公共价值分析框架下的政府和社会资本合作新机制价值共创

应益华

【摘要】政府和社会资本合作新机制在改善公共服务方面发挥了重要作用， 但同时也暴露出公共价值流失或偏离问题。与传统公共行政和新公共管理理论相比， 公共价值范式融合了传统公共管理和新公共管理的优点， 强调工具理性和价值理性的融合。政府和社会资本合作新机制如果设计得当， 可以整合政府逻辑、 商业逻辑和公民逻辑共存的优势， 实现公共价值创造。政府和社会资本合作新机制的推行应将公共价值最大化作为自身的目标， 这就需要以公共价值分析框架为基础， 明确公共价值内涵、 识别行动者联盟、 分析行动者动机， 并采用相应的公共战略工具、 计量工具、 公共价值链工具等行动工具实现政府和社会资本合作新机制项目公共价值创造。本研究丰富了公共价值分析框架， 也为政府和社会资本合作新机制的推广提供了一个新的视角。

【关键词】公共价值；政府与社会资本合作新机制；价值共创；信息披露；绩效评價

【中图分类号】 F283     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2024）03-0107-7

一、 问题的提出

近年来， 地方政府受财政约束、 金融管制、 经济不确定性等多重因素影响， 仅依赖传统的融资模式已无法满足不断增加的公共产品或服务需求， 迫切需要通过跨组织的合作框架提供融资模式， 以应对复杂的挑战。政府和社会资本合作起源于西方， 其最初的设计目的是作为规避政府预算约束的制度性安排， 现已逐渐被政府广泛采用。学界和业界普遍认为， 政府和社会资本合作改变了传统公共产品或服务的提供方式与制度逻辑， 突破了传统公共行政的公共服务提供者和接受者的二元关系， 构成了相对复杂的价值关系， 也在一定程度上发挥了财政资金的杠杆作用， 有助于实现物有所值目标， 已经从政府融资的权宜之计演变为政府的偏好。政府和社会资本合作作为新公共管理浪潮的产物， 承载着工具理性和价值理性之间的平衡与融合， 如果设计得当， 可以整合不同的制度逻辑， 实现政府和社会资本差异化的资源禀赋互补（资源优势、 技术优势、 创新优势和管理优势）效应， 通过社会资本的深度参与来协同创造公共价值， 这对促进经济增长和可持续发展能够发挥重要作用。但同时应看到， 政府和社会资本合作在实施过程中逐步暴露出一些问题， 主要体现在以下方面： 第一， 在公共价值多元化的背景下， 政府和社会资本内在的利益冲突导致公共价值流失或偏离的问题屡见不鲜。第二， 社会资本主要依赖于债权融资， 因不断推高的融资成本削弱了政府和社会资本合作的传统优势， 最终损害了项目的合法性和公共价值， 加之地方政府专项债的推出， 导致地方政府对政府和社会资本合作模式的热情正逐步消退。2023年11月3日国务院办公厅发布了《国务院办公厅转发国家发展改革委、 财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》， 对规范实施政府和社会资本合作新机制（简称“新机制”）提出具体指导意见， 聚焦使用者付费项目， 为未来政府和社会资本合作指明了方向。第三， 政府和社会资本合作常用的物有所值评价体系还存在一定的缺陷， 物有所值评价贯穿于项目实施的全过程， 旨在捕捉成本与价值的关系， 通常利用净现值等方法进行经济意义上的价值评价， 对风险评价、 风险配置等方面缺少充分考虑。在工具理性的影响下， 政府和社会资本合作对于价值理性考虑不多， 导致其在政策设计、 项目实施过程中价值取向的偏离， 进而背离了政府和社会资本合作的公共属性并侵蚀公共价值。加之政府和社会资本合作项目跨度长， 项目可行性研究阶段物有所值评价往往通过高估以通过项目审批， 阶段性的物有所值评价没有考虑政府和社会资本合作项目的全寿命周期的特殊性， 而事后物有所值评价缺少必要的反馈价值， 意义不大。未来物有所值的“值”不应局限于传统的财务价值， 而应扩展到多元的价值， 以实现从狭义的经济价值向公共价值范式的转变。

公共价值范式成为设计和提供公共产品或服务的重要研究主题， 克服了传统行政管理和新公共管理范式的缺陷， 融合了传统公共管理和新公共管理的优点， 同时超越了传统公共管理效率低下以及新公共管理过于强调工具理性（指狭义的功利主义， 强调公共服务提供部门的内部变革， 以产品导向、 成本导向、 竞争导向和客户导向为基础， 借鉴精益生产的理念， 关注公共服务提供的经济、 效率、 效果， 以解决政府失灵的问题）和价值理性被边缘化的弊端， 将重点从聚焦于成本效率向实现更为宽泛的社会预期结果、 强调工具理性和价值理性的融合、 注重共同体之间的相互联系和相互影响转变， 为政府行动决策提供了目标导向、 价值引领、 评价标准， 引起了学界和业界的广泛兴趣。

