拓宽农村融资担保渠道问题研究

庞明　王兆伟

摘要：《民法典》赋予农村土地承包经营权抵押贷款的权力，但农村生产经营主体抵押担保物不足、农民自有资产产权不清晰、农村信用保险体系不健全等问题依然存在，拓宽农村融资担保渠道成为当务之急。文章对比研究了我国东、西、东北部、中部四个地区的融资担保模式，以及日本农村信用保证体系、我国台湾地区委托代理及反担保模式。得出结论：应进一步扩大农村抵押物范围、完善农村信用保证保险制度、创新农村地区反担保模式以及推动农村信用制度建设。

关键词：农村融资担保；农村信用风险；信用保险制度；反担保

一、我国农村融资担保现状

（一）现存模式

我国现行农村融资担保主要分为两种模式，一种是以实物为主的担保，主要是对农户财产的抵押或质押，另一种是保证人的担保或者是担保组织的担保，主要是农户联保和担保机构保证担保。

关于实物担保模式，《民法典》明确规定土地承包经营权可以拥有抵押贷款的权限，从2013年中央一号文件精神中可以看出，进一步盘活农村“沉睡”资产，拓宽农村融资担保物范围将是今年“三农”工作的重点。同时，也可以采取质押担保的方式，但在农业领域应用得极少，在农业领域的质押物一般是初级农产品。浮动抵押也是以物的担保的一种模式，但其抵押物的流动性大，我国适用浮动抵押的担保物有农业生产设备、农作物产品、半成品等，新颁布的民法典对浮动抵押也进行了修订，但是由于抵押物也可能是将来的财产，因此风险性和不确定性都比较大，一旦出现不可预测的风险，将对金融机构带来较大的不利影响。

保证担保模式分为农户联保或担保机构担保的模式。其中，农户联保指的是对于农村地区没有直接亲属关系的农民之间自愿组成联保小组，向当地农村信贷社申请贷款，联保小组成员之间承担连带责任。担保机构担保的模式主要有政策性担保机构、商业性担保机构、互助性担保机构。

（二）国内部分地区实践经验

本文选取了我国东部地区福建省沙县、西部地区重庆市、东北地区辽宁省、中部地区湖南省株洲市具有代表性的融資担保模式。

1. 福建沙县区村级融资担保基金

该模式的资金来源主要以当地农民投入的股份为主，县级、乡镇政府投入财政资金作为兜底风险补贴。沙县区融资担保的第一大特点在于分级评定信用水平。沙县以县、乡、镇三级上下联动开展农民信用评级工作，在每一户设立农民信用档案，通过设立信用评定委员会，对农民信用档案进行评定、分级。随后将分级后的农民信用档案上传至公共共享平台，银行等金融机构将根据共享的数据对信用水平不同的农民给予不同的贷款额度。

沙县区融资担保的第二大特点是双重融资担保保障。引入农户反担保机制，申请加入的农民首先将缴纳1万元至2万元的入会基金，并且必须引入1～2个农户（属于基金成员）进行反担保。其次是引入了农业保险，申请贷款的农户可自愿投保国寿小额贷款保险业务，保险费为贷款额的3‰，当借款人出现需要大病医疗或者患有重症残疾而失去劳动能力时，保险公司将全额赔付。对于严重违反村级融资担保基金村民条例的情形，将由相关金融机构对涉事方下调信用等级和贷款额度，并且收回贷款本息，勒令其退出基金协会，并且规定五年之内不准申请加入。尽管该模式进一步保障了农户融资担保权益，但仍然存在着一些问题，例如沙县村级农村融资担保基金的法律规定不明确、资金管理尚不规范、财政支持力度不够等问题。

2. 重庆“三权抵押”担保模式

2011年，重庆市委开始推动建立“三权”抵押担保模式，其中“三权”分别为土地承包经营权、林权、农村居民性住房。这是在法律尚未明确规定三权具有抵押担保权之前的一项农村金融重大改革试点工作。但由于涉及农地、林权、农房使用权的贷款风险较大、易产生坏账，因此银行一般不愿意参与这类贷款项目。

