全球税收：“乌托邦”还是通向国际筹资的有效路径

◆陈 曦

内容提要：在全球性风险挑战加剧背景下，建立自动稳定的全球税收制度是实现国际公共筹资自动化、满足国际公共支出、提升全球治理能力的基础。本研究追溯了百余年来全球税收计划的缘起和发展历程，梳理了历史上拟议的各类型全球税收，探讨了建立全球税收制度的困境、必要性以及通向实践的普遍、协调、普惠、关联、透明五大关键原则，以期为拓展国际筹资渠道、推动全球治理体系变革、实现联合国可持续发展目标、切实践行习近平主席倡导的“人类命运共同体理念”“全球发展倡议”提供理论和技术支持。

一、引言

缺乏自动稳定的国际筹资机制是历史上许多重大国际公共计划失败的原因之一。面对当前愈演愈烈且无法由各国单边行动来解决的全球性问题——维护世界和平、应对气候变化、公共卫生危机、经济衰退、金融危机等，需要更密切的国际多边合作并调动更庞大的国际公共资源以实现更高水平的全球治理。而实现上述目标的基础则是构建一个更可预测、更充分和更有保障的国际公共收入体系（陈曦，2022）。

不同于传统意义上的国际税收（International Tax）研究聚焦国家间税收竞争与协调、税收对国际贸易和跨国投资影响、涉外企业不合理和歧视性税收、税收救济、国际逃税、国际避税等问题，全球税收（Global Tax）是指超越民族国家层面的具备收入职能、调节职能和监督职能的国际公共收入，其征收目标是为以联合国系统为代表的、致力于实现人类共同福祉的国际多边机构筹集公共支出所需资金，以执行其供给国际防务、国际司法、国际经济稳定、全球公地和环境治理、跨国公共机构和公共工程维护等基本国际公共产品的“世界政府”职能。

全球税收与全球非税收入（主要包括非金融类国际组织分摊会费和自愿捐款、国际金融机构配额和认缴资本）共同构成国际公共收入的主要来源。与国家公共收入以税收收入为主相反，对于目前国际社会而言，国际公共收入几乎全部来自非税收入，全球税收作为长期在联合国系统广泛讨论的议题却鲜少付诸实践。本文将追溯全球税收计划的发展历程，概述历史上拟议的各种全球税收类型，并探讨建立全球税收制度的困境、必要性与通向实践的关键原则，以期为拓展国际筹资渠道、推动全球治理体系变革、实现联合国可持续发展目标、切实践行习近平主席倡导的“人类命运共同体理念”“全球发展倡议”提供理论和技术支持。

二、全球税收计划缘起与发展历程

全球税收并非一个新理念，国际社会对其展开讨论已延续了一个多世纪，尤其是在20 世纪后半叶，面向全球经济治理和环境保护融资的全球税收计划讨论十分热烈。然而在实践中，全球税收似乎一直是一个遥不可及的目标——被强大的利益集团反对、被顽固的美国政府阻挠、被繁复的技术问题困扰。进入21 世纪，随着世界政治经济格局发生巨变，发展问题得到国际社会前所未有的高度关注，联合国于2000 年提出的“千年发展目标”和2015 年提出的“可持续发展目标”先后成为世界各国需要共同遵守的国际发展总体框架，发展筹资也随之成为广泛讨论的政治议题，全球税收计划作为国际发展筹资的重要方式被再次提上议程。

（一）19 世纪末至20 世纪末：广泛讨论与初步实践

1884 年苏格兰自然法学家詹姆斯·洛里默在其著作《国际法学的终极问题》中首先提出了全球税收的概念。至20 世纪早期，阿尔弗雷德·马歇尔、约翰·梅纳德·凯恩斯、詹姆斯·爱德华·米德等众多著名经济学家都讨论过全球税收问题。在1945 年联合国成立前后，众多政策制定者也经常谈到需要强有力的国际经济政策，以避免世界再次陷入萧条和战争风险。对其而言，全球税收征收甚至全球财富再分配不仅合乎逻辑，而且十分必要。但在20 世纪50 年代至60 年代，由于美苏冷战以及美国政府和大公司的强烈反对，关于全 球税收的讨论逐渐消失（Myron，1996）。