从摩尔开创性提出公共价值概念以来， 公共价值研究取得了丰硕成果， 但公共价值是一个相对宽泛的概念， 不同的学者对公共价值提出了不同的框架， 尚未达成规范性的共识， 对于多元公共价值本身的平衡也一直备受争议。本文试图厘清公共价值的内涵和外延， 构建广泛、 多维度和可推广复制的公共价值分析框架， 一方面可以为理解新机制提供整体性视角， 避免碎片化的逻辑思维， 另一方面可以解决新机制运行过程中存在的价值失范问题， 以期为新机制项目的可持续发展提供决策参考。

二、 文献回顾

对公共部门而言， 政府的战略目标就是创造公共价值（樊梅，2017）， 公共价值是公共行政领域非常重要的一个概念， 是公共治理的核心， 从字面上而言是对公众有价值的东西。公共价值研究者对其定义、 识别、 分类、 确认和计量特别关注。

1. 公共价值定义。任何一种理论或范式， 其核心概念、 边界和缘起都是基于特定的情景下产生的， 是对原有理论或范式的缺陷和面临新的挑战所做出的反应。公共价值范式和新公共管理理论在制度逻辑上存在差异， 因此公共价值范式不是在新公共管理理论基础上的简单的叠加过程， 而是在新公共管理理论基础上不断演变和迭代重构的结果。公共价值范式区别于新公共管理和公共治理范式， 超越了狭义的政府失灵/市场失灵的方法， 对于解决政府失灵具有重要的指导意义。王学军和张弘（2013）总结了关于公共价值的五类定义： 公共价值是公民对政府期望的集合； 公共价值是政府通过服务、 法律规制和其他行为创造的价值； 公共价值是公民集体偏好的政治协调表达； 公共价值是由公民决定的价值； 公共价值是关于权利、 义务和规范形成的共识。

Cruz Dallagnol等（2023）将公共价值相关文献分为两类： 第一类基于摩尔的研究； 第二类基于Bozeman（2007）的研究。Bozeman（2007）认为复数公共价值（Public values）是关于以下方面规范共识的价值观： 公民应当或不应拥有的权利、 利益和特权； 公民对社会、 国家和他人的义务； 政府和政策应当遵循的原则。Nabatchi（2018）对单数公共价值（Public value）和复数公共价值进行了明确区分： 单数公共价值是指政府代表社会公众所创造和维持价值的评价， 以结果为导向； 复数公共价值更多的是基于个人情感和认知评价对价值达成的规范性共识（包括公民应当享有的权利、 利益和特权， 公民承担的义务， 政府政策基于的原则）， 以共识为导向。

2. 公共价值分析框架。Benington（2009）提出了核心之問： 什么是公共价值？什么能增加公共领域的价值？我们所谓的价值是什么意思？谁创造公共价值？公共价值如何被创造？公共价值在何处创造？公共价值如何计量？公共价值何时被创造？Willems等（2023）将公共价值分为四个部分， 包括开发的框架（何谓公共价值）、 行动者联盟（谁的公共价值）、 行动者动机（为什么是该种公共价值）、 行动工具（行动者如何追求公共价值）， 这四个部分高度交织并相互形塑。龙朝阳和刘紫薇（2023）构建了涵盖公共价值感知、 公共价值生成和公共价值确认三个阶段公共价值实现过程的分析框架。陈振明和魏景容（2022）认为， 应遵循“价值识别—价值执行—价值结果”的过程逻辑和“价值—动机—行为—结果”的行为逻辑来探讨公共价值。

3. 政府和社会资本合作模式中的公共价值。宁靓和赵立波（2018）认为政府和社会资本合作的多元利益主体价值取向存在差异， 需要从基本制度安排、 沟通参与机制、 多元监管模式、 市场环境营造等方面协调公共价值冲突。叶晓甦等（2017）认为创造额外价值是政府和社会资本合作的本质， 这部分价值是由公共部门和私人部门合作而生产的， 可以理解为伙伴关系价值。李明等（2023）认为政府和社会资本合作项目价值是一种特殊价值， 指的是某种产品（或作业）所具有的综合效益（功能）与获得该综合收益（功能）的全部费用的比值， 反映了政府和社会资本合作项目活动及其成果满足业主及其他利益相关者需要的程度和合理性。贾康等（2023）认为应引导地方政府严格按照科学设定政府和社会资本合作项目绩效目标及指标体系， 加强绩效运营监控， 强化绩效评价及其结果应用， 确保公共服务安全、 稳定、 高效供给。

