智慧时代不动产登记社会档案服务能力建设研究

孟海英 姚洪斌

摘 要：不动产登记档案在经济社会发展中具有重要作用。本文结合智慧时代档案管理的新要求，分析了服务能力建设的概念和基本遵循，认为其存在着治理体系建设不足、资源建设滞后、数据化管理不足、服务方式提速不够等问题，需要从资源建设、服务能力建设、利用体系等方面加以改进。

关键词：不动产登记档案；服务能力；智慧时代

近年来，伴随城市化进程的加快和改革的不断深入，不动产登记工作量持续上涨，档案数量呈几何级数增长。不动产登记档案作为产权的第一手资料，在权属划定、定纷止争等方面发挥了不可替代的作用。智慧时代的到来对档案服务能力和方式提出了更高的要求，如何运用新技术更好满足群众的需求也成为新的课题。本文从概念入手，分析其存在的不足，提出解决之策，以期为相关部门提供参考。

1 不动产登记档案社会服务能力内涵与基本遵循

1.1 不动产登记社会档案服务能力内涵

不动产登记档案作为不动产确权的法律依据，在保障物权所有者的合法权益、保障物权转移安全、进行社会发展史、城市建设史和地域文化研究等方面具有重要意义。不动产登记档案服务能力是指通过不动产档案的资源建设、利用体系建设和服务体系建设，向政府、社会和人民群众提供有价值的服务，帮助其解决实际问题。档案资源只有被社会利用才能彰显其价值，否则不动产档案只能是束之高阁的史料。档案按服务能力的高低受资源是否丰富、数字化建设是否到位、服务手段是否现代化等因素的影响。

1.2 不动产登记社会档案服务能力建设的基本遵循

一是要以群众需求为导向。以群众满意为标准，以群众利益为根本，听取群众在档案服务方面的需求，紧紧围绕群众的需求在提升收集质量、服务方式改进、破解群众办证难等方面的问题上进行重点突破。比如，有的地区为积极化解历史遗留问题，让企业群众不再“办证难”，针对存在问题的手续建立了工作台账，认真梳理找准“症结”，并进行分类处置，提高了档案工作服务营商环境改善的能力。二是以科技助力服务转型。按照《“十四五”全国档案事业发展规划》要求，“四个体系”建设是档案服务能力建设的重中之重[1]，依靠传统的理念和方式已满足不了智慧时代群众的新需求，必须与时俱进，以物联网、大数据、人工智能等新技术推动档案工作更快发展。比如，大数据平台可以整合与不动产档案相关的公安、市场监管、民政等部门的信息，减少群众办理相关业务时需要提交的资料，提高办事效率。三是转变服务理念。过去档案查询群众需携带完税证明、不动产图纸等一厚摞纸质资料，流程烦琐、耗时长，群众的获得感幸福感不强。随着政务服务转型的不断深入，坚持服务优先，持续优化营商环境，深入推动服务事项改革，加快提升服务质效成为新的发展方向。不动产档案服务要紧跟政府改革步伐，探索“一组流程、一表申请、一窗受理、一次办好”的集成服务新模式，以“数”为据，贯通“线上”与“线下”，逐步由“跑一次”向“零次跑”转变。

2 智慧时代不动产登记档案社会服务能力建设的不足

2.1 治理体系建设不足

不动产登记档案管理在实践中存在着一系列不足：一是管理体制不顺畅。由于历史原因，不动产登记档案分散于国土资源、规划、林业等部门，档案管理模式不尽相同。机构改革后，国土资源部门整合了多个部门职能，集中管理土地、林业、房屋等不动产档案。虽然近年来在资源整合和统一管理等方面做了一定探索，但是分割性、条块化治理体制依然存在，管理效率质量较低。二是制度建设有缺失。《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》为不动产统一登记制度现代化提供了制度基础，但是针对不动产登记档案管理规定尚未出台，阻碍了不动产登记档案管理的标准化。同时，各地进行了不动产登记信息集成、优化档案服务，形成了一系列好做法、好经验，亟待制度化总结提炼。