至20 世纪70 年代，伴随全球环境意识的觉醒和“全球公地”概念的提出，关于全球税收和全球公地使用收费的提议再次在学术界、非政府组织和少数进步政府中展开。一些经济学家提出，对资源使用征税或收费有助于管理和保护全球大气、陆地及海洋。1972 年联合国人类环境会议建议国际社会考虑征收全球税收（Myron，1996），同年罗马俱乐部也在其著名报告《增长的极限》中系统讨论了通过全球税收为国际组织提供资金的可行性。1977 年联合国荒漠化会议在《防治荒漠化行动计划》中探讨了以自动方式产生国际财政资源来防治荒漠化。1978 年由布鲁金斯学会出版的《国际融资需求的新方法》中讨论了全球税收实施的可行性和合理性。不久之后，联合国环境规划署于1978 年和1980 年接连发布了两份关于全球税收的重要报告：《执行〈防治荒漠化行动计划〉的额外措施和筹资方法》和《联合国〈防治荒漠化行动计划〉经费筹措研究》。1980 年布兰特委员会审查全球税收提案，声明赞成对国际贸易征税，其结论是“一个普遍和自动的筹款系统将有助于确立全球责任原则，并意味着将向共同管理世界经济迈出重要一步”（Brandt Commission，1980）。同年联合国系统行政首长协调委员会向新国际发展战略第四次筹备委员会会议提议建立一个专门的国际税收机构，但并未实现（United Nations，1980）。

1982 年第一项全球税收开始实施——对深海海底采矿征税，并纳入《联合国海洋法公约》，部分学者和政策倡导者则继续在联合国会议和其他论坛上讨论其他形式的全球税收。1995 年全球治理委员会提议分别对货币交易、跨国公司、国际机票、海洋运输、远海捕鱼征税，并对全球公地征收使用费（Commission on Global Governance，1995）。同年国际货币基金组织也发布了一份关于货币交易税的严肃工作文件，1996 年联合国开发计划署设立了一个全球税收的研究项目并出版了《托宾税》一书，随后联合国经济及社会理事会也就该主题进行了全面辩论（Spahn 和Paul，1996）。

然而，许多发达国家对全球税收计划做出了消极反应，如遭到美国国会参议员杰西·亚历山大·赫尔姆斯为首的保守派的强烈反对，国会中许多人声称全球税收将威胁美国主权、全球税收倡导者偏袒“威权世界政府”。1996 年美国国会审议了《涉外经营、出口融资和相关项目拨款法案》，指出美国向联合国缴纳会费的前提条件，是联合国必须放弃对美国公民征税或收费的相关“制定、倡导、促进或宣传提案”，该法案最终于1998 年签署成为法律。彼时联合国恰逢财政危机，这一威胁立即扼杀了联合国各种论坛上关于全球税收的一切讨论，开发计划署也悄然结束了对相关问题的研究（Ruben，1992）。同时，美国还在全球气候变化谈判中阻止了欧盟征收全球环境税的提议，并最终在1997 年《京都议定书》中强加了一个薄弱的替代方案——排放权交易机制。

（二）21 世纪以来：凝聚共识与创新实践

21 世纪以来，随着国际社会对发展和减贫问题日益关切以及气候变化等全球性问题愈演愈烈，全球税收计划及国际公共产品的讨论重新回到主流视野，更多非政府组织、经济学家和进步政治领袖大力提倡建立全球性自动融资机制，以资助发展、应对全球变暖和稳定世界经济。在2001 年联合国发展筹资会议上，塞迪略小组受联合国秘书长委托撰写的《发展筹资问题高级别小组技术报告》受到空前关注。其对全球税收给予了坚定支持，得出的结论是“确实需要根据国际共识，建立稳定的、具有契约性的多边融资新来源”。塞迪略小组承认全球税收曾长期遭到强烈反对，其直言不讳地表示，这种短视的选择将世界引向一个更加危险和不幸的未来。同期，联合国秘书处发布《发展筹资国际会议筹备委员会第3 号技术说明：关于创新资金来源的现有提案》，审查了三个最有希望实施的全球税收类型——国际空运税、碳税和货币交易税。各种会议活动和政府报告也均在广泛讨论全球税收问题，如瑞典外交部提交的《融资和供给全球公共产品：预期与展望》。2003 年《蒙特雷发展筹资共识》发布后，全球税收计划被国际社会重新正式提上日程。