综上， 公共价值内涵和外延尚未取得完全共识， 但是均围绕单数公共价值和复数公共价值展开， 公共价值分析框架在公共价值创造中有导向作用， 部分学者也开始探讨政府和社会资本合作与公共价值之间的关系问题， 但现有研究缺少从公共价值框架的角度探讨新机制的价值创造问题。本文基于公共价值分析框架视角， 探究新机制下公共价值实现路径， 以更好地利用新机制。

三、 公共价值分析框架

公共部门旨在实现更为广泛的公共目标， 或者说在既定资源或预算约束条件下实现公共价值最大化， 公共产品或服务的提供过程就是公共价值的实现过程。公共价值是一个多维度的概念， 其具体内涵会因所处时空的变化而变化， 但在一定时空范围内会维持相对稳定的状态。现有文献对于公共价值内涵和外延的界定不一致， 碎片化的逻辑体系导致缺少明确和一致的概念， 继而导致公共价值范式应用受到一定的限制。要从总体上把握公共价值， 应构建一个内在连贯又相对宽泛的公共价值分析框架。Schmidt（2008）认为框架或理念在定义公共价值方面发挥着核心作用， Weick（1995）认为框架由若干个中心概念和事件组成， 这些概念和事件的排序方式使它们成为一个连贯的“故事”。公共价值分析框架可以整合事实、 价值观、 利益， 借鉴财务会计概念框架的实质， 可以将公共价值分析框架表述为： 公共价值分析框架是一套目标与基本原理相互关联的有内在逻辑关系的体系， 是一个由相互关联的目标和基本概念组成的协调一致的系统， 行动者联盟支持或共享该框架， 并在框架内行动， 该框架可用以指导或评价公共管理实践。研究公共价值分析框架对于指引公共管理决策、 实现宏观经济稳定和财政可持续发展目标有重要的意义。本文参照Willems等（2023）的观点， 将公共价值分析框架分为四个部分： 开发的框架（何谓公共价值）、 行动者联盟（谁的公共价值）、 行动者动机（为什么是该种公共价值）、 行动（行动者如何追求公共价值）进行分析。

1. 开发的框架（何谓公共价值）。价值是一个宽泛的概念， 可以从不同的建构维度进行定义， 主要根植于人的欲望、 感知、 偏好， 受到先前经验的影响， 需要借助解释和复杂的判断进行外化， 并通过个人、 组织和社会等层面的决策、 行动、 偏好、 主张、 态度等进行表达， 在不同的场景下可能被赋予不同的解释。传统的公共服务提供方式更多关注效率、 效果， 新公共管理强调借鉴私营部门的管理理念、 方法和工具， 注重公共服务提供的效率， 强调目标达成、 绩效管理和财务控制， 特别是注重服务成本的削减， 成本削减是实现公共价值的重要手段， 但成本削减并不代表公共价值的实现。

理解公共价值的内涵、 识别公共价值是公共价值范式落地的基础。具体可以从三个方面进行理解。

（1） 公共价值基于私营部门价值发展而来， 但两者的底层逻辑存在较大差异。公共价值并非一个狭义上的经济术语， 其与私营部门价值之间存在共性之处， 两者均强调受托责任、 效率和效果等价值， 但公共价值包含更为宽泛的内容。私营部门价值强调股东财富和利润最大化， 主要通过单一底线来体现， 相对容易量化， 而公共价值强调公共价值最大化， 多元化决定了公共价值无法类似私营部门用单一底线来进行计量， 除了经济价值（经济、 效率、 效果）等可以通过相对客观的数据进行反映， 社会价值、 生态价值、 政治价值等都相对较为主观。

（2） 多元化的公共价值既存在竞争性又存在互补性。多元化公共价值之间的竞争不管在理论上还是在实践中都普遍存在， 且从某种意义上而言， 公共管理的复杂性及其艰巨性就在于如何处理多目标决策， 让相互竞争的公共价值在一定程度上得到协调推进（Schmidt，2008）。在资源和时间的约束下， 对于某种价值的追求势必会影响对其他价值追求的能力（如强调对成本的节约可能损害系统公共价值的创造能力）， 部分公共价值的不可通约性（利益相关者对于利益的偏好不同， 会导致整体公共价值最大化可能损害部分利益相关者的利益）导致公共价值存在内在冲突， 这种冲突可能在微观层面、 中观层面和宏观层面同时存在， 行动者无法将不同的目标自动转为公共价值， 需要通过政府治理管理价值之间的冲突， 实现公共价值之间的平衡。

