社会保险缴费合规的效应、现状与优化建议

◆潘 楠 ◆杨晓丽

内容提要：社会保险缴费合规的基本目标和运行逻辑是在制度扩面基础上，维护劳动者的收入分配秩序和公平权益。当前，在社会保险缴费率不断下调的过程中，企业缴费的总体合规水平并未发生显著变化，缴费基数与劳动工资关系模糊，社会保险账户结构激励不强等问题仍然存在，影响了社会保险征缴合规程度。建议在稳定社会保险费率和企业预期的同时，按照统一管理和分项管理结合的模式，由税务部门全职能征缴，实现社会保险与税收同征同管。通过渐进式账户制度改革，逐步实现社会统筹账户和个人账户分离，以“并立”的“统账分离”模式逐步取代“混账”的“统账结合”模式，明确政府、企业和个人的三方风险责任。

我国社会保障事业发展的根本出发点和落脚点是“坚持人民至上，坚持共同富裕，增进民生福祉、促进社会公平”①2021 年2 月6 日，习近平在中共中央政治局第二十八次集体学习时的讲话。。“十四五”规划强调要“加快健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系”，党的二十大报告进一步对我国社会保障体系提出“安全规范”的新原则要求。随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，社会保险制度在国家长治久安方面不断被赋予更高使命。可见，我国社会保险事业的主要功能在经历了从保护劳动者、缓解劳资关系到稳定就业、履行社会保护的转变后，其在增强民生福祉、推动共同富裕方面的职能愈加凸显。

在面对福利刚性和人口老龄化等约束风险时，我国社会保险给付支出不断上升。由于社会保险缴费合规性不足，使得社会保险支出更加依赖财政转移支付，筹资主体的权责边界出现失衡（郑秉文，2019），财政支出压力风险显著。依法合规缴纳社会保险费对于稳定社会保障给付水平，缓解财政支出压力具有关键作用。社会保险缴费合规是指企业按照社会保险法律及相关规定，如实、准确、及时、如期地履行缴纳社会保险费的义务，并且服从征缴部门管理与监督的行为。社会保险缴费不合规现象有多种，例如：不及时进行社保登记、缴费，未如实申报缴费基数和少申报险种，应缴纳且具备缴纳能力但拒不缴纳等行为。造成社会保险缴费不合规的原因很多，有主客观两方面：前者主要是企业控制用人成本以及部分劳动者主观期望导致少交社保、多发工资，后者主要是制度设计对缴费人激励不足以及劳动关系模糊导致征缴管理压力增大。

总体而言，社会保险缴费合规问题主要集中于社会保险制度的缴费率、缴费基数、账户结构三个征缴要素上。在减税降费背景下，我国不断下调社会保险法定缴费率，降低缴费基数计算基础，提高社会保险待遇给付标准，这进一步增加了社会保险基金的收支平衡压力。与此同时，我国社会保险缴费合规水平仍明显偏低，不仅损害了劳动者长期福利，影响社会保险资金收支安全，还导致企业间实际缴费负担不同，不利于社会保险制度扩面的实际政策效应。

要发挥社会保险在国家风险管理领域和现代财税体制建设中的重要作用，需要依法合规的社会保险征缴管理和激励约束机制，为社会保险制度提供平稳、持续、安全的运行环境。本文以促进社会保险缴费合规为研究目标，以稳定费率和完善征缴管理为抓手，提出渐进的统账结构改革思路，试图为解决社会保险缴费合规问题提供政策优化建议。

一、社会保险缴费合规的政策效应

（一）对收入再分配的促进效应

我国目前收入再分配的主要任务是缩小居民收入差距，其中通过社会保险制度对居民的转移支付尤为重要（岳希明和种聪，2020）。由于我国现行的社会保险体系仍具有差异设置的特点，对城乡居民和不同劳动关系的人群实行着不同的机制，因此社会保险各项目的再分配效应在不同人群间也具有差异性（李实和朱梦冰，2023）。要实现行政事业单位和企业职工与农村劳动力的国民平等地位，发挥社会保险与直接税在促进社会公平中的效应，不仅需要解决支出结构比例问题，还需要充足的缴费收入作保障。社会保险缴费合规能充实社会保险基金，减轻财政转移支付压力，缓解财政支出长期风险，同时还能扩大基金统筹能力，加大再分配力度，减轻中低收入群体社会保险负担压力，共享改革发展红利，实现居民可支配收入与GDP 同步增长（杜鹏程等，2021）。