2004 年巴西、法国和智利总统发起了一项通过实施全球税收为发展融资的倡议。西班牙、德国、阿尔及利亚和南非领导人也纷纷加入了讨论。由于其只注重全球税收的收入功能，而忽略了全球税收作为政策工具的作用，导致该倡议并未引起广泛讨论和重视。2005 年该倡议已缩小到对机票征税的“团结捐款”，以资助全球健康基金（Peter，2006）。虽然收入微薄，但其依然是21 世纪以来全球税费计划中唯一成为现实的成功案例。2012 年联合国开发计划署继续探讨了一系列全球税收机制以资助发展援助活动，包括对资源开采征收特许权使用费、对化石燃料和其他排放源征税、对超过10 亿美元的个人财富征税、对机票征税以及征收货币税和金融交易税等（United Nations Development Programme，2012）。2015 年第三届国际发展筹资会议上，各国元首集体认可将烟草税作为资助可持续发展的战略工具，并将落实世界卫生组织《烟草控制框架公约》纳入可持续发展目标框架。2020 年后，随着气候变化、新冠肺炎疫情大流行、地缘政治冲突等全球性危机加剧，为全球治理和发展筹资持续成为联合国系统及其他国际组织热议的焦点，2022 年联合国开发计划署发布政策报告《为可持续发展融资征收扶贫税》，继续探讨为实现可持续发展目标创新融资机制。全球税收计划再次面临重大历史契机。

三、拟议全球税收收入类型

迄今为止，国际社会拟议的全球税收计划提案林林总总，经笔者梳理，主要涵盖国际贸易税、国际金融税、庇古税、人才税、军事税、比特税、机票税、资源税和财富税等类型。但如前所述，由于高度的政治敏感性，历史上绝大多数全球税收提案几乎仅停留在讨论阶段而未付诸实践。

（一）国际贸易税

在各种拟议全球税收中，国际贸易税由于存在庞大的税基和可观的潜在收入规模而成为最具吸引力的税种。早在1944 年布雷顿森林体系筹备工作中，凯恩斯就曾提议对国际贸易或国际收支盈余征收国际税。此后，国际社会对国际贸易征税的讨论主要围绕国际贸易一般税、特定商品交易税、制成品盈余税及消费税四类税种。

国际贸易一般税（General Tax on International Trade）采取对普遍的国际贸易活动征税的形式，税基涵盖货物贸易和服务贸易。但国际贸易一般税显而易见的潜在缺点是，如果以高税率征收，会像关税一样大幅提高贸易产品价格并抑制贸易总量。因此，需要将国际贸易一般税的税率设定在远低于关税的水平（William，1997）。事实上，仅将税率设定在几乎不会造成对经济活动产生抑制作用的范畴内即可产生可观的收入：按2022 年世界出口贸易总额32 万亿美元计算，如果征收0.1%的从价税每年可产生320 亿美元，如果征收1%的从价税则每年可产生3200 亿美元收入，其已远超2022 年全球官方发展援助2449 亿美元的支出水平。国际贸易一般税征收可能产生的技术问题和解决方式包括：一是征收地点，即在进口国征收还是在出口国征收，由于进口税更为普遍且拥有成熟的海关设施，因此一般而言应在进口国征收更为便利；二是涉及再出口，当进口材料加工后以成品形式运往另一个国家时，对进口材料再次征税是不公平的，因此可以通过向出口商提供信贷或退税来解决；三是税率设定差异，对于贸易依存度较高的发展中国家，可以酌情采用减免或累进税率等方式确保其可接受性。

特定商品交易税（Tax on Specific Traded Commodities）是对特定贸易商品征收国际税，如石油和其他可耗竭能源，可通过征税发挥“庇古功能”。在国际贸易产品中，对石油征税最具吸引力：在1989 年联合国贸易和发展会议上，沙特阿拉伯代表团首次提出了石油税建议。对其他可耗竭能源如煤、天然气等碳氢化合物征税，以及对铝、铜、铁、铅、镍等矿物原材料征税，也同样有助于增加国际公共收入并实现全球环境负外部性的内部化。由于几乎世界所有国家都会参与资源能源国际贸易，因此特定商品交易税也将产生庞大的税基，从而使低税率也可以获得可观的收入。除资源能源外，长期以来国际社会裁军倡导者一直提议对武器贸易征税，以促进裁军及达成其他和平目标，其拟议提案主要来自沙特阿拉伯、联合国发展规划委员会、布兰特委员会等（Hans et al.,1995）。