（3） 公共价值外延最终通过“价值清单”体现。以公众为核心的多元主体价值偏好是形塑公共服务价值取向的重要依据， 不同的主体通过自身偏好的表达帮助政府制定公共服务的“价值清单”（王学军和陈友倩，2022）， 不同主体定义的公共价值存在差异， 如何在存在差异的定义中明确“价值清单”是一项复杂的工作， 这就需要政府通过大数据和新媒体等多重手段持续获取信息以了解社会公众的偏好。不同的学者对公共价值清单提出了自己的看法。Reyners（2014）确定了五个维度， 包括： 受托责任、 透明度、 回应性、 责任感和质量。宋雄伟（2015）认为应将世界各国政府改革使用较多的指标作为参考， 基本可以得出如下五项具体标准来细化公共价值： 民主性、 公开性、 回应性、 责任性和高质量。结合国内外学者的观点， 可将公共价值分为程序性公共价值（是否遵循相关程序、 透明度等）、 结果性公共价值（结果目标是否实现、 是否带来净效益增加、 利益相关者对公共产品或服务是否满意等）。社会公众期望具有易变性和多样性， 因此公共价值内涵和外延是一个动态变化的过程， 需要实现程序性公共价值和结果性公共价值之间的相对动态平衡。

2. 行动者联盟（谁的公共价值）。行动者联盟可以划分为四类， 包括资源提供者（纳税人、 捐赠者、 贷款人、 社会资本和其他资源提供者）、 公共产品或服务提供者（政府部门、 社会资本、 非营利组织等）、 服务接受者（社会公众）、 其他利益相关者（独立分析师、 媒体等）， 四者在特定的环境下存在重叠。虽然联盟内的行动者利益诉求各异， 但都可以在整个公共价值框架内运行并形成共鸣。随着环境的变化， 以及联盟内耦合或去耦的持续进行， 行动者联盟也在不断的重塑、 裂变、 重组， 进而提升公共价值创造的空间。上述行动者通过显性和隐性契约形成行动者联盟， 并通过公共产品或服务的提供实现公共价值创造。

行动者联盟既可以是一种松散耦合的共同体， 也可以是高度制度化的联盟， 无论采取何种模式， 行动者都是在公共产品或服务提供过程中通过政府、 社会资本和其他利益相关者的关系重构， 与所处的社会环境等要素构成一个共生的服务生态系统， 通过共同设计、 共同提供等手段为社会公众创造公共价值。

3. 行动者动机（为什么是該种公共价值）。公共价值创造作为广泛的政治、 经济和社会进程中的一部分， 由预先感知的价值驱动目标实现， 这与行动者动机密切相关。行动者动机为利益相关者的目标及其基本价值观， 行动者联盟中的资源提供者、 公共产品或服务提供者、 服务接受者、 其他利益相关者动机各异。资源提供者包括资源间接提供者和资源直接提供者， 资源间接提供者主要是指纳税人， 纳税人通过非交换交易向政府提供资源； 资源间接提供者关注的是其提供的资金是否得到高效运用。资源直接提供者主要是指政府以及参与公共产品或服务的社会资本等。政府部门通常作为资源直接提供者、 公共产品或服务的提供者身份出现， 其作为公共价值保障者扮演特殊的角色， 主要关注公共产品或服务的提供是否满足社会公众的需求并实现其合法性。政府官员作为政府的代表有其利己的一面， 也有利他的一面， 其在公共产品或服务提供决策上在利己和利他动机中进行选择。社会资本既是资源提供者， 又是公共产品或服务的提供者， 满足特定的条件还可能成为服务接受者， 其在提供公共产品或服务的过程中承担一定的社会责任， 但更多的是以股东财富最大化和利润最大化为目标， 甚至以牺牲质量或其他外部性为代价， 其关注所提供的公共产品或服务（数量、质量、时间、成本等）是否满足其需求。公共价值并非公共服务提供者和接受者个人偏好的简单叠加， 而是资源提供者、 公共产品或服务提供者、 服务接受者和其他利益相关者在持续民主对话和双向互动中妥协达成的一种共识， 并通过参与服务设计和提供实现价值的共创， 最终将社会公众的利益以及诉求转化为过程、 活动， 从而实现公共价值创造。一旦公共价值的集合机制、 表达机制、 协调机制出现失灵， 就会形成利益错配， 最终导致公共价值的损失。