（二）对劳动者保护的公平效应

提高社会保险缴费合规水平，实现社会保险减贫与降风险的目标，是提高参保劳动者获得感、平等享受社会保险权益的重要路径。高质量社会保险制度的作用在于实现对劳动者的保障，增强劳动力市场包容性，促进劳动力稳定就业，加强劳动者权益保障，共同推动经济社会发展与促进统一市场建设。高质量发展需要高素质劳动者。在新发展阶段，劳动关系的构建充满变化。我国要从农业大国、工业大国向现代化强国转变，要从根本上激励劳动者的积极性以及企业创造性。只有营造企业与职工之间和谐的劳动关系环境、企业与政府之间平等的营商环境、职工与政府之间公平正义的社会环境，才能提高个人参加社会保险的意识与缴纳社会保险费用的积极性。这对于引导企业合规履行社会保险法定义务、保护劳动者合法权益无疑具有不可替代的重要作用。

（三）对制度扩面的推动效应

社会保险缴费合规能够提升缴费人持续缴费的自觉与主动参保的意愿，也能强化企业职工对企业履行缴费代扣代缴义务和如实申报的监督主动性，这将有效降低社会保险征缴难度和减少社会保险费流失。提高企业社会保险缴费规范化程度，确保社会保险资金收支平衡，有利于“自动”弥补各地的收支缺口，各种不合规的政策短视行为也将不禁自绝。这意味着，更加规范的社会保障制度能够继续扩大社会保险覆盖面。根据社会保险覆盖面扩大和转移接续的推进情况及时调整缴费与财政转移支付的范围与边界，这能使低收入群体获得一定程度的利益输送，又不至于出现福利平均主义。通过制度整合，有利于补齐城镇职工基本社会保险与城乡居民基本社会保险之间的差距，处理好缴费人的权利与义务的总体关系，平衡好待遇给付与基本公共服务的关系。同时，这也有利于统筹协调地区间基本社会保险制度的政策统一，促进各地居民基本社会保险服务的均等化。

二、社会保险缴费合规面临的困境

（一）费率不统一，影响缴费公平

社会保险缴费率是社会保险制度的核心部分，与税率的作用一样，代表社会保险制度在筹资方面的深度。多数学者认为，过高的缴费率挤占了企业盈利空间，诱使企业对社会保险缴费采取不合规行为，影响了社会保险费的征缴合规管理（赵静等，2016；郑秉文，2018）。由于我国社会保险费征缴强制性与规范性不足，在费率不断下调的过程中，企业缴费的总体合规水平并未发生显著变化，即参保率保持在高位，但不足额缴纳社会保险的企业仍占多数①该推断来自《中国企业社保白皮书2022》，https://www.51shebao.com/news/industry_report/1。。

1.缴费地的费率差异化。在2019 年的降低社会保险费率综合方案中，要求各地养老保险单位缴费比例统一调整为16%，但部分地区在2019 年后仍低于国家标准，主要集中在江苏、浙江、福建和广东等经济发达地区②以2023 年养老保险缴费率为例，广东省中山市为14%，浙江省为14%，福建省厦门市为14%，江苏省苏州市外企单位目前缴费率为12%。。这些地区既是人口流入区，又是政策丰富区，企业采用劳务关系取代劳动关系、安排职工参加灵活就业人群社会保险等方式将职工的社保关系停留在“费率洼地”，规避部分人力成本（施文凯和朱小玉，2022）。

2.不同企业对费率调整的反应有差异，影响社会保险缴费合规。我国自2015 年开始调整生育保险费率，经过一系列降费政策，下调后的费率减轻了企业财务负担。但对于小微企业以及劳动密集型企业，随着近年来劳动力工资水平的不断增长、社会保险缴费合规附加成本逐年上升，企业压力较大。其所处的市场竞争环境更为激烈，产品需求弹性相对小，费率下调对企业作用效应弱，企业综合社保负担依旧偏高（唐珏和封进，2020；陈秋霖和谈佳辉，2022）。此外，我国社会保险费率整体性和阶段性调整频繁，影响小微和初创企业对政策稳定的预期。