制成品盈余税（Tax on Surpluses in Manufactured Goods）首次在1978 年联合国科学和技术促进发展会议第二次拉丁美洲区域筹备会议上被提出，其认为发达国家应根据与发展中国家的制成品贸易差额（平均五年盈余的百分比）计算捐款，旨在将收入从发达国家直接再分配给发展中国家，以消除不公平现象（United Nations Economic and Social Council,1978）。不出意外，该提议遭到了发达国家的一致反对。从理论上来讲，制成品盈余税可能是低效的，如果设定过高则会抑制制成品出口和制造业发展，尤其是阻碍发展中国家的制成品贸易，且税收成本很容易转嫁给发展中国家，从而侵害发展中国家的消费者利益。

消费税（Consumption Tax）是联合国发展规划委员会在1970 年首次提出，要求对有限类别的消费品征税，包括表征生活水平相对较高的消费品，如私人飞机、游艇、汽车、烟草等。可先对按照购买价格0.5%统一税率的可行性进行评估，并酌情由国家税务机关征收，收入将提交给大会清单中列明的国际发展援助组织，以用于资助发展援助活动，并可被视为履行对促进国际发展的承诺和义务（United Nations Economic and Social Council,1970）。当然，该提议遭到了更多的反对而非支持。

（二）国际金融税

据相关测算，世界各地银行货币交易中只有不到5%是国际贸易、旅行和长期投资所必须的，其余大部分都与投机和破坏稳定相关，如套利、噪音交易和外汇投机（Peter 和Peter，2001）。在1997 年亚洲金融危机和2008 年全球金融危机后，对国际金融活动征税成为热议对象，征税目标是提高国际金融系统稳定性，主要包括托宾税、金融交易税、金融活动税和银行税四类税种。

托宾税（Tobin Tax）即国际货币交易税，是对全球现货外汇交易课征统一的交易税。这一税种是1972 年美国经济学家詹姆斯·托宾在普林斯顿大学演讲中首次提出的，其预见到开放货币市场的危险，并提议对货币交易征收小额税。托宾税的特征是单一税率和全球性，旨在提升短期外汇交易的成本，以抑制短期跨境资本过度流动，同时减轻对长期跨境投资的影响。根据三元悖论，在开放经济条件下，本国货币政策的独立性、汇率的稳定性、资本的完全流动性不能同时实现，最多只能同时满足两个目标。在大规模短期资本流入背景下，为避免本币大幅升值，货币供给只能被动增加，从而使货币政策独立性受损，因此应予以抑制。据测算，托宾税的创收潜力是巨大的，假设税率设定仅为0.05%，2008 年对美元、欧元、日元和英镑四个最广泛交易货币征税将产生3300 亿美元收入（Rodney，2008），如按国际清算银行统计，2022 年全球外汇市场平均交易量达7.5 万亿美元/天，则按上述税率对其全年征税可产生1.37 万亿美元收入。但托宾税实施也面临巨大障碍，远远超出了当前世界各国金融监管机构的普遍执行能力，且如果不能实现在全球范围内统一征收，“搭便车”将占据主导，并导致货币交易者开发其他金融工具进行避税，从而带来巨大的国际税收协调问题。

金融交易税（Financial Transaction Tax）的征税范围包括股票、债券和金融衍生品。2010年欧盟委员会提出了《金融部门税务文件》，旨在在整个欧盟范围内征收金融交易税，以阻止金融机构进行高风险投机性活动，但此后并未就税收范围和收入分配等基本事项达成共识，其征收计划也并未生效。据相关研究估计，假设税率设定为0.01%，则2011 年全球金融交易税产生的税收收入可能达到全球 GDP 的0.8%到2.0%，即4100 亿美元至1.06 万亿美元，其中绝大多数来源于对金融衍生品的征税收入。如果不对金融衍生品课税，相关的税收收入可能介于每年720 亿至800 亿美元之间（Nancy 和Benjamin，2011）。

金融活动税（Financial Activities Tax）是对金融机构活动而非市场交易活动征税。2010年国际货币基金组织发布《金融部门的公平性和实质性贡献》，指出金融活动税税基为金融机构的利润额和工资额，目的是降低金融机构风险、矫正金融业高工资现象，并弥补金融业增值税免税而带来的金融机构税负过低的问题。

