发展情况而言， 中国人民银行发布的《金融科技（FinTech）发展规划（2019-2021年）》《金融科技发展规划（2022-2025年）》两轮部署中， 监管科技的统筹工作从“强化金融科技监管”升级到“加快监管科技全方位应用， 加强数字化监管能力建设”； 国家市场监督管理总局印发的《“十四五”市场监管科技发展规划》也强调， 以科技赋能市场监管现代化为主线、 加快构建市场监管科技创新体系是“十四五”时期市场监管现代化的发展目标。2022年6月， 毕马威和腾讯云等联合发布了《监管科技白皮书（2022）》， 旨在对监管科技的范围以及相关监管对象进行阐述， 白皮书虽然对实际发展状况进行了规制， 但在具体的落实和实践中还处于顶层部署规划阶段， 较当前实际经济发展情况与经济状况相比仍然处于滞后的状态， 具体的程序法和相应的配套应用方案较为缺乏， 在操作中存在落实难和操作难的问题。

（三） 监管跟进脱节， 配套政策灵活度低

首先， 在监管过程中， 金融科技公司往往具备信息与数据优势， 形成信息黑箱效应， 独占相关客户个人信息。国家对于信息的掌握程度甚至落后于金融科技公司， 引发了监管跟进脱节、 配套政策灵活度低的问题（杨东，2018）。由于金融科技广泛集中了越来越多的资金与财富， 将平衡创新、 市场完整性和规则简单性三重困境中的权衡复杂化。在国家法律制度、 行政程序以及执法实践因管辖权不同而有很大差异的情况下， 想要通过简单、 明确的规则监管市场并不容易。其次， 发展中国家纷纷崛起， 新兴金融中心逐步取代原有的发展密集地， 传统金融业发达国家的历史性骨干力量不再是金融创新的主要驱动力， 也不再是监管标准的关键供应商， 增加了全球标准制定者的谈判成本。国际金融监管议程的制定者在地理上变得更加分散， 制定中需考量的利益因素也更多元化。

鉴于金融科技的多重属性， 再加上政策制定需要时间落实和检验， 金融科技政策灵活度低这一缺陷被进一步放大（皮天雷等，2018）。不同领域的数字化程度、 监管需求及技术应用程度存在差异， 各领域应用程度和特色也存在不同。除了技术本身， 随着近年来我国市场主体增多， 数据实体融合步伐加快， 国内监管科技顶层指导框架从金融领域向非金融领域延伸， 其价值内涵不再局限于单一领域的实践落地， 价值受益者也呈现出多元化趋势。如何在不同主体的发展中实现监管科技的利益平衡， 从金融监管走向科技监管， 从单一银行、 投资者利益群体转向广泛受众， 这都需要我国的监管科技进行调整和升级。在整个亚洲， 监管机构正在激烈地争夺各自管辖范围内的最新科技人才。除了在人才引进上加大力度， 监管配套政策也在迅速萌芽与发展， 例如， “国家沙盒”的激增， 允许企业家在受控环境中试验和测试他们的发明， 这说明监管配套政策正朝着体系化的方向迈进， 引发了国家间寻找监管科技赢家的国际竞赛。国家之间的激烈竞争促使监管机构为创新者创造诱人的激励措施， 让他们进入自己的市场并测试新的金融技术。而我国由于法律配套设施不足， 以及在外来公司审批、 进入、 投资、 经营上的重重障碍， 至今还没有体系化地铺开“国家沙盒”， 难以有效应对外来情况。在2008年金融危机之后， 二十国集团国家已然成为危机后制定标准的组织中心， 各大新兴国家在国际金融中逐渐发挥自身的作用。然而， 金融监管改革的主旨仍然是将美国和欧盟的影响所产生的问题作为制定改革议程的基础， 各国仍然在准备如何融入前阶段的制度体系， 为了将国际标准纳入其国内市场和法律体系， 发展中国家通常必须遵循适应性战略。银行资本标准可能在发达经济体中起到保护作用， 也可能会限制新兴市场中稀缺的信贷流。在这一背景的影响下， 我国监管体制面临着前所未有的挑战， 各项监管体制无法有效进行灵活变通， 最终也会阻碍国家金融科技的正常发展。

