预防性安全生产行政公益诉讼办案难题和破解路径

周江勇　张迎

摘 要：预防性安全生产行政公益诉讼的功能要旨在于确立一种“全面预防与协同治理”的复合监督机制。当前，预防性安全生产行政公益诉讼实践中显现出信息壁垒长期存在、监督职责难以厘清和履职情况不易判断等案件办理难题。为有效破解以上问题，应加强信息共享与合作机制建设，打破信息壁垒；完善监管职责认定和履职情况判断规则，形成监管合力；推动建立危机防范体系并制定应急预案，扩大监管效果。

关键词：安全生产 预防性行政公益诉讼 监管职责

一、基本案情及办案过程

2022年7月，有群众向河北省秦皇岛市海港区人民检察院（以下简称“海港区院”）反映，在海港区秦皇大街与富新路交口处的空中管廊底部出现裂缝，存在安全隐患。经调查，该管廊是某化工企业蒸汽和磷酸的重要输送管道，高80米，长68米。现有的桁架底端出现红色锈斑和氧化皮破裂，可能导致有害物质泄漏引发火灾爆炸，威胁社会公众利益。

海港区院经过实地查看、询问行政机关工作人员、查阅相关资料、调取相关书证、走访相关职能部门，查清了造成安全隐患的具体违法情况、责任主体、相关义务及职责等。根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）、《危险化学品安全管理条例》相关规定，海港区院认为负有安全生产监督管理职责的行政机关可能存在怠于履行职责、侵害社会公共利益的情形，于2022年8月4日予以立案，并与海港区人大常委会成立联动监督工作组，深入企业进行调查。2022年9月22日，海港区院召开公开听证会，邀请各界代表参与。听证会上，根据“三定”方案，海港区院认定海港区应急管理局和东港镇人民政府对此负有安全生产监督管理职责。根据行政执法权责清单厘清了职责及监管范围后，海港区院向区应急管理局和东港镇人民政府制发检察建议，建议督促空中管廊产权单位立即开展安全生产隐患排查，将管廊安全隐患予以消除；完善应急预案体系，推动加强重点行业领域生产经营单位应急预案编制、修订、备案、演练等全过程监管；加强安全生产法律法规宣传，促进安全生产水平提升。区应急管理局和东港镇人民政府收到检察建议书后，积极履职，督促整改。2023年4月3日，总投资80万元的空中管廊改造完成，全部更换为碳钢结构，涉案企业还在监管部门的指导下，实行安全包保责任制，建立了重大危险源双重预防机制。在检察建议的推动下，区应急管理局还建立了危险化学品储存企业责任清单，从源头上控制危险，提高企业安全隐患防范能力，减少区域内安全生产事故的发生。

二、预防性安全生产行政公益诉讼案件办理中的难点

（一）信息壁垒长期存在

当前行政管理体制下，政府各部门之间的信息共享程度不一，一定程度上限制了预防性安全生产行政公益诉讼的开展。不同部门之间的信息壁垒使得检察机关难以全面了解企业的安全生产情况，从而阻碍了监督作用的发挥。［1］在本案中，检察机关虽然及时介入了事件，但由于案件办理过程中存在安全生产数据不透明、企业事故隐患报告不及时、监管部门与检察机关之间沟通不畅等问题，阻碍了检察机关对于涉案企业安全生產状况的全面掌握和对企业存在重大安全隐患的准确认定。上述情况并非个例，类似办理难题存在于许多安全生产领域预防性行政公益诉讼案件办理过程中。具体来说，由于企业的安全生产信息往往分布在多个政府部门和相关机构，包括应急管理部门、生态环境部门以及市场监督管理部门等。各部门之间对于企业安全生产信息的录入信息数据格式、录入信息选取标准以及录入信息内容侧重点等不一致，检察机关无法获取完整的企业安全生产信息，难以及时形成监督效果。此外，安全生产监管部门之间信息共享程度低也造成了履职上的消极配合和协作不畅，难以形成有效的安全生产监督合力。

（二）监管职责难以厘清

虽然《安全生产法》通过其第74条第2款 “因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼”，授权检察机关在安全生产领域对于具有可能会“造成安全事故隐患”的安全风险提起预防性公益诉讼，但在具体办案实践中，如何确定对安全风险负有监督管理职责的行政机关尚存规范空白。在本案中，涉案企业的化工输送管道存在有害物质的泄露风险，在确定具体监管部门时出现难题，由于存在对职责规定的不明晰、履职边界的不清晰等问题，难以准确确定对安全生产风险进行督促整改的主要责任部门。

（三）履职情况不易判断

在安全生产领域，预防性行政公益诉讼所要防范和化解的是具有安全风险的事故隐患，往往具有防患难度大、防患效果不确定等特点。此时，行政机关处于监督管理和公益保护的“第一线”，特别是在安全生产领域负有监督管理职责的行政机关，其监管职责的履行更具专业性且技术要求高，很难由他方替代履行。但如果行政机关不主动或者不充分履行职责，所存在的安全生产隐患和安全风险又极有可能造成重大安全事故，带来难以弥补的损失。不同于已经发生公共利益实际损害的其他类型的行政公益诉讼，在预防性公益诉讼中，存在如何设定履职期限、如何判断是否履职到位以及履行到何种程度才符合履职要求等一系列具体、实际的问题。不有效解决以上履职判断难题，不利于预防性行政公益诉讼办案效果的发挥。