银行税（Bank Tax）也称金融稳定费（Financial Stability Contribution），是对所有金融机构征收，目的是降低金融风险，同样由国际货币基金组织在2010 年提出。金融稳定费中的一部分可主要作为金融救助准备金，以弥补财政对金融部门直接援助或兜底的成本，并激励金融机构采取更多风险规避措施；另一部分则可用于设立负责提供一定信贷额度的委员会，以确保准备金不足情况下的资金需求。

（三）庇古税

庇古税（Pigovian Tax）是根据污染所造成的危害程度对排污者征税，旨在用税收来弥补排污者私人成本和社会成本之间的差距。如前所述，环境问题往往造成区域负外部性甚至全球负外部性。在1987 年签署的蒙特利尔议定书中，各国已表示支持对氯氟烃等征收负外部性税。从公共选择角度来看，庇古税是最可能实现广泛征收的全球税收类型，主要包括碳税、航空燃料税和航海燃料税。

碳税（Carbon Tax）是对碳排放征税。除收入功能，碳税也是应对全球气候变化、实现可持续生产和消费模式的重要经济调节手段。其向行业和消费者发送价格信号，以减少化石燃料消耗、提高非化石燃料等可再生能源的吸引力。欧盟在碳税的讨论最为活跃，也是欧盟气候政策提案的“支柱”。早在1992 年，欧盟委员会即发布了碳税提案，旨在提高对所有能源产品的征税水平。其规定了汽车、采暖燃料、化石燃料和电力的最低税收水平，但遭到英国等众多成员国的反对，认为征税将损害相对于美国等对化石燃料征收少量关税国家的国际竞争力。尽管在欧盟层面协调征收碳税的尝试没有成功，但丹麦、芬兰、挪威、瑞典和荷兰五个成员国已在国家层面征收碳税（Frank，1996）。根据2001 年经合组织报告《经合组织国家环境税：问题和战略》，1995 年英国对运输燃料征税总额约140 亿美元，1998 年德国对石油征税总额约380 亿美元，这表明各国可以在没有全球普遍协议情况下通过征收碳税调动大量收入。同年联合国发展筹资问题国际会议筹备委员会《关于创新资金来源的现有提案》估计，在全球范围内征收碳税将产生更可观的收入，以每吨碳征收21 美元税计算，全球每年可产生1250 亿美元收入。2002 年联合国政府间气候变化专门委员会估算，至2020 年每吨碳征收100 美元税可减少50 亿吨碳排放（Richard，2002）。2016 年世界银行在《2015年碳定价现状与趋势》报告中统计，2015 年至少有17 个国家对石油、煤炭和天然气等化石燃料生产、分销或使用征税，但其仅覆盖全球4%的排放量。2019 年欧盟推出的绿色新政中提出碳边境调节机制和能源税改革，并于2021 年正式通过了碳边境调节机制议案，2023 年5 月正式生效。

航空燃料税（Aviation Fuel Tax）和航海燃料税（Maritime Fuel Emissions Tax）与碳税一样，是在应对气候变化背景下开始讨论的，且同样是欧盟对此讨论最为活跃。1997 年欧盟财长要求欧盟委员会调查在欧盟范围内征收航空燃料税的可行性。但该提议同样遭到了英国、美国和澳大利亚的强烈反对（Paul,1997）。2006 年国际货币基金组织在年度报告中继续探讨征收航空燃料税的可行性，提议各国协调共同对航空燃料征税，税率可以由各国自行决定，但收入统一用于全球气候治理。2009 年国际民用航空组织在《美国航空环境研究与发展最新情况》和国际海事组织在《2009 年第二次温室气体研究》中分别制定了航空燃料税和航海燃料税的定价方案。

（四）其他税种

在国际社会对全球税收计划的广泛讨论中，除贸易税、金融税、庇古税三大税种，还涵盖了对人力资本、军事、互联网、航运、自然资源和财富进行征税的提案，以期为国际发展筹集更多资金。

人才税（Tax on the “Brain Drain”）征收提案是在1972 年由联合国贸发会议委员会草拟并在专家组中获得通过，成为联合国大会广泛的南北议程中的重要组成部分（Bhagwati，1976）。对国际人才外流征税是处理接受过培训的居民迁移到其他国家所产生正外部性的补偿方式，所得收益将返还原籍国或多边援助机构，以弥补南北技术反向转移和人才流失造成的损失。1977 年国际劳工大会上提议建立一个国际劳工补偿基金，资金来源于劳动力输入国，收入转用于原籍国发展劳动力（Koichi，1977）。从理论上来讲，对国际人才外流征税是合理的，原籍国为技术移民提供教育和培训机会，其对于输入国产生的正外部性没有得到激励，对于原籍国产生技术和人才短缺的负外部性也没有得到补偿。通过征收人才税对原籍国的补偿将促进公平和效率，但也可能面临种族歧视指控和涉嫌侵犯人权。一种可行的方式不是对技术移民征收附加税，而是直接通过输入国或间接通过联合国机构补偿给原籍国部分税款。