（四） 市场垄断性和脆弱性并存， 不稳定因素增多

除了监管制度和机构建设的问题， 金融科技市场垄断性格局已经形成， 金融科技巨头对现存金融市场形成瓜分态势， 在支付领域尤为明显， 我国快速发展的在线支付和借贷技术就是一个例子。2017年， 移动支付平台流水约14.5万亿元人民币， 占GDP的16%； 微信支付拥有约9亿活跃用户， 占总人口的65%； 支付宝每月拥有约5亿活跃用户， 占总人口的36%。蚂蚁金融的在线借贷业务显示， 其在2017年底共发放了6450亿元人民币（950亿美元）的贷款。如此庞大的资本流通在全球经济发展中占比巨大， 支付宝、 财付通等少数几家支付机构占据了我国绝大多数市场份额， 造成市场垄断“一家独大”的局面。垄断性伴随的是脆弱性的问题， 由于金融市场被少数机构垄断， 其他机构难以进入并稀释其份额， 一旦其出现不稳定或大额资金流失问题， 就会对我国资金市场的正常运行造成巨大的冲击和挑战。更需要关注的是， 在实体经济迅速发展的背景下， 金融科技贷款这一新兴行业崛起。在后经济危机时代， 为了规避资金链断裂风险， 各类小微企业以小注册资金、 小运营资金的模式运行， 承担着全国一半以上的物资生产和运行。但小微企业由于自身注册资金和规模问题， 在传统的银行借贷中并不能获得足额且低负担的贷款， 这也导致其最终转向仍是金融科技贷款（许多奇，2018）。信贷是一把“双刃剑”， 小企业和新企业需要获得信贷才能生存， 但小企业无法负担或不了解条款的高风险信贷可能是毁灭性的， 高利息支付可能导致小企业破产， 进而摧毁原本脆弱的市场体系。

不仅仅针对小微企业， 金融科技贷款也瞄准了个人。消费者贷款一直是金融科技的重点， 从最初的点对点贷款平台开始， 金融科技公司在对潜在借款人的反应速度、 使用数据方式、 使用什么数据以及向那些无法获得银行信贷的人提供信贷的能力方面与传統贷款人截然不同， 依靠更宽松的借贷条件和更智能定制的还款流程获得了市场份额， 就其行为方式的本质而言， 金融科技贷款的目的是扩大信贷机会， 帮助借款人重新融资和整合可能具有更高利率的信贷。为了做出决策， 金融科技贷款使用具有非传统数据源的数据丰富算法， 而不是传统零售银行业务使用的基于关系的标准信用变量， 换句话说， 金融科技公司创新性地使用非传统数据， 允许新借款人或传统上不合格的借款人获得信贷， 通过降低门槛、 鼓励消费的方式， 将支付系统与个人资金绑定， 第三方支付市场风向标也随着少数金融科技公司进行移动（薛莹和胡坚，2020）， 对我国监管法规提出了巨大的挑战。

二、 国际金融科技监管法规的经验

在金融科技背景及其他监管计划特定问题的法律分析背景下， 如何降低系统性风险、 推动金融稳定、 稳定货币政策和深化广泛经济结构转变等更基本的问题开始在立法者和监管机构的金融科技议程上占据突出位置。以英国、 美国、 新加坡为代表的诸国在对金融科技监管过程中结合本国经验推行监管方式， 从监管机构的组织形成态势出发大致可分为以下三大模式。

（一） 高度集中的金融监管模式

高度集中的金融监管模式的核心在于， 通过国家设立专有机构的模式对金融机构进行监管， 在原有的金融机构不变的情况下增添其对金融科技进行监管的职能。以2008年金融危机为分界线， 对于金融科技的监管逐步由传统金融监管模式下的微观个体监管与行业自治向宏观经济统一管理转变， 除了要对具体新兴行业进行监管， 监管方式也在向宏观方向转变， 从宏观审慎的角度出发， 对金融体系加以监管。

在高度集中的金融监管模式下， 英国采取较为激进的机构优化重组方式， 直接废除由原有的英格兰银行、 金融服务管理局、 财政部三方涵盖地方、 行业、 国家多头经营的模式， 成立了金融行为监管局（FCA）， 由其统一进行金融监管。为有效规避金融科技的高创新性与政策制定滞后性的问题， FCA在之后又增设了创新项目计划和创新中心的模式来负责金融科技创新与监管， 积极引入“监管沙盒”等新兴监管科技与监管办法， 将公司的金融发展在小范围内进行实验模拟， 在实验中控制投资资本并对资金損失进行补偿。任何公司——无论是金融公司还是非金融公司——都可以申请加入“金融沙盒”（FSB，2019）。在“金融沙盒”内， 个人参与者获得各种形式的监管救济， 此类救济可能包括部分授权开展特定活动， 或就参与公司业务相关的法律和监管问题进行个人咨询。随着这一趋势的蔓延， 其他各个国家纷纷模仿在本国建设“沙盒”模式， 而FCA在建立一个由金融监管机构组成的国际集团以推行“跨境沙盒”战略方面发挥了领导作用， 并基于信息共享和互助的目的正式推出了“全球沙盒”， 即全球金融创新网络（GFIN）（Omarova，2020）， 旨在将“沙盒”的范围进一步扩大， 同时实现“沙盒”内部管理的统一化和有效化。