三、预防性安全生产行政公益诉讼的破题关键

（一）加强信息共享与合作机制建设

打破信息壁垒，加强政府各部门间的信息共享合作，是提高预防性安全生产行政公益诉讼效率和效果的重点环节。在本案中，检察机关与人大常委会联动监督，掌握企业的安全生产情况以及存在安全隐患的具体信息，准确评估风险，制定诉讼策略并监督执行。在预防性安全生产行政公益诉讼实践中，应贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于安全生产的重要论述，充分落实最高检“八号检察建议”，从以下几个方面加强信息共享与合作：其一，在与政府其他部门的合作方面，检察机关应与行政机关共同探索建立安全生产监督机制。通过信息共享，及时获取企业的安全生产检查报告、事故调查报告等信息，更全面地了解企业的安全生产情况。检察机关还可以联合行政机关，通过定期举办安全生产培训班、研讨会等活动，提高政府各部门和企业对安全生产信息共享的认识和重视程度。同时，通过建立完善信息共享与合作评估机制，定期对信息共享效果、合作进展情况等进行评估，及时发现问题并共同推动解决。其二，在与企业的合作方面，检察机关应积极走进企业，与企业建立紧密的合作关系。检察机关可以通过实地走访、调研等方式，深入了解企业的安全生产情况、安全生产措施落实情况等；还可通过与企业建立信息通报机制，及时掌握企业安全生产动态，助力企业及时发现和解决潜在安全生产隐患。其三，在与社会公众的合作方面，检察机关应积极倾听公众的声音，加强与公众的互动和沟通。检察机关可以通过举办公开听证会、新闻发布会和专题讲座等活动，向公众宣传企业安全生产的重要性和相关法律法规，增强公众的安全意识和法律素养；还可以通过设置线上留言板、开发微信小程序等方式，方便公众通过这些平台向检察机关反映企业安全生产中的问题和隐患，为检察机关能动履职提供重要的线索和证据。这种社会共治的模式不仅能够增强检察机关的监督力量，还能够形成全社会共同参与安全生产监管的良好氛围。

（二）完善监管职责认定和履职情况判断规则

完善安全生产领域监督管理职责的认定规则和履职情况的判断规则是提高预防性安全生产行政公益诉讼办案效果的重要途径。《安全生产法》第3条“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”所确定的“三管三必须”原则，为检察机关确定安全监督管理职责提供了法律适用依据。由上述规定可大致确定安全生产领域监督管理职责的责任部门主要有综合监管部门、行业监管部门和属地监管部门。综合监管体现综合性和全局性，其监管职能一般体现在应急管理部门，主要发挥综合协调和宏观指导作用；行业监管体现领域性和专业性，其监管职能一般体现在具体行业管理部门，主要发挥督促检查和专业指导作用；属地监管是根据行政区域划分所确定的各级地方政府的监管职责，主要综合发挥指导、协调、协助和兜底作用。具体到预防性安全生产公益诉讼中，为尽可能防范重大安全事故风险，避免产生将会给国家和社会带来难以逆转损失的重大安全事故，应当秉持安全监管效果最大化的理念，按照“属地监管先确定，综合监管和行业监管齐发力”的共同履职原则，织密安全生产领域的预防监管网。在本案中，海港区院即结合政府部门的三定方案，以有效督促行政机关加强协作配合为目标，向区应急管理局和东港镇人民政府制发了检察建议，促成监管合力，共同推动了问题的解决。

对于發出检察建议后，如何判断以上监管职责的履行情况，笔者认为，应当结合预防性安全生产行政公益诉讼的特点进行动态判断。当行政机关以历史性问题、遗留性原因以及维护社会稳定等类似缘由进行回复但却不实际解决时，可以认定有履职拖延的倾向；当行政机关已经实际进行安全生产督促整改、安全隐患切实防范，穷尽了可履职的手段时，应当认定已经履职。必要时，对于专业事项，可引进第三方专业机构进行客观、专业判断。

（三）推动建立危机防范体系并制定应急预案

危机防范体系的建立和应急预案的制定是延伸预防性安全生产行政公益诉讼办案效果的重要方面。检察机关可联合行政机关，加强对企业安全生产工作的指导和监督，通过完善安全生产监管体系，加强对企业安全生产条件的审查和监督；加强对企业安全生产措施的抽查和检查，确保企业落实各项安全制度和措施；加强对企业安全生产违法行为的查处和惩罚力度，提高法律震慑力。检察机关可联合行政机关，制定健全的应急预案，通过对企业可能面临的安全生产事故进行风险评估和预测，制定针对性的应对措施；及时督促行政机关建立应急救援队伍和应急物资储备制度，提高应急处置能力。检察机关还可联合行政机关，加强对应急预案的演练和评估工作，及时发现和解决预案中存在的问题和不足。

此外，检察机关还应积极探索运用科技手段，提高安全生产监督的信息化水平。例如，利用大数据、人工智能等技术手段，加强对企业安全生产数据的收集和分析，及时发现和预警潜在的安全风险；利用远程监控、无人机等技术手段，加强对企业安全生产现场的监督和检查，提高监督效率和准确性。在此过程中，检察机关应注重加强与行业组织和媒体的联系和沟通，通过加强与行业组织的合作，共同推动安全生产工作的开展；通过加强与媒体的沟通，及时公开曝光安全生产领域的违法违规行为，强化社会监督力度。