4. 行动工具（行动者如何追求公共价值）。公共价值创造往往是一个非常复杂的工程， 政府不只使用战略管理这一种治理工具， 而是使用多种治理工具的组合（何继新和陈真真，2016）。公共价值范式认为公共价值创造是一个系统工程， 需要借助合适和有效的工具， 环境不同， 管理工具也应存在差异。管理工具应围绕公共价值识别、 公共价值创造、 公共价值计量、 公共价值评价等进行设计和创新， 具体包括战略管理、 公共价值计量、 公共价值预算控制、 公共价值评价等工具。由于公共价值多元化问题一直存在， 公共价值管理工具的创新可能导致路径依赖现象， 其变革可能是渐进式的变革， 也可能是激进式的变革。

四、 新机制下公共价值的实现路径

政府的有限理性决定了公共价值创造不可能单独依赖政府部门得以实现， 要确保其提供公共产品或服务的质量、 时间、 成本、 可负担性以及可及性等要素之间的平衡， 就需要政府、 社会资本和社会公众的广泛参与， 通过跨组织的网络资源整合和能力集聚机制实现公共价值创造。公共价值作为一种区别于新公共管理的范式， 具有公共性， 是一种基于政策制定者、 公共部门管理者、 社会资本和公众达成的规范性的共识与判断。新机制建立在公共价值认同基础之上， 在利用新机制时， 需要综合考虑公共价值问题。

1. 确定新机制项目行动者联盟， 明确其受托责任。新机制的核心是通过跨边界的治理模式实现公共服务提供模式的转变， 现实中存在不同的组合安排， 无论何种组合， 行动者均包含政府、 社会资本、 社会公众等多元利益相关者， 这些利益相关者在公共价值框架内形成行动者联盟， 并在公共价值框架内行动。公共产品或服务由政府和社会资本共同定义、 共同设计、 共同提供， 但这并不意味着政府承担的责任的转移。

行动者联盟与受托责任密切相关， 受托责任是指行动者有义务向其他利益相关者解释或证实其行动的合理性和合法性， 管理哲学思维不同， 受托责任也不同。在公共价值背景下， 受托责任从传统的以财务为主的受托责任向社会、 环境、 财务和公平等多维度受托责任变化（强调政府提供公共服务的结果实现与耗费资源的关系，既强调程序受托责任，也强调结果受托责任）。要实现新机制竞争优势， 就必须明确受托责任机制， 但在新机制中复杂的网络关系导致传统的单向度垂直的受托责任机制无法实现公共价值， 需借助多边关系问责网络， 以回应不同行动者的需求， 解决受托责任赤字（受托责任期望和实际之间的差距）问题。从契约层面而言， 基于长期契约以及相关的条款是政府和社会资本合作的基础， 在此基础上形成受托责任， 因此需通过进一步明确契约（如绩效指标、 激励机制等）来确保受托责任的实现。

2. 建立有效的公共价值体系。制度的设计和执行需要有共同的价值作为其基础（竺乾威，2023）， 同时公共价值只有嵌入制度层面才能充分发挥其导向作用。价值是基于特定时空中的主观建构， 一旦形成， 将在一定时空范围内处于相对锁定状态， 因此公共价值体系构建具备了逻辑基础。公共价值体系是实现外部受托责任需求和提升内部受托责任水平的基础， 因此明确公共价值的外延显得十分重要， 公共价值的公共性和价值本身的多元性决定了公共价值体系的建立必须有广泛的利益相关者参与。本文借鉴王学军和张弘（2013）的观点， 将公共价值区分为结果导向的公共价值和共识导向的公共价值。结果导向的公共价值体现为工具理性， 主要通过财务核算、 绩效计量、 绩效报告等进行系统全面的反映， 旨在提供人们所需要的经济信息。过度强调公共价值的工具理性忽略了正义、 公平等非财务价值维度， 甚至以牺牲长期公共价值为代价， 因此必须关注共识导向的公共价值。共识导向的公共价值更多地体现为价值理性， 虽然价值理性大多难以直接量化， 但对于促进善治有非常重要的作用。工具理性是价值理性实现的基础， 价值理性则是工具理性的最终目标， 两者有机结合并通过公共治理确保公共价值实现， 具体可以将公共价值分为结果实现、 服务提供质量、 信任与合法性、 效率、 公平正义（见图1）。上述价值维度的优先级取决于共同体整合的业务需求以及新机制项目的特定属性， 并随着环境的变化而变化。