军事税（Military Tax）是在1978 年联合国大会第十届特别会议中提出的，其提出对国家军事预算或政府向中央当局报告的军事支出金额征税，并拟议设立一个国际裁军促进发展基金，对核武器和常规武器按等额征税（United Nations Environment Programme,1978）。军事税类似于庇古税功能，旨在将军事支出的巨大负外部性内部化，并鼓励减少军事支出和减缓军备竞赛。根据《斯德哥尔摩国际和平研究所2023 年年鉴》数据，2022 年全球军事支出总额约2.24 万亿美元，假设按1%税率开征将产生224 亿美元收入。

比特税（Bit Tax）也称电子邮件税（Email Tax）或互联网税（Internet Tax），旨在通过对互联网发送的数据流量征税。其于1999 年在联合国开发计划署《人类发展报告》中被首次提出，若按1MB 缴纳1 美分，估计1996 年在全球范围内将产生700 亿美元收入。2009 年世界卫生组织在《创新与知识产权：研发融资专家工作组报告》中建议将全球互联网税作为对新数字经济征税的一种方式。目前，全球互联网用户数量和流量已远远超过1996 年乃至2009 年水平，即使比特税按远低于当年开发计划署拟议税率来征收，预计仍然可以产生惊人的收入规模。

机票税（Airline Tickets Tax）是2006 年法国政府对国内和欧洲航班的机票征收经济舱1欧元和商务舱10 欧元的额外税收，其收入直接拨给国际药品采购机制，用于资助发展中国家抗击艾滋病、肺结核和疟疾。随后，包括英国、西班牙、南非、德国、奥地利、比利时、韩国、印度、墨西哥等38 个国家在内的“团结贡献发展试点小组”成立，机票税成为发展融资的创新工具（Peter，2006）。一种声音认为这种小额征税被公众接受的原因是其被明确指定用于一个受欢迎的事业，但欧盟一项研究认为其不合时宜，甚至不足以支付管理系统费用，国际社会更青睐和更需要高水平的援助资金来源（Kaufman et.al,2019）。即便如此，机票税依然是迄今为止寥寥无几成功实施的全球税收类型。

资源税（Resource Tax）是对自然资源开采征税。根据1982 年颁行的《联合国海洋法公约》第82 条，沿海国应对距领海基线200 海里以外大陆架非生物资源开采支付税款，现场开采第六年税率应为生产价值或产量的1%，此后税率每年增加1%，至第十二年后保持在7%水平。税款向联合国海洋法公约管理局支付，管理局根据公平分享标准并考虑发展中国家特别是最不发达国家和内陆国家的利益和需要，将所得税款分配给公约缔约国。此外，也有学者建议对全球自然资源开采征税并将收入用于减贫（Steiner，2001）。在国家层面，目前几乎所有国家都以某种方式对自然资源征税。在全球层面，《采掘业透明度倡议》已覆盖数十个国家，许多大型企业通过向政府报告付款数据以提高采掘业国家财政安排的透明度。因此，对全球自然资源征税具备一定可操作性，但其在改善问责制等方面可能收效甚微，对减少腐败和加强治理等发展目标的影响将更小（Rustad et al.,2017 ）。

财富税（Wealth Tax）是2014 年法国经济学家托马斯·皮凯蒂在《二十一世纪资本论》中提出的，其已引发了全球范围内的热烈讨论。皮凯蒂通过对过去300 年来欧美国家财富收入的大量历史数据分析，证明全球经济不平等日益加剧，并构成了寡头威胁。世界正在倒退回“承袭制资本主义”的年代——经济制高点不仅由财富决定，还由继承的财富决定，贫富不均是资本主义固有的东西，要彻底铲除经济中的这种不平等现象。而由于财富是流动的，很容易从一个国家转移到另一个国家来实现避税。因此，必须实现对全球财富征税才能真正解决不平等问题。