高度集中的监管模式虽然能够通过国家“有形之手”实施有效控制， 但一般仅存在于金融科技发展初期， 其目的是统一管理和规制金融科技在快速发展过程中产生的问题。例如， 日本在1998年前采取的“金融监督厅”模式即是通过国家意志对金融科技进行调整， 并赋予金融监督厅相应法律法规的制定权， 金融监督厅官员由总理大臣进行任免。但随着金融科技的稳步发展、 整体行业态势的稳定， 金融监管模式也开始逐渐发展为混合监管模式。韩国为了加强对金融消费者的保护， 重组了金融服务体系结构。2012年韩国金融服务局（FSS）针对之前由各部门和办公室实施的消费者保护职能， 成立了新的金融消费者保护局， 这是金融服务局内部的一个半自治部门（Dong，2014）。同时， 金融服务局增加了处理消费者保护和金融纠纷调解事务的工作人员数量， 该局有权承担消费者保护的任务， 发布“金融欺诈消费者警报”， 调查消费者投诉， 并提供各种各样的消费者教育服务。然而， 由于金融服务局是在金融服务体系内成立的， 并没有完全与金融服务体系分离， 且无任何惩戒权力， 更多的是作为服务机构存在， 为金融科技消费者提供各类信息， 其运营和预算独立性太弱， 无法有效运作该计划以加强对金融消费者的保护， 也仅仅是作为转换金融科技监管策略的方式存在， 没有打破韩国原有分业监管模式。

总之， 高度集中的金融监管模式发挥了国家强制力的作用， 从金融科技公司入手， 强调微观审慎的完善。我国也尝试了统一的金融监管模式， 但在监管中过于单调的机构难以有效跟进金融科技的发展规律， 并且单线运行也导致其他领域的合作存在着空白， 难以调动监管机构的积极性， 导致金融科技难以实现有效发展。

（二） 分业监管模式

分业监管模式是在原有监管职责混乱、 监管领域存在重叠或空白的情况下进行的改造和升级， 由数个金融监管机构共同组建而成， 对金融科技的发展进行规制和监督， 并就监管效果共同承担责任的监管模式。早期我国的“一行两会”与外汇管理局即是较有代表性的分业监管模式， 原银监会、 中国证监会分别对银行、 保险、 证券领域进行相应的监督和管理， 并与金融科技都有交集， 加上《银行法》从法律层面对金融监管协调进行了具体设定， 从而在国家立法与多家机构上形成了单层多头式的监督方式； 分业监管的另一种模式是双层多头制， 国家除了通过立法进行协调， 还建立部级联席会议， 通过统会方式对金融科技进行监管。但该会议由于参会机构具有杂糅性， 会议决策具有民间性， 还不能起到有效约束作用。

在实际监管的过程中， 分业监管突出的优势在于其专业性强和灵活度高， 能够在原有行业的基础上对新增金融科技进行监管。以美国为例， 其在2010年《多德—弗兰克法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）中对金融科技运行进行了调整， 随着科技的迅速发展， 新兴金融科技理财手段层出不穷， 各类证券产业势必会集中和凝集各类资金。除了对原监管机构进行改组， 美国还设立了新的消费者金融保护局（CFPB）对消费者的权益进行全面保护。一方面， CFPB具有独立的监管权， 可制定专有行业的监管条例并监督贯彻实施， 对相应的金融产品进行随机抽取测试， 以杜绝“信息黑盒”导致的隐形消费、 掠夺性条款等。另一方面， CFPB也有权对美国各类银行、 非银行金融机构及资产规模超过100亿美元的信贷机构进行监管， 这进一步确保了风险的降低和对个人所得利益的保护。美国采取专事专办、 对症下药的方式解决金融科技创新性过强的问题， 对各项新兴金融科技方式采取归口的模式进行管理， 如第三方支付由货币监理署（OCC）监管， 网贷、 个人贷款业务由证券交易委员会（SEC）进行约束（Yesha Yadav，2020）， 虽然采取归类的方式能够有针对性地对金融科技的特征进行划分， 但金融科技的跨领域、 斜杠性特征导致归类难度较大， 在2019年还是走向了集中管理模式。

韩国也进行过分业监管模式的尝试。在1999年之前， 韩国以《银行条例》为核心， 积极推进金融自由化与全球化进程， 韩国政府由宏观调控和传统干预转向幕后兜底和保障方向。在此情境下， 韩国政府开始逐渐减少对金融市场的经济干预和控制， 早期通过设立银行业监督院和证券监督院对金融科技的两大主流形式进行干预和指导， 在20世纪80年代将分管模式进一步细化， 通过汇率自由化积极鼓励金融科技公司的自由发展， 在90年代后增加信贷管理基金和保险监管机构对行业分别进行监管， 并初步形成和完备了银行监督院、 证券监督院、 保险监督院和信贷管理基金共同组成的分业监管模式， 对当时的金融科技公司进行分层梯次配置管理， 保障其正常运行和发展。