（二）缴费基数和劳动关系不匹配，导致社会保险征缴合规困难

根据《中国企业社保白皮书2022》，2022 年社会保险缴费基数合规企业占调研企业的28.4%，比上年降低1.5 个百分点。在缴费基数不合规企业里，按最低下限缴费的占22.9%，相较上年降低了1.1 个百分点。对企业而言，压低工资增长会导致企业吸引力不足，但仍可利用地方政府对企业上报缴费基数的监管成本高、监管压力大等约束，采取就低标准申报缴费工资。

1.劳动工资与缴费基数之间实质性关联弱。目前缴费基数与职工工资之间的关系有三份文件同时产生效力。2006 年《关于规范社会保险缴费基数有关问题的通知》规定，缴费基数是职工个人缴费工资总额基数之和；2010 年《中华人民共和国社会保险法》规定，参保单位的缴费基数可以是职工工资总额；2019 年《降低社会保险费率综合方案》规定，各省应以本省城镇非私营单位就业人员平均工资和城镇私营单位就业人员平均工资加权计算的全口径城镇单位就业人员平均工资为缴费基数。这造成征缴管理中关于劳动薪酬计算的混乱，使得企业职工缴费工资的认定复杂程度远高于个人所得税。正因为社会保险缴费基数的确定机制不合理，正规就业群体中的中低收入者成为了社会保险缴费事实上的主要贡献人群（秦立建等，2019）。缴费基数的实质是社会保险费的计算依据和征缴范围，是对劳动关系的一个数值体现。然而，现阶段多数企业按照缴费基数固定申报，缴费基数已失去其与劳动关系的关联，变成了缴费计算中的“最低缴费线”，客观上也成为企业的一条制度性交易成本线。

2.“去劳动化”影响缴费基数确定。随着数字化的发展，就业形势发生新的变化，企业雇佣关系呈现弹性与灵活的特征以及多元化、非正规化和去劳动化的趋势，非正规就业群体社会保险缴费不合规现象更加凸显。由于对社会保险征缴管理与经办服务的监管不足，高参保率与低遵缴率的倒挂现象明显，表现为三种特征：第一，非正规就业群体社会保险按照缴费基数甚至下限申报，形成未来社会保险实际给付水平的低待遇；第二，对于有较多劳务报酬等非单一工资薪酬收入的社会群体，缴费基数不充分会形成更严重的累退效应；第三，灵活用工往往采用社保业务外包服务，在提供专业化企业服务同时也增加了社会保险缴费合规的困难。

3.税收“半职能化”影响征缴管理水平。社会保险制度建立的基础在于劳动关系，缴费基础源于劳动收入，社会保险缴费的不合规行为所引起的征缴不充分有悖于制度在社会公平与正义上的初衷。约束弱化的缴费基数规定与多元化的劳动关系对征缴部门在缴费人识别、信息掌握、违规处罚、催缴追征等方面都造成困难。税务部门目前还是“半职能化”管理，征收管理仅涉及社会保险费征收环节，社会保险登记、申报、确认、追征、调查、争议处理等环节还保留在社保和劳动部门。社保管理、税务征缴、劳动纠察三部门集中在一个征缴流程中，一定程度上造成职能交叉，在征缴管理与业务经办上出现工作重复或遗漏现象，影响了社会保险征缴管理与经办服务效率。

（三）“统账结合”的激励不足，不利于提高社会保险缴费合规水平

我国混合型统账结合的社会保险针对的是养老保险与医疗保险两个子保险项目，是一个重要的制度创新。但统账结合最大争议在于个人账户的激励性不足，不利于提高社会保险缴费合规水平。

1.制度设计“公私未分”，账户间协调性不足。我国社会保险“统账结合”的财务制度是一种结合了公共提供与私人产权的混合方式，在制度改革之初体现了企业和职工的风险责任，解决了当时在基金投资能力不足情况下财务可持续的压力。也正是因为在“统账结合”缴费制度中公有私有产权混合，实践中“多缴多得”的激励假设并没有很好地体现。过高统筹比例与较低的个人承担比例没能均衡责任主体的负担，影响社会总福利水平提升，也动摇了社会保险制度的互助共济性与公平性（彭浩然，2021）。名义高收益且低比例的个人账户与高比例且低合规的统筹缴费收入之间的矛盾，势必导致社会保险未来给付水平下降。而要维持给付水平不变，保证给付待遇水平提升，财政转移支付压力将与日俱增。