四、全球税收征收困境与出路

对于全球治理而言，维持国际公共支出正常运行的一个基本要素就是建立可靠的、稳定的、有效的、自动的筹资机制——全球税收制度，类似于国家税收收入的强制性、无偿性和固定性。然而，实施全球税收面临的主要障碍不是技术问题，而是政治问题——大多数国家尤其是美国等霸权国家不会轻易屈服于国际社会权威。建立全球税收制度这种根本性的国际变革，远比在国家层面调整现有税收制度困难得多。即使今时今日，全球税收计划也普遍被认为是“乌托邦”，但探讨全球税收计划通向现实的一些关键性问题将有助于就固有争议达成某种程度上的共识，并有利于推动全球税收制度早日迈向广泛实践。

（一）全球税收是难以实现的“乌托邦”？

税收一直是一个极不受欢迎的话题。如瑞典国际主义经济学家贡纳尔·默达尔在《富国与穷国：走向世界繁荣之路》中指出：税收是一种最灵活、最有效的社会改革工具，但也是一种危险的工具。人们必须准确知道自己在做什么，以免结果与初衷大相径庭。同时，税收也是不可避免的。如美国政治家本杰明·富兰克林所言：我们的宪法已开始实际运作起来，表面上一切都承诺会亘古不变，但事实上除了死亡和赋税，没有什么是确定无疑的。税收被描述为“民主国家正常运行的命脉”以及“公民与国家之间社会契约的核心”（Richard 和Jorge，2015）。美国经济学家曼瑟尔·劳埃德·奥尔森在《集体行动的逻辑：公共产品和集体理论》中指出：“尽管有爱国主义力量、意识形态吸引力、共同文化纽带以及不可或缺的法律和秩序体系，但历史上没有一个国家能够通过自愿捐款来养活自己……税收，顾名思义，是强制性支付。”因此，政府必须依靠强制而非自愿征税来为其公共支出提供资金。

可见，即使在民族国家层面，建立一个有效的“财政国家”——能够自主筹集公共收入和满足公共支出的国家制度体系，也已被证明是漫长而曲折的。在现行的国家税收体系中，很多都曾经被认为是不受欢迎和不切实际的：如在1913 年之前，美国征收联邦所得税被视为是违宪行为。因此，建立全球税收制度也必然面临更艰难的政治斗争和极高的失败可能性。税收强制性放之于国际舞台，其前提是世界既被认为是一个有意义的政治单位，又具备健全且运行良好的功能机构。显然，以上均不成立，但关于全球税收的讨论依然有强大的理论基础和现实意义。

与在民族国家层面征税一样，征收全球税收可以在世界范围内产生强大的政策导向效果。其被赋予三大重要职能：一是调动资源以提供国际维和、应对气候变化和公共卫生危机等国际公共产品，支付联合国系统及其他国际组织行政费用，并补充当前国际发展援助的短缺资金。二是起到对跨国活动的矫正作用，包括激励正外部性和抑制负外部性。从另一个角度讲，全球税收的矫正职能，与对香烟和酒精征税一样，如果其非常成功阻止了具有负外部性活动，便将失去收入职能，从而需要在矫正职能和收入职能之间做出权衡。三是作为调整国家间收入分配的手段，以促进全球减贫和发展。

在上述三大职能中，基于目前这个存在极度贫困和巨大贫富差距的现实世界，全球税收计划最引人注目的职能是第三个职能，即“分配”职能。随着时间的推移，国家间公平理论可能会越来越受到广泛关注。但目前全球除了国际发展援助外，并没有其他国家间收入分配和转移的制度及渠道，而国家间收入分配对于构建一个更公平的世界至关重要。以目前国际发展融资的规模，显然远远无法满足发展中国家减贫乃至更加宏大的联合国可持续发展目标的实现（陈曦，2023），因此需要更广泛的全球税收计划支持建立一种自动的、不断扩大的机制为发展筹资。

但由于历史上大多数全球税收提案的根本动机都是向发展中国家重新分配资源，且明显损害了在全球治理中几乎拥有绝对话语权的发达国家利益，因此导致这些讨论基本都成空谈。此外，在世界范围内进行收入分配并没有成为全球税收计划必要性和可行性的具有说服力的论据。因为长期以来，从哲学、心理学、经济学和政治学多角度的讨论都认为，个体会认为群体内部的不公平比群体之间的不公平更加重要，生活在富国的人很少会像关心本国群体中的穷人那样关心穷国群体中的穷人。此外，几乎也没有证据表明，富国中的大多数人愿意增加税收负担以支持国内收入再分配，更不用说将税收交给陌生的国际机构来决定分配给遥远的其他国家。这也可以解释官方发展援助为何在世界各国始终是一种边缘化的预算支出（United Nations,2006）。