2.2 资源建设滞后

市场经济条件下，不动产交易具有动态性特征。不动产登记档案需要及时跟进房屋、林业等产权变化，确保产权人利益。但是，从实践来看，不动产的房屋、土地等登记上落后于权属变化，造成一系列法律纠纷。与此同时，智慧时代将新一代信息技术应用于资源建设过程，要求多元化的信息采集，实现为用户提供智能化服务的要求。但是，基層不动产档案门类单一，未能与相关部门建立有效联系，难以满足人民群众快速查询的需要。

2.3 数据化管理不足

在智慧时代，互联网+、大数据为不动产登记带来新的技术支持，“一网通办”“不见面办理”提升档案利用效率[2]，但是也存在三方面问题：一是数据挖掘较为滞后。智慧档案管理的核心是智能化，电子档案等结构化数据既可以实现快速检索，也可以通过数据挖掘进行分析和应用，进行大数据推送。不动产档案管理数据化处于被动查询阶段，未能向目标用户提供主动信息推送。二是档案数据化标准不高。如前文所述，归档整合的不足限制了信息标准化，部门整合后档案数据存在着格式不统一、信息化程度层次不齐、数据系统不兼容等问题，对提升信息化水平带来了负面影响。三是信息共享推进力度不够。与公安、民政、住建、公积金、大数据、教育等部门联动，实现数据共享还未完全实现；不动产抵押登记、抵押注销登记“全流程无纸化”“增量档案电子化”在基层部门推进缓慢。

2.4 服务方式提速不够

由于不动产登记档案的特殊性和历史原因，档案信息化程度无法与数字时代要求同步，主要表现在：一是查询方式较为单一，有的部门基于信息安全的考虑，还是以档案室查阅和窗口查阅为主，未能实现全流程的线上办理。二是信息化程度不高。前期进行数字化加工档案资料存在着识别度不高、资料不全等问题，远程异地查询利用质量不高。由于质量不达标，造成与其他部门无法实现数据的有效衔接，档案查询需要在多个部门系统中切换，服务方式效率较低。

3 智慧时代不动产登记档案社会服务能力建设的路径

3.1 深化资源建设

不动产登记系统过去由各级政府独立建设、分级管理、系统版本不同，造成办理标准不统一、数据质量不平衡等问题，影响了登记便利度和群众体验感。随着全国范围内不动产登记一体化系统的上线和应用，档案资源得以有效整合。要以一体化系统协同推进档案收集、归档工作。一是制定归集清单。按照“一窗受理，并行办理”要求，制定不动产登记业务的收集清单。公众可以根据收集要求，将材料交于部门进行统一收集和数据化处理。贵州省制定《不动产登记申请资料收件清单》，对142项登记业务进行了明确，确保收集前段资料的完整性。二是加强数据整合。收集档案资料一体化归入不动产登记平台，实现线下与线上同步、增量数字化与存量电子化同步，档案收集整合系统始终处于开放状态，达到“事项越多、资源越丰富”，有效避免资料不同步造成的法律问题。三是加强部门联系。破解档案资源单一、难以满足公众需求的问题，需要加强与民政、公安等部门的横向联系，适时开展档案资源的互联互通，提升档案资源质量。

3.2 加强共享联通

机构改革的目标是协同高效地提升政府效能。不动产登记档案管理要树立“大档案”意识，强化不动产登记资源共享机制建设。一是建立标准化体系。要建立统一的信息资源标准规范，明确档案分类标准和格式，有条件的单位可纳入“三合一”制度规范，运用人工智能技术以二维码做好不动产信息的识别。制定统一的编码标准，提升档案管理的科学性，要切实明确好档案数据的结构、格式和模式，为资源贯通奠定基础。二是加强平台建设。依托信息化手段，与有关部门共同制定信息资源利用平台的功能和标准，推动内部整合和纵向共享，构建按年代、类别、主体为模块的网络信息资源，搭建专题档案数据库，实现综合存储和管理。比如，信阳市自然资源局与大数据局牵头，实现了与职能部门的政务数据共享互通，不动产登记业务实现“一网通办”。依托市大数据局电子证照库，生成不动产登记电子证书（证明），实现市直各部门、企业、群众的自助查询和下载应用。