3. 充分利用管理工具， 创造公共价值。

（1） 明确组织战略。组织的战略和使命决定了组织的行动与资源配置的方向， 继而决定了投入和产出的结果， 是整个公共价值创造的逻辑起点。新机制最大的特点就是充分利用政府与社会资本的资源优势和效率优势， 集政府逻辑、 商业逻辑、 公民逻辑于同一场域， 发挥三种制度逻辑共存的潜力， 但政府逻辑、 商业逻辑和公民逻辑反映了不同主体异质化的诉求， 逻辑的多元化增加了整合和平衡的难度。在新机制项目寿命周期内， 不同的逻辑在同一场域的不同时间不断进行组合， 主导逻辑也会发生变化。要想在共存的过程中整合不同的逻辑并将其具化到行动过程当中， 最终体现公共产品或服务供给的“公共性”， 就必须以战略为先导。基于公共价值导向的战略旨在将政府部门理念转化为具体的战略制定和战略实施， 以实现公共价值最大化的目标， 兼具合法性和可操作性的特征。战略的制定、 实施是一个动态的迭代过程， 也是规避以牺牲长期目标实现短期目标的重要手段。在制定组织战略时， 必须促进政府、 社会资本和其他利益相关者通过民主程序表达其偏好， 并在协商中形成战略共识， 明确政府的目标服务对象、 具体提供的公共产品或服务、 如何在公共服务提供过程中实现公共价值创造， 在此过程中必须坚持整体性思维和长期性思维， 以提升新机制项目的公共价值。在明确组织的使命和愿景时必须考虑以下事项： 是否具备合法性、 是否以公共价值创造为持续目标、 道德或伦理是否正确、 政治上是否可以接受、 操作上是否可行。在制定组织战略时， 可以将摩尔提出的战略三角概念（授权环境、 公共价值创造、 运营能力）作为战略制定的重要工具， 也可以运用其他战略管理工具， 如SWOT、 战略地图等。

（2） 重塑新机制公共价值链。在传统模式下， 公共产品或服务接受者被动地接受政府提供的公共产品或服务。在公共价值范式下， 政府、 社会资本从合作生产者向公共价值共创者转变， 在此过程中可以借助公共价值链和价值流等工具将社会公众对公共价值的诉求与组织架构和公共服务的提供有机联系在一起。公共价值链是在借鉴波特价值链的基础上发展而来的， 旨在构建公共价值与投入、 产出、 结果之间的关系， 强调公共价值链是一个持续、 动态的过程， 在此过程中每个环节都能提升公共价值， 公共产品或服务提供过程就是公共价值创造过程。就政府和社会资本合作而言， 围绕着价值链的各个环节进行有效管理是实现公共价值最大化的关键， 在塑造公共价值链的过程中， 应按照“价值链识别—价值链分析—价值链优化—价值链整体增值”这四个步骤展开。具体而言： 一是加强对公共产品或服務的需求分析， 并将需求预测映射到公共产品或服务的供给过程当中， 强化以公共价值创造为基础的供给全程化管理， 最大限度地满足公共需求和提高公共产品或服务的福利价值， 避免“供给缺陷”（供给过度或不足）和“需求缺陷”（需求预测不充分）； 二是把不同场域、 环节和主体的供给行为作为一个供给协同整体治理， 通过有效整合服务流、 资金流和信息流的要素配置及交换， 解构政府和社会资本合作提供公共产品或服务的黑箱， 分析公共价值链（包含内部价值链和外部价值链）各个节点的价值分布， 重点识别影响公共价值的主要风险、 关键节点、 无效步骤， 参照精益思想的价值流理念， 进一步整合优化公共产品或服务的供给流程， 解决多元供给主体协同度不高的问题； 三是倡导利益相关者多方互动共享、 共同共建治理， 形成互惠共生的长效合作关系（何继新和陈真真，2017）。

（3） 明确新机制项目公共价值的计量。公共价值计量与披露和公共价值创造密不可分，  社会公众的刻板印象是公共价值是可以量化的， 公共价值计量也是判断公共价值战略是否成功的关键， 迫使政府官员明确其使命（创造何种公共价值、 所创造的公共价值如何测度）， 以满足外部和内部问责的需求， 反过来倒逼公共价值创造。虽然可以将公共价值视为公共产品或服务提供创造的价值和与为产生这些价值所发生耗费的函数关系， 但公共价值是一个多维度的指标体系， 难以用单一底线进行衡量。周卫华等（2021）认为政府绩效是以公共价值建构为基础的， 并以公共价值最大化为目标， 公共价值可以分为财务绩效（包含预算执行率、 财务合法合规或净现值技术， 比较投资回报率与加权平均资本成本等）和非财务绩效（包含公共产品或服务数量、 公共产品或服务满意度等）。从本质而言， 如何利用财务会计和管理会计的变革来影响或形塑新机制的治理与财务决策并实现公共价值显得尤为重要。在政府和社会资本合作项目实施过程中， 公共价值超越了传统的以货币计量的财务与会计逻辑（以财务价值逻辑驱动， 强调效率和效果， 专注于成本计量）， 向合作创新的逻辑转变， 评价的维度扩展至广泛的非财务价值（社会价值、 环境价值、 文化价值等）。