分业监管模式在不改变原有国家机构设置的基础上， 将金融科技公司的内部要素进行拆分并划归管理。应当注意的是， 由于法律法规的制定和组织之间的差异， 导致监管交叉重叠的情况常有发生， 在缺乏协调机制的基础上， 不同程度的执法力度对金融科技公司本身也会造成经营阻碍， 金融高危性进一步增加， 尤其是当今混业经营发展成为趋势， 难以对金融集团的集体风险进行有效的把握和控制（姜增明等，2019）。

（三） “混合式”监管模式

“混合式”监管模式主要包括“牵头式”和“双峰式”两大类。区别于统一监管和分业监管模式， 混合模式汲取二者之长， 并结合本国内部立法和行政机关结构特征制定了相关的监管模式， 对商业银行等“全能机构”进行明确的政策制定和限制， 通过发挥国家的强制性与机构组织的专业性、 灵活性进行有效监管。

1. “牵头式”监管模式。该模式充分发挥国家与行业两头的优势， 由国家作为兜底机构， 对监管业务的真空或交叉环节进行管理， 为防止出现無人管理的情况， 特指定一个监管机构为牵头监管机构， 负责不同主体之间的协调工作。具有代表性的国家是巴西， 巴西的国家货币理事会居于最高决策地位， 对各项决策以及定纷止争发挥着重要的作用， 行业中的统管机构为中央银行， 其负责监管行业中的各个金融机构， 并在内部设置监督管理局， 做好自身的净化和完善工作。监督管理局用于负责现场和非现场的检查处置工作， 具有监督权与执法权合一的特征， 这也保证了其能在监管活动中实现监督与处置即时衔接（Arner，2017）。这一监管模式虽然发挥了两种功能， 但牵头监管仅仅是在问题的事后处置上发挥作用， 并没有解决金融体系风险控制问题， 更无法绕开准入模式和发展变化上的信息黑箱。

2. “双峰式”监管模式。“双峰”这一理念最早来源于英国， 指的是英格兰银行之下设两个金融监管局——审慎监管局和金融行为监管局， 直接监管英国约27000个各类金融机构（Masahiro Kawai，2014）。两局职能有别： 前者主要监管银行、 存款、 保险、 信贷和大型投资机构； 后者监管对象为其他金融企业， 例如中小型投资机构、 保险经纪、 基金等， 以金融风险划分的模式进行风险控制， 将风险控制由金融机构自身扩大化， 指向金融领域以及数据化、 信息化后的金融领域的整体风险。同时， 将审慎监管与行为监管剖离： 审慎监管对金融体系的宏观发展进行把控， 保持市场发展宏观下的整体稳定； 行为监管则是对金融机构具体的行为模式进行管控， 打击市场中的垄断行为以及各类不正当竞争行为。各个监管机构各司其职， 彼此独立存在并发挥自身的作用。现今的“双峰式”监管作为多头监管和统一监管之间的过渡性模式， 不仅找到了一个较为均衡的平衡利益点， 对不同价值主体的需求进行了再平衡， 而且对原有的法规监管进行了再创新， 防止了监管滞后与科技超前背景下监管真空化的情形， 更为重要的是迎合了国际统一监管的大趋势， 使监管机构跳出主体进行再划分， 适应了经济全球化趋势下企业发展国际化的需求。此外， 澳大利亚与荷兰也较为全面地贯彻和实行了“双峰”制度。荷兰就“双峰式”监管结构进行了标准化处理， 采取标准二元结构， 由金融市场管理局与荷兰中央银行组成“双峰式”监管的两大部分。澳大利亚则是对宏微观的审慎监管进行进一步细化分离处理， 将审慎监管彻底从澳大利亚央行中独立出来， 采取专事专办的方式新成立澳大利亚审慎监管局， 负责对金融体系中系统性重要机构的监管， 例如对银行、 保险等机构进行微观上的监管， 澳大利亚储备银行则进行宏观上的审慎监管， 对整体国家经济与金融发展情况进行统一约束和管理。澳大利亚还成立了证券投资委员会， 构成了另一“峰”， 负责对金融机构行为的监管并保护金融消费者权益（Ahern，2021）。

“混合式”监管作为将高度集中监管和分业监管兼容并蓄的产物， 创造性地将监管划分为审慎监管和行为监管两大模式， 对金融的宏微观风险都进行了有效管控。但由于“双峰式”监管在一定程度上对金融科技进行了更严格的监管和干预， 金融企业形式合规的成本也会水涨船高， 经营压力也随之增大， 导致外国的金融科技公司为寻求低成本低束缚而会转移本国境内项目。但更高规格的监管也能有效提升英国金融风险管理能力， 促使金融科技公司提升自身资本实力， 依法依规地推广其新兴金融科技产品， 从而在本国获得更强的竞争优势。