2.个人账户激励不足，阻碍参保意识提高。本质上看，社会保险这类公共提供，其制度的受益者与成本负担者之间存在天然分离。无论从横向还是纵向考量，任何一个社会成员都能通过他人的成本负担来享受公共服务，缴费人在面对社会保险政策时存在天然的搭便车基因。目前我国个人账户缴费比例与统筹比例差距过于悬殊，职工对整体社会保险的重视度低，使得职工监督缴费合规的动力弱，缴费不合规成为企业主动行为（葛结根，2018），在征缴过程中呈现“重参保，轻缴费”现象。当前，财政对社会保险的转移支付已超20%，主要支出方向是居民养老保险和居民医疗保险，财政对城乡居民养老和医疗保险的人均支出高于职工养老和医疗保险，导致企业缴费人更愿意选择不合规行为，将风险责任转嫁给政府，财政兜底责任被放大。过多依赖财政支出弥补社会保险收支缺口，不仅弱化了社会保险再分配能力，也抑制了其对缴费人合规的激励作用。

三、社会保险缴费合规的优化建议

我国已经步入老龄化、低生育率国家行列，随着劳动力人口数量下降和未来社会保险扩面工作难度的增加，社会保险财务平衡面临的风险逐渐加大，改革呼声日益强烈。改革总体过程应按照先完善制度、再提高激励、后优化结构的顺序，提高企业社会保险缴费合规，保证社会保险给付水平。

（一）稳定社会保险费率，实现社会保险权益公平

降低社会保险费率一定程度上可提高社会保险缴费合规水平，过高费率对社会保险缴费合规性有明显抑制作用（鄢伟波和安磊，2021）。实际上，企业社会保险缴费不合规行为的长期直接诱因来自企业将社会保险统筹部分支出视为自身财务负担的认知偏差。不同类型企业在社会保险缴费合规与税收遵从之间，会根据自身劳动与资本的比例关系进行最优选择（刘璐和杨明辉，2022）。应逐步降低缴费差异化，降低缴费人社会保险负担，以推动缴费合规水平提高。

1.稳定社会保险缴费率。社会保险因其广泛的公平性而必须确保其缴费率的稳定性（张奇林等，2023），在降低法定费率的同时提高社会保险缴费合规性，对社会保险名义费率调整进行系统整合。在未来税费政策改革中，要谨慎考虑企业在税率与费率之间的不合规、不遵从行为，避免出现以减费代替减税现象。切实做到为企业减负纡困，减轻劳动就业压力，稳定劳动关系，提高企业吸纳劳动力的能力。

2.明确社会保险缴费率调整政策。尽管社会保险缴费率的降低会带来名义缴费收入的下降，但社会保险缴费合规水平上升、企业劳动力雇佣规模和职工工资的增加可以部分抵消缴费率降低带来的名义缴费收入损失（徐舒等，2022）。应以当前提高社会保险统筹层次为契机，逐步统一社会保险缴费率，明确不同行业社会保险缴费政策。对于小微和初创企业，可以采取延期征缴、阶段性降费等导向性明确的政策，避免频繁调整名义费率。对于劳动力成本敏感的企业，可以采取缴费成本加计扣除等税收优惠方式提高合规预期，降低遵从成本。

（二）社会保险征缴全职能划转税务部门，提高征缴水平

税务部门负责征缴社会保险费，需要整合税收征管与社保费征缴流程与管理制度。现阶段既不宜制定新法，也不完全适用《税收征管法》来管理社会保险缴费。应该在税收征管基础上加入社会保险费征缴管理制度，将社会保险费征缴全职能划入税收征管体系，循序渐进提高征缴水平。

1.税务部门负责社会保险登记，将缴费人识别与费额确认纳入征管。缴费人身份与实际缴费额匹配是社会保险缴费合规的首要问题，要将缴费人登记、变更、注销、身份认定等业务纳入税收征管体制中。社会保险缴费人识别不同于税务部门对企业形式的分类，社会保险征缴管理更注重企业在劳动关系上的识别，以劳动合同为基础对用人单位和职工进行双向管理、对固定用工和零工等进行分类分项化管理。这些类型的征缴管理行为，即便是由税务机关征收，也并不一定意味着自然而然地适用《税收征管法》。因此，需优先修订《社会保险法》中关于“社会保险费征缴”的相关规定，在登记过程中加入劳动关系确认环节，将社会保险登记等业务全面划转给税务机关，确保税务机关拥有征费的前置程序，及时、准确地获取征缴信息。