由表1中的数据可以看出，截至2014年底，重庆市累计“三权抵押融资”放贷的总金额为685.7亿元，其中采用农村居民住房、土地承包经营权、林权进行抵押担保发放的贷款金额占总放贷金额的70%以上，有效激活了农民开展创业的热情，吸引了各类社会资金投入农村地区。在三权抵押贷款试点之前，重庆农业商业银行涉农贷款累计余额仅为13亿元左右，随着近些年我国农业金融不断发展，截至2021年，尽管受新冠疫情影响，重庆农业商业银行累计发放涉农贷款1697亿元，超额实现了当初预定的1000亿元目标。但由于三权的确权、价值评估工作困难，而导致金融机构提供贷款的信心不足；且“三权抵押”贷款的宣传力度有限，部分农户对于三权抵押贷款持谨慎态度。

3. 辽宁省政策性农村融资担保公司

农户可以利用手机扫码“新型农业经营主体”信贷直通车，登录后输入相关信息，农户填写提交后，省农业信用担保公司将符合准入标准的农业生产经营主体推荐给相关合作银行，随后农担公司与相关合作银行共同完成尽职调查审批工作后，会及时将放贷情况上传到系统，农业生产经营主体可在网上进行查看，实现了农业融资担保流程信息化、网络化。

2021年辽宁省农业信贷担保公司累计担保金额超170亿元，累计担保户数超过56000户，在保余额超92亿元，在保户数超过39000户。2021年全年新增担保业务70亿元，新增担保户数22000户，平均担保费率为0.27%，节约融资成本大约8.5亿元，带动辽宁省就业人口约15万人，有效推动了辽宁省新型农业经营主体发展。

目前，辽宁省的政策性融资担保主要是300万元及以下的担保项目，大部分担保项目都集中在10万元至300万元的区间中，主要支持的是小额农业信贷，这类融资担保最大的优势就是代偿率较低。从代偿率的角度来看，东北地区政策性农业融资担保公司代偿率为：辽宁省0.13亿元、黑龙江省2.94亿元、吉林0.21亿元，可以看出东北三省中辽宁省代偿率最低，而黑龙江省的代偿率最高。这是由于黑龙江省的在保余额比例在1000万以上的居多，贷款风险较大，而辽宁省采用的小额信贷担保贷款额度较小，因此代偿率较低，担保风险小。

目前，仍然面临着一些困境，如担保的对象大多是一些行业内的龙头企业，担保对象范围小；政策性融资担保公司与金融机构之间存在着信息不对称风险，具体表现在金融机构往往出于对自身经济效益的考虑，可能会在实际发放贷款的过程中存在着附加条件或者敷衍了事等情况，造成政策性融资担保难以顺利运行。

4. 湖南省株洲市“产业链”融资担保模式

其主要创始公司唐人神集团是全国专业从事生猪全产业链发展的国家重点龙头企业，其主营业务是售卖猪饲料。由唐人神集团内部创立大农融资担保有限公司，该农业融资担保公司专门为集团产业链上养殖生猪的农业企业购买其子公司骆驼牌饲料提供融资担保服务。唐人神集团与当地融兴村镇银行合作，由银行向集团产业链上从事生猪养殖农业小微企业发放无抵押贷款资金，在农业企业获得贷款后再向唐人神集团购买饲料，并且人民银行同时也会向融兴村镇银行提供再贷款。如果农业生产经营主体难以偿还贷款，大农融资担保公司将代偿，后续通过相关手续完成追索。

我国目前对于此类“产业链”融资担保模式的政策支持较少，农村金融供给能力弱，资源分配不均，同时，我国农村地区信用保险制度缺失导致农村地区无法吸引大量的社会资本投入。

二、我国农村融资担保制度现存困境

（一）农村担保物范围有限

农户可以用作抵押的大多数是土地承包经营权、自有房屋和一部分生物性资产农产品，房屋的抵押受法律约束较大，部分农村房屋产权不明晰，造成农村房屋难以进行价值评估，且大部分农户的住房是集体所有，不能参与市场交易，自然也就难以进行抵押。其次生物性资产受自然影响，大部分金融机构可能考虑到生物性资产的变现能力差而不愿意接受生物性资产作为抵押物，抵押担保物的范围较少。