三、 国际金融科技监管法规的发展趋势

（一） 监管理念： 放管结合， 多头并进

1. 精确定位， 明确金融科技内涵特征。对金融科技进行监管， 首先要做到的便是明确金融科技的内涵特征， 根据其发展过程中的突出特征加以约束和规制。美国在经历了国家内部金融体系重组和金融危机后， 对于金融科技的把握集中体现在科技创新上， 金融科技的创新有助于与客户进行更加直接的数字交互， 通过深度学习的人工智能、 大数据分析统计的消费者体验曲线吸纳更多自然人资金。从比特币等加密货币到使用所谓的替代数据扩大信贷渠道， 数字创新、 自动化、 大数据和初创企业文化都在推动21世纪金融业的重新调整。

就对自动化和人工智能的依赖而言， 人们已经习惯了通过智能手机获取服务， 金融服务数字化趋势进一步加深， 从支付和贷款到投资咨询和选股， 金融科技都能通过技术程序范式完成， 并能智能分析买卖时机和结果。以人工智能作为驱动引擎， 机器人顾问可以通过依赖算法从储户及其偏好中收集数据， 直接将这些信息输入统计和金融模型， 以决定哪种投资将产生最佳回报。相关的机器人顾问也具有学习性， 能够对在投资中获得的经验进行不断学习， 从而优化数据投资方案。

大数据和云计算的广泛使用敦促使用全新类型的数据来校准产品和服务交付中的算法。为了防范和规制金融科技过于依赖人工智能和自动化在研判中失去正常判断的能力， 大数据校准就显得至关重要。金融科技公司从大型华尔街银行转向由非传统科技型公司引导的创新， 以“金融技术加专业知识”的方式取得更多的收益， 其最主要的特点是核心角色更加多样化， 通过节约线下成本的方式， 转而选用线上专精的方式取得更多的收益， 在线贷款人可以凭借其在利用更广泛的替代数据方面的专业知识进行竞争， 不仅能减少开销， 还能更直接地针对在线用户。可以说， “硅谷”正在将华尔街的壁垒模糊化， 对决策者的监督提出了更大的挑战。

2. 緊跟时代， 推进监管科技智能化。监管科技（Regtech）这一概念最早由英国金融市场行为监管局提出， 被定义为： 解决监管困难， 推动各类机构满足合规要求， 重点是比现有手段更有效地促进监管达标的技术。监管科技是能有效提升监管流程的效率、 一致性和简便性的一项技术， 与金融科技发展类似， 监管科技通过适用最新的科学技术手段， 实现对金融新兴行业的有效监控。监管科技作为国家监管“化守为攻”的重要抓手， 在国际社会中被广泛接纳。较具代表性的监管科技是英国金融行为监管局提出的“监管沙盒”概念， 其提倡“主动创新型”监管模式， 对金融产品与相关金融科技公司商业模式创新提供安全的测试条件与受限的对应主体， 强调从事金融创新的机构在确保消费者权益得到保护的前提下， 经过监管局特定简化审批程序提交申请， 达到形式合规的标准后， 先取得有限的授权， 经过本国金融行为监管局的评估测试后， 再根据实际情况判断是否取得正式监管授权后予以推广。这种前置程序的设置， 既保障了企业的合规， 又为消费者创造了安全的消费环境。

3. 开拓国际视野， 推动监管标准化。国际社会以及相应的组织也在金融科技的一部分领域——开放银行——进行标准化监管的实践。开放银行是指商业银行在监管许可的范围内， 经客户授权利用开放程序技术实现与其他第三方金融企业（包括金融科技公司）之间的数据共享， 将商业银行的金融服务能力以及储存在该商业银行中的金融数据进行开放和共享， 提供给第三方使用， 给客户提供更好体验感的一整套金融服务与解决方案。英国推动全国最大的九家银行成立了开放银行实施实体（OBIE）， 并制定 API 规范、 数据规范等开放银行标准， 同时对金融机构与第三方服务商进行标准监管。在全球化视野下， 通过对信息共享进行标准化流程操作， 更好地推动金融科技在正轨上运行。

（二） 监管方式： 求同存异， 主被动相融

无论何种监管方法， 核心要求仍是将消费者权益保护放在第一位， 包括投资者与融资者金融科技的参与者， 对金融科技产生的杠杆效应尽可能压缩， 防止金融科技利用杠杆过度撬动经济， 造成国家金融市场的信誉危机。各国对金融科技融入本国金融体系的主要监管方式可概括为“实验”“合并”和“通融”， 对金融科技采取不同接纳方式， 在监管模式的大前提下实现有效的监督管理。