非财务价值也是确定新机制项目支付的重要依据， 是一个持续、 动态的过程， 在此过程中提高非财务价值在决策中的作用， 将非财务价值及其相关的过程受托责任和结果受托责任纳入决策范围， 可以使相关决策更具有针对性， 在提升新机制项目内部效率和削减成本的同时实现更为广泛的可持续发展目标。非财务价值的模糊性导致其难以用传统的会计语言（货币计量）进行确认和报告， 部分非财务价值在满足一定条件时也可以进行测度（非货币化计量）和报告， 并纳入可持续性和财政脆弱性的要求。在传统财务报告的基础上引入可持续发展报告（关注公共活动的经济、 社会、 环境影响）时， 可从两个维度考虑可持续性： 一是项目本身的可持续性（社会资本不宜寻求以离散的或短期的交易价值作为其目标， 必须考虑项目的持续发展）； 二是项目对相关经济、 社会和环境的可持续性。此外， 还必须考虑项目的代际影响。

（4） 建立透明的信息披露机制。新机制契约内在的不完备性以及复杂性， 加之合作双方的机会主义行为， 导致了高昂的交易成本， 主要表现为： 第一， 事前的无效率（主要是在项目招投标阶段因机会主义投标行为导致的效率低下）； 第二， 执行过程的无效率（项目投标后， 社会资本的话语权逐步增强， 在项目建设和运营阶段， 通过外包、 集中于短期回报以规避不确定性； 实施过程中重新协商， 特别是涉及项目的可持续性以及成本和收益的分配）。事前的无效率和执行过程的无效率均可能引发公共价值的偏离问题。信任、 合作与沟通是政府和社会资本合作项目成功的关键， 都需借助充分的信息披露才能实现。

新机制倡导的合作模式会因参与者多样性和参与数量的增加导致交易成本上升而影响价值创造， 充分的信息披露是实现合法性与增进信任的重要手段， 也是项目公司进行内部治理和外部治理的基础， 有助于减少政府和社会资本的机会主义行为与共谋动机， 降低交易成本， 为政府监管和解除受托责任提供依据。透明度是指公共产品或服务信息的可用性、 及时性、 可及性、 可靠性、 交互性， 主要有两种体现形式： 一是内部透明度（政府和社会资本之间共享内部信息）， 二是外部透明度（项目的信息充分向社会公布， 涉及商业秘密信息的除外）。可从以下几方面考虑建立透明的信息披露机制： 其一， 及时披露契约等相关信息。新机制涉及复杂的利益关系， 契约是有效治理的基础， 对于推动政府和社会资本价值认同有重要的意义， 因此当涉及新机制契约的核心条款（如排他性权利、 项目投资规模、 政府担保、 所提供公共产品或服务的数量和质量、 合同期限、 关键的绩效指标体系等重大条款）及其变化情况时必须及时披露。其二， 按照公共选择理论， 政府官员作为有限理性经济人， 在预算软约束条件和不确定环境下， 基于政绩驱动， 倾向于通过创造性的会计技术等规避政府管制， 因此必须将新机制项目的实施情况对外披露， 方便社會公众对项目本身及地方政府财政可持续发展进行评价和判断。其三， 信息披露需要考虑新机制项目相关信息的广度和深度， 以及信息的可靠性、 及时性、 连续性、 可及性和可理解性。

（5） 建立有效的内部治理机制。在新机制实施过程中， 可以通过构建多中心的嵌入式治理体系合理配置资源、 技能和能力以创造公共价值， 但同时由于复杂的制度环境导致多边问责机制和权属不清进而引起治理失灵的现象。善治的本质是通过制定与执行规则、 机制和政策来实现公共价值最大化， 公共价值创造反过来也会促进治理机制的进一步完善。公共价值范式突破了新公共管理模式强调生产导向的逻辑（狭隘的功利主义， 聚焦内部效率， 孤立服务的生产和消费， 如果处理不当， 可能导致公共价值的破坏）， 构建了基于公共服务的主导逻辑（聚焦跨边界的合作共同创造价值）， 强调通过管理向上（满足授权环境的需求）、 管理向外（依赖社会公众和利益相关者， 如与其他组织或个人通过资源共享和风险共担机制等方式合作）和管理向内（提高管理和运营能力， 确保组织实现公共价值的可操作性）来实现公共价值。新机制包含复杂的联盟关系， 其治理机制必须反映政府和社会资本的治理需求， 涉及否决点设计等决策权的安排， 这进一步增加了治理的难度。在新机制项目实施过程中， 政府部门在治理机制中居于“元治理”的特殊地位， 其既是政府和社会资本合作项目的设计者、 发起者、 推动者、 监管者、 网络建构者、 资源提供者， 公共产品或服务的合作提供者和购买者， 又是政府和社会资本合作政策的制定者和倡导者以及新机制项目绩效的管理者和评估者。社会公众作为服务的接受者， 同时又是公共价值的合作设计者和合作生产者， 通过建立有效的制衡机制实现政府不同角色之间的平衡就显得尤为重要。