（二）缺乏专业的评估机构和农地流转市场

目前，我国农村缺少专业的担保品评估机构，很难确认担保品的公允价值。并且缺乏相应配套的农地流转市场，再加上部分农村地区产权不明晰，部分农民手里没有相关确权证明。另一方面，我国农村土地归集体所有，若农户到期后无法偿还债务，在我国法律上不允许金融机构越过农村集体处置土地，金融机构往往不愿意接受农地作为抵押担保物，导致农村土地流转的渠道闭塞。

（三）我国农业信用保证保险体系不健全

从近年来的发展来看，农业信用保证保险制度发展的原因在于：第一，信用保证保险对于生产经营一般的农户审批制度较为严格，农业信用保证保险的准入门槛较高、普惠性不强；第二，审批手续较为繁琐；第三，缺少对农业信用保证保险体系的优惠措施、对信用较差农户的惩罚措施，导致金融机构与农户存在不少后顾之忧，因此在实践中很难实现长远发展。

（四）农村融资担保模式单一，创新能力不高

目前，抵押或质押担保模式的实践应用很少，大多数采用的是农村融资担保机构的保证担保模式，这种模式大多数是以政府为主导，对于政策和财政资金的依赖程度较高，而且农村地区尚未采用留置和定金的担保模式，因此担保模式单一。大部分农村融资担保公司的担保产品的模式也比较单一。同时，我国城市与乡村、乡村与乡村之间的数字鸿沟仍然较大，农村地区基础设施建设不完备，金融机构投入高科技设备成本过高，数字融资担保体系尚未形成，部分地区存在数据平台失效、数据过于分散的情况，也导致数字化融资担保赋能支农效果不明显。

三、境外农村融资担保模式分析

（一）日本农村融资担保模式——双重担保制度

日本融资担保模式的主要过程是农业生产者需要先向基金协会提交担保申请和一定比例的担保费用，基金协会再向融资机构提出贷款请求，若农业生产者存在经营不善而导致无法偿还贷款，基金协会需要替农业生产者偿还这部分贷款，基金协会可加入信用基金保险，与由政府组建的农林渔业信用基金签订保险合同，农林渔业信用基金为基金协会提供信用担保保险，这样就构成了农业融资担保的双保险体系，从而进一步降低了各方的融资或担保风险，促进了农业规模化发展。

这种双重保险体系可以构成一个高效、低成本、可持续的融资担保循环。一套保障体系是由政府出资构建的农林渔业信用基金；另一套保障体系则是由农协等机构共同联合组成的担保机构，一方面基金协会也会收纳社会各界团体的社会资金，并且向申请担保的农户收取一部分保费，另一方面当基金协会无法代委托人还款时，农林渔业信用基金协會将发挥支撑性作用，通过再保险制度进一步降低融资担保中出现的风险。

根据表2可以看出，从2013年到2019年在保余额基本保持均衡，近几年在保余额呈上升趋势；其中农林渔业基金的保险资金在逐年递减，从侧面体现出农业生产主体还款情况趋于良好，按期还款的能力在不断提高。表中的不良贷款情况可以看出，近些年不良贷款率在逐年递减，农业信用基金协会形成的坏账损失在不断减少，体现出该模式在资金管理方面不断改善。

（二）我国台湾地区融资担保模式——委托代理与反担保机制

我国台湾地区的担保模式主要是农业信用保证基金。该模式主要是为了保证农户可以尽快得到贷款资金，农业信用保证基金将在一定额度内先将贷款发放给农户适用，待认证授权结束后再追认这笔资金。若借款的农户逾期不能偿还这部分贷款时，农业信用部将对相关农户提起诉讼请求，若农户仍然不能偿还该部分借款，将由农业信用保证协会委托代理对这笔借款的进一步收取。