“实验”方法主要是以“监管沙盒”模式为代表， 该模式的核心在于经营前置模拟， 将金融科技的各项经济创新实践置于监管控制之下， 并在实施足额控制和风险划定后再采取对应的策略， 具有代表性的便是1999年日本央行使用的前瞻指引（Forward Guidance）这一非常规货币工具， 其通过对未来金融市场的发展脉络与发展轨迹进行大致的规划和设定， 并由央行这一国家调控之手进行管控， 用以引导市场对未来利率的预期， 在为金融科技开展金融活动提供便利的同时， 也为国家金融体系的稳定奠定了基础。2008年之后美国在实践中将前瞻指引常规化， 形成了两种指引方式： 一是美联储在历次公布的联邦公开市场委员会（FOMC）利率决议中明确货币政策导向； 二是美联储官员频繁表达观点， 引导市场预期（Andrew Filardo，2014）。通过各项前瞻指引方式将选择权交到金融科技公司手中， 让其在得到关于市场的准确数据后再进行产品的生产和销售， 凭借实验的方法实现其自我优化与完善。

“合并”方法是指专为金融科技公司设计“特许经营许可证”， 对金融科技公司以普通公司的方式进行管理。这一特殊监管战略旨在通过将新的市场进入者纳入现有监管制度， 扩大整体监管范围和各个机构的管辖权。在美国， 许多核心金融活动的开展需要一个或多个金融监管机构的特别授权和监督。例如， 实体只有在获得货币监理署或国家银行监管机构执照后， 才能合法从事“银行业务”。证券交易和经纪虽然不需要特别章程， 但金融科技实体必须接受SEC或州证券监管机构的强制注册和监督。各州则要求提供货币传输服务的企业进行注册并获得相应的“货币传输”许可证。2018年， 货币监理署开始接受部分州金融科技公司提出的特殊用途金融科技宪章的申请。由于新兴金融科技的发展存在着一定的法律空白， 现今的设置只能采用形式合规的方式进行约束， 货币监理署特许的金融科技实体将不受国家货币传输法的约束， 但会受到类似银行审慎要求的约束。在实践中， 由于监管方式过于苛刻， 导致最终实际接受并签署的机构寥寥无几， 联邦机构虽然先发制人并配套了相关监管的承诺， 但监管效用的实际表现仍未知， 这让相关机构不敢充当该领域的“先行者”。

“通融”方法则可以理解为专事专办， 将金融科技特殊化， 适用专门为其设置的法律法规， 配套专有的机构设施来促进其发展， 通过引入广泛的监管， 以适应和调整技术驱动的市场发展。此外， 对于金融科技广泛利用互联网导致的信息泄露、 机械超越人类等技术伦理与技术性正当程序的问题， 也通过技术性的前置性规范对金融科技进行相应的规制。一方面， 充分发挥金融科技工具价值， 利用互联网广泛收集信息并根据个人实际情况设计最佳方案， 促进金融市场的正常流动； 另一方面， 充分衡平金融科技的目的价值， 在金融科技的监管中设计技术性指引。例如： 欧洲银行管理局在2019年出台《外包协议指引》， 要求金融机构在外包各项金融类服务时及时发现风险并进行消除， 并及时跟进和评估由此产生的相关影响； 在应用金融科技上， 我国香港地区发布的《人工智能高层次原则》要求银行业在向客户提供类人工智能等服务时， 必须为人工智能应用可能导致的技术性风险负责， 银行应当确保程序的合理性与正当性， 并留存备案便于审计机构进行审查， 推动并实施有效的网络安全措施、 风险缓释措施和应急计划（肖翔等，2020）。

（三） 监管重点： 新老结合， 金融业为重

1. 消费者保护。消费者作为金融科技乃至整个市场的重要参与者和受益人， 对其进行保护仍然是重中之重， 在监管中对消费者的保护随金融科技的发展延伸出多样性。在数据保护上， 欧盟通过了《通用数据保护条例》（GDPR）， 要求金融科技在使用消费者的信息时提前履行告知义务， 及时说明并告知使用方式和使用目的。2018年英国发布的《支持金融科技公司与金融机构合作指南》对个人信息的公共可用性标准进行了明确， 包括影响评估、 披露标准和数据收集范围， 并对金融科技公司的数据泄露风险进行控制。除了明确个人信息地位， 该指南对金融科技公司破产后消费者的补偿也进行了明确的规定。英国在2001年建立的金融服务补偿计划中建立了准备金的模式， 在金融机构破产后对消费者进行补偿。金融科技被英国认可之初， 金融行为监管局便首先将P2P个人贷款纳入补偿范围， 增强民众对金融科技的安全感。在美国， 金融科技的保护机制日趋完善， 消费者的权益也在不断强化， 《多德—弗兰克法案》的重要产物之一便是金融消费者保护局（CFPB）， CFPB拥有专门执法权， 能够对金融消费者的诉求做出快速反应。其在2016年与时俱进地宣布接受金融科技消费者的网络投诉； 2020年底， CFPB获得了向金融科技颁发特许证的权力， 其专职高效的系统特性， 使得消费者的权益能够得到有效的保护。