3.3 创新服务模式

一是加强自助服务模式扩展。自助服务模式能够有效缓解线下查询压力。自助模式可借助人脸识别技术进行身份验证，从而提供查询服务；也可通过身份证进行查询，用户通过输入身份证号、短信验证码，通过微信、微博、官网、APP等自主进行查询。档案出证下载要融入二维码技术，保证档案的真实性。比如，河南省推行不动产登记业务网上办，办事企业和群众可依托一体化政务服务平台办理的不动产档案查询等政务服务事项，同时可通过河南省不动产登记网上一窗办事平台、不动产登记中心微信便民登记平台、豫事办APP等多种渠道24小时在线办理，通过减时限，减材料，减跑动，群众网上办理和大厅办理一样方便快捷。二是加强政策宣传。要推动不动产登记档案管理政策宣讲进社区、进群众，开展不动产登记知识宣讲。重点讲解业务办理流程以及常态化开展的预约、延时服务，“互联网+不动产登记”等档案服务举措，讲解不动产权档案的多种途径。要常态化开展不动产登记档案下沉社区服务，把“窗口”的专业服务搬到群众“家门口”，让群众“零距离”获得高效便民的不动产登记档案服务。

3.4 强化安全建设

一是落实档案信息标准。要按照《档案法》《数据安全法》等的要求，把安全建设放在档案全流程管理的关键位置，提高档案资源的保密级别，确保服务和安全双提升。运用好电子文件“双套制”成果，纸质档案作为重要副本，要采取措施妥善保管好。二是加强互通环节安全建设。数据安全互联互通中面临的重要挑戰，需要采取综合的技术和管理措施保护数据的完整性、机密性和可用性。要强化风险意识，对于个人数据要分类处理，根据敏感程度分配适当的访问权限，只有授权人员才能访问和处理敏感数据。要应用区块链技术加强流通数据安全建设，区块链技术可以运用到档案数据查询利用的全过程中，并且可以跟踪数据流通，使得数据交易更加透明、安全与高效。三是强化安全防护能力。要转变防护理念，全面落实推进安全底线，安全体系要从以网络为中心向以身份为中心转变，从而对用户、设备进行全面、动态的访问控制。要着力在安全认证、安全监测、漏洞扫描、应用防护等方面堵塞漏洞，提升防护能力。

3.5 优化管理体系

一是明确部门职责。着力优化资源配置，统筹推进不动产统一规划建设、统一权属登记、统一平台使用，着力解决档案管理职能职责不清、体制机制不顺、多头分散管理等问题[3]。二是提升档案管理人员素质。不动产登记涉及群众个人隐私和利益，要加强管理人员的法制教育和思想政治教育，夯实思想底线和纪律红线。要持续优化干部队伍建设，积极吸纳具有计算机、档案学、通信技术背景的专业人才加入管理队伍，培养一专多能的管理队伍。常态化开展信息技术、技能培训等，让档案管理人员在学习和实践中找差距和不足。持续加强作风建设，发扬档案人优良作风，培养职业道德，发挥工匠精神。三是加强资金支持力度。维护不动产登记档案的完整与安全，能够有效保护和利用不动产登记档案，保护不动产权利人合法权益，保障不动产登记有序开展，是经济社会平稳发展的重要方面。主管部门要充分认识其重要性，把档案管理纳入财政支持计划，在系统建设与维护、数字化加工、平台搭建等方面给予财政支持，为档案管理智慧化奠定坚实物质基础。

结语

不动产登记档案管理是做好不动产统一登记制度的重要方面，是维护人民群众根本利益的重要抓手，在推动管理方式提质增效显得尤为关键。近年来，不动产登记档案管理工作取得了突出成绩，服务效率提高，群众的幸福感和满意度显著提升，迎来了前所未有的发展机遇。但是面对新一代信息化大潮，不动产档案管理也面临着巨大的挑战。要顺应智慧时代新要求，着力加强平台建设和服务能力提升，打造群众身边的档案馆，优化查询流程，提高安全防范能力，促进不动产档案登记工作高质量发展。

参考文献

[1]丁德胜.奋进“十四五”：机关档案工作的十大重点任务[J].中国档案.2021（08）：20.

[2]徐尧丹.J省民生档案利用服务存在的问题及对策研究[D].扬州：公共管理学院，2022：51.

[3]周鑫.骆惠宁主持召开省委深改委第十一次会议[N].生活晨报，2019（08）：16.

（作者单位：吉林市不动产登记中心；长白朝鲜族自治县住房管理中心）