中国台湾农业信用保证基金内部制度体系中建立了反担保机制和委托代理机制，其中委托代理机制是农业信用保证基金委托农业信用部，对有贷款申请的农户进行资信审核。农业信用保证基金经常远离农村，对农户的经营水平、信用状况了解甚少。农业信用部的服务对象大多是当地的农户，对农户的情况了解较多，农业信用保证基金采用委托代理制度，通过基层农业信用部对农户的严格资信审查，可降低交易成本和存在的信息不对称问题，同时为防止农业信用部与农户之间联合共同抵抗农业信用保证基金的情况，农业信用保证基金不进行全额担保，而是根据贷款人的实际情况进行一定比例的贷款担保，这样也一定程度上降低了道德风险发生的概率。另一个方面，在反担保的制度设计下，农民在农业信用保证基金处得到担保服务后，仍需要向其缴纳一定量的担保物，从而农业信用保证基金就与农户之间分担了担保风险。

农业信用保险基金近年来在促进农村金融市场繁荣稳定方面取得了积极成效，从图4中可以看出近些年保证贷款金额与保证余额基本上呈现出了同比例增长的趋势。贷款逾期比率显示出了按期偿还的情况，逾期贷款比率越低说明贷款偿还情况越好，从表中的数据可以看出从2012-2020年间贷款逾期比率始终呈下降趋势，说明信用保证基金通过良好的运行程序保障了贷款的安全性。

（三）綜述

第一，从日本的经验中可以看出，其模式重点在于通过农业信用基金协会和农林渔业基金的双重运营来保障贷款的安全性。目前我国农村融资担保最常见的模式是县级融资担保基金，但是该模式存在很大的经营风险，风险分担的效果较差，可以考虑构建省、市、县多级主导的农业融资担保基金，实现农业融资担保多重保险、稳健发展。

第二，在立法上提高对农业融资担保保险的财政补贴力度。首先，在立法上要明晰对农业保险补贴进行分级处理，我国在农业信贷保险的实践整体较为落后，相关配套制度尚不完善。同时考虑到我国目前各地区发展的不平衡问题，可以在个别地区先行建立地方性法规进行试点，从而为全国性农业融资担保保险补贴的立法打下基础，重视出台财政补贴金融机构的配套政策，提高金融机构投资的积极性。

第三，建立基层农业信用管理平台。利用互联网、区块链等先进技术，在县级以下地区设立专门管理农民信用情况的部门，实现对农民信用管理网格化、数字化。我国各地区缺乏专业性的基层农业信用管理平台，缺乏需要直接联系基层农民群众的农业信用管理，除了日常的信用管理外，还要广泛收集农户生产经营中存在的贷款问题，从而实现内部制度交易成本和信用风险的降低。

四、对策建议

（一）扩大农村融资担保物范围

在法律上进一步拓宽担保物范围，鼓励各地区可以对农村地区房屋、生物性资产、林权赋予抵押担保权。其次，各级政府应推动建立专业的担保物评估机构及土地流转市场，为金融机构提供专业的担保物评估报告，加大对权属不明农村土地的确权工作，明确农民对于房屋的所属权关系，为符合规定的农民颁发不动产产权证书，进一步保证担保物的有效性。

（二）完善农业信用保证保险制度

我国目前普遍建立了省级农业融资担保公司，但是近几年各地区农业融资担保公司的边际效益在呈递减的趋势。并且此类农业融资担保公司背后的政策支持较少，许多担保公司濒临破产。建议建立完善我国农业信用保证保险制度，构建由政府主导建立、广纳社会资金的政策性基金协会，该政策性基金协会主要为担保机构提供再担保，从而进一步降低担保过程中的交易成本。

（三）探索“产业链”融资担保方式

“产业兴旺”是乡村振兴战略的总要求之一。各级政府应采取多种方式鼓励农民之间联合成立农业特色产业链，以整体产业链为担保物进行融资贷款，该模式是在政府的资金支持下，依靠当地农业龙头企业与农户之间建立合作关系，形成“政企农”三方联合的融资担保结构。当地具有影响力的农业龙头企业负责提供农民融资担保，农民通过向加工企业出售初级农产品或农业生产经验，生产出适销对路的农产品，再由企业收购农产品，进一步进行深加工工作。