2. 不正当行为监管。不正当行为监管是监管重点的另外一极， 由于金融科技带有科技属性以及快速的创新性， 使得金融科技公司的不正当行为难以被察觉， 为此各国对贷款、 众筹领域都进行了严加管理。在反洗钱领域， 美国将监管重点由实体货币转向各类网络代币以及通行凭证， 重点打击利用虚拟货币开展的非法盈利行为。我国香港地区、 韩国等均否定了代币发行机关的法律地位， 打击其在本地区和本国之内开展的活动， 以国家行政干预等手段强行介入金融科技公司利用数据垄断的行为， 例如， 支付宝作为我国第三方支付巨头， 在早期迅速发展并占据了支付行业极大份额， 同时凭借金融服务产品、 借贷产品等使其核心地位得到强化， 动摇了国家的经济基础。于是自2020年起中国人民银行、 中国证监会、 原银保监会、 外汇管理局等金融管理部门联合约谈蚂蚁集团， 提出“断开支付宝与‘花呗’‘借呗’等其他金融产品的不当连接”“纠正支付链路中嵌套信贷业务等违规行为”“申设金融控股公司， 所有金融活动全部纳入金融控股公司接受监管”， 将支付宝主体下的“花呗”“借呗”等游离在法律法规边缘的行为纳入国家的监管之中。鉴于金融科技的跨国性， 欧盟相继出台《数字市场法》（DMA）与《数字服务法案》（DSA）， 对国际金融监管提出了统一的标准和控制方案， 表明主要经济体在金融科技的反垄断监管问题上开始产生共振。

四、 国际金融科技监管法规对我国的启示

监管法规如何从理念和制度两方面进行创新， 结合本国经济实际发展情况， 在监管理念、 监管规则尺度的把控方面形成体系化的思考和实践， 关乎金融科技能否在促进本国经济竞争力提升方面发挥积极作用。我国作为以“一行一局一会”为主的分业监管模式的国家， 在监管中以微观审慎和机构监管为主要方式和手段。国际金融科技监管法规对我国的启示如下：

（一） 调整监管模式， 维稳市场

针对我国监管模式单薄、 缺乏配套政策与机制的情况， 结合外国经验， 通过政策、 法规、 标准的规制， 系统化约束金融科技， 建立具备前瞻性和可操作性的金融科技监管体系（张扬，2021）， 对提升金融科技监管效率、 丰富监管体系至关重要。首先， 就政策建设而言， 我国应当针对金融科技从无到有、 从小到大、 从弱到强的各个阶段， 以及从技术应用到产品推出的各个行为， 制定明确的指引， 做到企业“不迷茫”、 政府有根据。其次， 就法律建设而言， 我国立法在企业转型升级、 金融科技反壟断的建设上缺乏必要的立法和规制， 应当积极参照传统企业的金融风险行为进行针对性立法， 同时也要对数据信息使用、 利益冲突与技术越界等金融科技公司独有的行业进行明确的规制和监管。最后， 就标准化适用而言， 我国金融科技监管应当加快标准制定步伐， 对金融科技公司适用的准入门槛、 使用技术条件、 应用场景等建立标准化应用平台。此外， 金融科技监管机构与各部门还应当保持联系交流， 推进多部委共同制定标准。

（二） 智能数字监管， 科技先行

金融科技的发展和资本的迅速扩张得益于科技平台和人工智能的加持， 我国的监管科技也应当随势而动， 加强对科技的投入。一方面， 应当在监管思路和监管意识上做出改变， 为金融科技公司的创立和发展松捆解绑， 鼓励其在金融行业依托于资源优势和产业优势， 有针对性地开展相应的服务； 另一方面， 在顶层设计中也应积极做出相关的创新， 监管模式应当由原先的“多部并行”转向一体多面， 创新监管机构的模式。