2.社会保险缴费与个人所得税工资统一申报。规范缴费工资是缴费规范合法的关键，也是进一步降低社会保险费率的前提。宜将社会保险缴费与个人所得税进行统一工资薪金申报，按照个人所得税四项综合中的工资薪金作为缴费确认依据，重新设计上下限范围，做实缴费基数。企业和职工共同申报缴费的制度有助于职工对企业社会保险缴费合规的监督。职工自行申报、企业代扣代缴，权责明晰，也有助于缴费人主动规范缴费，真正实现“同征同管”，降低税务部门征缴成本。同时，将统一申报与自行申报相结合，为进一步降低缴费率打好基础。随着城乡居民基本养老与医疗保险逐步划转由税务部门征收，个体工商户与非正规灵活就业人群的社会保险费征缴，应通过与个人所得税征收信息比对后采取视同确认或自主选择两种方式，由税务机关确认缴费额。对于缴费基数做到动态调整，这样的改革有利于扩大费基，夯实社会保险缴费基数，避免地区间因缴费基数不同导致的负担差异，确保社会保险筹资的制度公平。

3.给予税务部门对社会保险费的追缴处罚权。社会保险费追缴处罚是提高社会保险缴费合规的一个关键因素，但是追缴处罚又受到相关法律的约束。对于城乡居民养老与医疗保险，不存在追缴处罚要求，但对于部分只登记参保却不缴费的参保对象，则需要税务部门全职能负责缴费登记事务。因此，应在《社会保险费征缴暂行条例》中赋予税务部门一定的权力，改变目前仅能催征催缴的弱执法现状，逐步与《税收征管法》融合。

（三）推动账户结构改革，提升缴费人参保意识

社会保险账户制度应该明晰社会、个人与政府的风险边界，厘清历史与未来的责任关系，实现社会统筹账户强制性和个人账户激励性的有机结合。应统筹安排将社会统筹账户和个人账户分离，以“并立”的“统账分离”模式逐步取代“混账”的“统账结合”模式。但受“空账”成本与个人账户计息收益难等现实条件限制，不宜采取激进的、彻底的“统账分离”，而应通过渐进、缓步的账户制度改革实现上述目标。

1.短期目标：在提高社会保险全国统筹基础上，逐步拉平城镇职工社保与居民社保缴费水平差距，均衡各方缴费责任，做到社会保险包容与公平，提高企业缴费主动性。在此阶段，优先保证征缴公平，同步完成做实缴费基数与降低缴费率，贯彻“总体上不增加企业负担”的要求，保证小、弱、微企业社会保险负担不增，保护非正规就业劳动者参保权益。

2.中期目标：在税务部门全职能征缴基础上，逐步扩大个人账户，明确个人账户收益，提高个人缴费激励。将降低费率后的社会统筹作为普惠性支柱，对低收入群体以非缴费型社会保障项目为主要社会保护手段，资金缺口由政府财政兜底，以此促进制度公平。同时，将扩大比例后的个人账户和企业年金、职业年金一起作为第二支柱，明确企业和个人的承担责任，提高劳动者对社会保险计划认知的重要性，规范制度基础，促进制度效率。

3.长期目标：在确保社会保险全面覆盖基础上“统账分离”，真正做到社会保险缴费强制性与制度激励性的统一。完善个人账户制度，统一管理与分项管理相结合，健全多缴多得激励机制。分离后强制性统筹账户能够促进企业缴费负担实质性下降，推进筹资方式向税收转移，有助于社会保险制度迈向全国统一。分离后个人账户不再采取“捆绑式”征缴模式，作为完全积累式的社会保险计划，做到职工社保与居民社保激励机制的统一，减少对财政转移支付的依赖。“统账分离”后，社会保险互济互助本质未变，收入分配功能未变，社会保护机制未变，但风险分担机制更加明确，自我保障激励机制更加强烈，社会保险缴费更加主动合规。