（四）创新农村地区反担保模式

前文提及，我国农产品作为质押对象的实践案例极少，但近年来，我国贵州地区探索出了“椒商贷—仓单质押”的融资担保方式，原先当地辣椒供应商也面临着融资难的难题。当地积极推动农担公司与中国辣椒城合作，进行辣椒仓单质押担保，将辣椒的仓库存货作为质押对象，省级农业担保公司按照仓库存货价值的60%进行担保贷款。直至2020年末，贵州省辣椒供应商累计担保金额约5473万元。本文建议，各地对当地农产品产业集群进行有效整合，积极探索仓单质押的模式，设立相应的预警机制，确保各方有效控制风险，实现贷款资金的全封闭式管理。

（五）推动农村地区信用制度建设

对于农户及时开展信用资格培训，没有获得信用资格的农户将进一步限制融资规模，强化农民的信用意识，从而吸引更多资金投入。有条件的地区应充分采用大数据、区块链等现代技术建立县级农村信用管理网上平台，各地方金融办建立相应工作组进驻农村，实地考察当地农业发展现状、农民收入水平和资金管理状况，建立符合当地实际发展情况的信用制度。同时要建立相应的“黑名单”制度，对于信用状况较差的农业生产经营者，应降低其贷款额度甚至加入信用“黑名单”。对于信用状况较好的农户，上调贷款额度，并且依靠大数据平台向金融机构推荐优质贷款人，充分发挥信息交互功能。

五、结语

本文认为，“三农”在金融领域的问题复杂多变需要多方共同努力。政府层面，一方面需要完善相关的法律法规，对担保物产权不清晰的应加强确权工作，以政府的公信力为金融机构带来更多投资信心；另一方面，需要全面加强乡村振兴建设，培育新兴农业生产经营主体，从而减少未来可能产生的不良债权。对于金融机构层面，金融机构应进一步扩大服务对象的范围，通过多种方式与当地乡村产业开展合作，同时采用大数据、互联网等先进技术降低服务中的交易成本。对于农业经营主体，要加强自身发展的韧性和活力，可与相关农业专家、高校或科研团队进行生产技术合作，增强自身的营收实力，提高农业生产产品的附加值，提升自身的信用水平和偿债能力，为无抵押贷款提供更多的可能性。

参考文献：

[1]肖轶，尹珂.农村“三权”抵押贷款融资对农户生计策略的影响——基于重庆城乡统筹试验区5区县562户调查数据[J].中国农业资源与区划，2021，42（02）：127-135.

[2]罗建勇.供应链融资三种典型模式的机理、效用及启示——对株洲市供应链金融的实践分析[J].金融经济，2019，522（24）：14-16.

[3]刘志荣.农业信贷担保服务体系建设的模式、困境及发展选择[J].江淮论坛，2016（03）：12-18.

[4]张建平，余晋晶，侯景怡. 农地经营权流转、金融支农与农村居民收入[J].中国流通经济，2023，37（03）：72-83.

[5]徐攀.农业经营主体融资担保协同机制与效应——浙江省农担体系建设的探索与实践[J].农业经济问题，2021，502（10）：113-126.

[6]李文阔.日本农业金融体系及对我国农业金融改革的启示[J].西南金融，2020（08）：87-96.

[7]张扬.借鉴日本信用担保机制构建我国农村信用担保体系[J].征信，2009，27（05）：31-34.

[8]朱乾宇，罗兴，马九杰.我国台湾地区农业信用保证的制度安排及启示[J].农业经济问题，2015，36（02）：52-59+111.

[9]黄健雄，郭泽喆.“三权分置”改革回顾、研究综述及立法展望——以农村集体土地权利体系的分层解构为视角[J].农业经济问题，2020（05）：39-54.

（作者单位：西安石油大学经济管理学院）