除了重视监管科技的发展， 我国还应当丰富监管科技的内涵， 调整优化其监管方向。《监管科技白皮书》中提出， 应当以监管端和合规端为研究抓手。监管端主要分为科技创新监管试点、 地方金融监管、 市场监管科技三大层次。早在2016年， 香港金管局就已经推出“监管沙盒”， 随着深港通的开通， 两地交易所在《监管合作备忘录》的基础上签订了《监管合作补充协议》， 确立了两地金融监管合作机制（郑剑辉，2021）。因此， 两地在科技创新监管试点中， 可以结合实际使用中国版的“监管沙盒”， 将金融企业纳入沙盒中进行实验， 推动金融科技公司更好更快地融入国家经济体系之中； 在地方监管中， 通过加挂地方金融监管牌子、 由“办”到“局”、 由临时到常设等方式综合进行管理， 加强地方的风险处置和应对能力； 市场监管端科技则是“对症下药”， 通过使用一体化平台和手机微端等方式， 便利化申报和监管， 充分运用云计算、 大数据、 区块链、 人工智能等技术， 对食品药品、 信用、 网络交易等重要场景进行有效监管， 做到100%覆盖， 扫除监管盲区， 实现全方位监督管控。合规端在金融合规管理上表现为： 一是效仿国际出台制定专有预防管理法案的方式， 打击洗钱和关联交易， 对金融企业可能存在的各项违法犯罪行为进行及时查处和监督， 量化数值预警； 二是在金融风险控制上积极纳入智能化学习过程， 通过成长式监管不断提升自身监管能力和水平， 及时审视行业现状并打破垄断， 防止再有支付宝操控金融的危机出现； 三是将智能化介入全过程之中， 提升全流程动态风控能力， 对贷款、 信托等产业全链条进行监管； 四是注重版权保护， 优化网上办事程序， 充分发挥互联网方便快捷的特性， 通过侵权检测、 侵权取证与维权在线化的方式， 防止金融科技在快速发展中对版权的侵蚀。

（三） 优化监管体系， 多管齐下

我国现有的监管体系为分业监管模式， 在监管过程中过于分散， 各机构之间沟通联系较弱， 难以形成有效统一的标准。我国可借鉴国际监管实践经验， 跳出原有的机构监管模式， 转向机构监管、 功能监管、 行为监管“三驾马车并驱”的模式。除了对原有的机构进行改革， 也应当在监督对象上积极创新， 对“双峰式”监管模式灵活地进行调整变通， 实现监管体系的优化升级。首先， 在机构监管上应当保持审慎理念， 对金融科技公司进行微观个别化监管。由于我国市场庞大， 各项金融活动拥有广阔的发展“土壤”， 金融科技公司本身较其他普通企业具有多元复杂性的特征， 在对金融科技公司进行监管的过程中除了要类型化相关金融科技活动监管标准， 也要对交叉化的金融科技活动进行差别化监管。其次， 在功能监管上应当把握金融科技发展整体脉络。我国在经历了第一轮金融科技快速扩张后， 金融科技发展规模已经足以进行宏观性行业监管， 在按功能对金融科技公司进行监管的过程中， 应当对金融科技涵盖范围进行准确划分， 将金融科技以及所涉及行业纳入监管范围之中， 在监管中设置统一的机构， 对金融科技行业进行统一的监管和控制， 充分利用前瞻性指引的方式， 引导整个行业向积极方向前进。最后， 在行为监管上应当引入监管科技， 结合金融科技本身的特点定制相应的监管模式， 区别于传统的金融行业， 我国应当坚持以消费者保护为重点， 不断拓展消费者个人权益的保护范围， 在金融科技公司的监管中加强技术性正当程序监督， 对技术运行实施明确管控。

（四） 完善国际合作， 互利共赢

数字化决定了金融科技无国界和跨行业的特征， 也对本国规制和国际监管提出了新要求。有研究表明， 金融科技能显著促进企业国际化， 不仅能提升企业国际化深度， 而且能拓宽企业国际化广度（朱延圣和何正全，2023）。为此， 我国在推进监管的过程中应当本着审慎的原则， 在保障本国信息安全的情况下开展国际间的交流与合作； 在国际交流合作中充分发挥话语权， 对金融科技监管法规建言献策， 共同构建互联网时代的新监管格局。从人才建设角度来说， 党的二十大报告指出： “加强重点领域、 新兴领域、 涉外领域立法， 统筹推进国内法治和涉外法治， 以良法促进发展、 保障善治。”以此为据， 监管法规的制定与完善应当重视涉外法治人才与科技人才相结合的复合型人才建设。一方面， 依靠涉外法治人才在处理国际金融、 国际结算等业务方面积极争取主动权； 另一方面， 建议监管部门成立内部监管学院， 为监管者提供终身教育， 包括短期教育和长期教育（王伞伞，2021）， 培养新兴专业科技人才， 密切关注科技前沿发展态势， 深入研究金融科技发展带来的影响， 配合立法机关、 监管部门制定有效的金融方案与法规。

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【基金项目】中国法学会部级课题“数字人民币的财产与个人信息权利保护研究”［项目编号：CLS（2022）D74］

【作者单位】上海立信会计金融学院法学院， 上海 201209