政府和社会资本合作项目公司在存在目的、 产权结构、 制度逻辑等方面有别于传统意义的企业， 其治理设计必须将公共价值理念嵌入治理过程， 同时考虑所处的外部环境， 综合发挥政府和社会资本各自的优势， 并将利益相关者的关切、 需求等纳入决策和行动过程中。内部治理设计对政府和社会资本合作项目至关重要。

在新机制模式实施过程中， 既存在公共价值不同选择之间的冲突（对某种公共价值的选择不可避免地限制了追求其他价值的能力）， 也存在个人（部分）价值与更为广泛的公众之间的冲突（个人价值凌驾于更为广泛的公共价值之上）， 且在项目公司内部也存在多重代理冲突（政府与社会资本间的冲突、 项目公司所有者与实际管理者间的冲突）， 需构建有效的内部治理体系（项目公司的组织结构、 产权结构、 决策权分配等）。项目公司产权清晰度既会影响相应资产及负债的确认， 也会直接影响代理问题的解决和项目公司管理者的行动决策， 是社会资本剩余控制权确认的基础， 对于实现公司可持续发展具有重要作用， 因此必须厘清政府和社会资本的产权。

（6） 设计合适的绩效评价机制。公共价值范式超越了聚焦投入和产出的关注， 转而关注更为宽泛的公共价值管理， 是集投入、 产出、 结果和过程管理于一体的组合。公共价值创造系统需要以绩效管理体系作为支撑， 对公共价值进行评价一方面承载着公共价值实现， 另一方面也是公共价值在现实世界的具象化过程和实现公共价值创造的必要条件。公共价值评价具体包括评价主体、 评价对象、 评价依据（设定评价目标）和评价性质等要素。如何从多维度的指标体系中找出相对可量化的绩效评价指标， 并持续对绩效进行监督和改进， 一直是公共管理所追求的目标。在新机制实施过程中， 必须制定明确的绩效评价框架， 具体可以参照摩尔提出的公共价值计分卡方法， 从整体的角度考虑公共价值创造， 按照不同的价值维度进行评价， 将隐性公共价值显性化。实现显性绩效与隐性绩效的相对统一以及多元价值属性之间的动态平衡显得尤为重要， 这就需要在传统的质量、 成本和时间维度外引入更多的评价维度， 以引导新机制项目创造公共价值， 评价维度的优先级取决于政府部门的战略和利益相关者的整体要求。

（7） 重构新机制的风险配置。无论是经济项目还是社会项目， 风险分担都是一道有效的防火墙， 风险敞口和收益的非对称性分配最终将损害公共价值并可能导致项目失败， 因此风险配置是新机制项目运行的基础。引入新机制的重要理由是能够将风险转移给最有能力管理风险或者说更愿意承担风险的一方， 而不是单向度地将风险转移给社会资本。新机制实施过程中社会资本集设计、 融资、 建造、 管理和运营为一体， 有更加强烈的动机从全寿命周期的角度通过持续创新设计、 建造、 管理和运营来实现项目的可持续和物有所值， 并获得合理回报。政府也可以通过竞争性的招投标实现对新机制项目最终的控制， 从而在项目寿命周期整体上实现资源共享、 风险共担和物有所值， 以实现其合法性。项目一旦选择新机制， 双方风险共担机制就处于长期锁定状态， 因此必须充分考虑社会资本的风险与收益之间的平衡问题。

五、 结论

公共价值范式引入系统性的方法综合考虑利益相关者的利益， 被社会广泛认可， 但从新公共管理范式向公共价值范式变迁是一个持续演进的过程。在新机制的运用过程中， 众多利益相关者目标各异， 需要以公共价值范式为基础， 平衡差异化的、 冲突的公共价值维度， 实现关键目标的相对一致性。公共价值范式分为四个组成部分（包括开发的框架、 行动者联盟、 行动者动机、 行动工具）， 在政府和社会资本合作推广过程中， 必须以公共价值分析框架为基础， 明确公共价值的内涵与外延， 识别行动者联盟， 并对联盟中的行动者动机进行分析， 从何谓公共价值、 行动者联盟识别、 对行动者动机分析， 充分利用战略管理工具、 公共价值链、 公共价值计量、 披露等行动工具实现公共价值最大化。

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【作者单位】韶关学院商学院， 广东韶关 512005