综上，全球税收计划的支持者讲述了一个“乌托邦”的故事，在这个世界中，我们关心某个遥远国家的贫苦农民，就像关心我们自己社区居民的就业和收入一样。全球税收计划的反对者也同样假设了一个不真实的世界，在这个世界中，全球税收的每一分钱不仅会减少本国收入和就业机会，还会被贪婪而腐败的国际官僚机构浪费掉。诚然，完美的全球税收制度的确是“乌托邦”，只有当世界政治一体化程度超出甚至远远超出当前水平，国际财政的理念才会生效。而在全球层面建立有实质性意义财政联盟的可能性微乎其微、极其渺茫，因此具有明确“分配”职能的全球税收计划可能永远无法实现。

然而，对于国际公共运动而言，“乌托邦”是必要的，所有伟大国际公共运动的成功都有赖于崇高的理想、美好的愿景和大胆的尝试。从世界历史来看，二战后世界各国对联合国系统等国际组织经常性预算的强制支付已得到普遍认可；国际货币基金组织和世界银行集团成员国也均需严格遵守配额和资本认购；在20 世纪60 年代末之前，国际货币基金组织的特别提款权分配制度也长期被认为是空想，但最终成为调节全球流动性的创新货币工具。从欧盟演进历史来看，从欧洲共同体时期的煤钢共同体、经济共同体、自由贸易联盟、关税联盟，到欧盟创建后做出组建经济和货币联盟决定并推行单一市场、单一货币和银行业联盟，再到2008 年全球金融危机爆发后以前所未有的力度强化经济联盟、金融联盟、财政联盟和政治联盟，70 余年来，欧盟以政治一体化推动经济一体化、以经济一体化推动财政一体化的实践已经成型。时至如今，即使国际地缘政治冲突不断升级，全球经济和社会事务合作的必要性仍然是国际社会和世界各国政府间的普遍共识。深化和推进全球税收的讨论和实践，对于通过建立一个自动有效的国际公共收入体系来创造一个更健康、更人道、更可持续的未来世界而言，至关重要。

（二）全球税收通向实践的关键原则

即使显而易见，在全球范围内建立一个超越民族国家的全球税收制度，需要全世界付出的努力远远多于欧盟半个多世纪以来为实现财政一体化所付出的努力，但从乐观的角度来看，国际政治经济格局重塑的步伐正在加快，世界各国需要采取一致努力来抵制美国挟持联合国并阻挠全球共同行动的霸权行为。在通向实践的道路上，首先需要厘清一系列全球税收征收的关键原则。

一是普遍原则。全球税收的征收必须是普遍的，世界上每个利益相关国家都要参与决策和行动。全球税收的普遍征收将最大限度减少避税和“搭便车”问题——不参与的国家可能提供避税机会、享受相关福利，且其公民无需支付任何费用。但在国际法中，很少有条约或公约会涵盖世界所有国家。全球税收计划也应遵循类似路径，建立开放式诸边协定机制，虽不覆盖所有国家，但可以辅之以对不参与国家进行适当处罚。需要注意的是，瞄准低目标即低税率甚至微税率，并尽可能拓宽税基，相较于某些雄心勃勃的全球税收提案将更具可行性。此外，全球税收制度的设置应符合成本效益和易于执行的标准，任何一套完善的税费制度可能在执行和监管当局薄弱的情况下出现重大收入损失。

二是协调原则。全球税收计划不可能基于让渡民族国家的税收权力，而需要通过国家间协议获得国际法地位——自愿协议是国际舞台上唯一可能存在的协议，且原则上更容易达成和维持。每个全球税收计划的参与国将根据共同商定的税率等政策，通过国家税务机关征收，并商定将一部分收入转交给相关国际组织，以用于国际层面的公共支出。这种安排不需要对现行国际法做出根本性修改，从而避免了设置全球税收机构对国家主权构成的严峻挑战。首先可以尝试通过修订国际公约将全球税收制度纳入现行的国际法体系，并界定相应的税基、税率、征收方法、收益用途以及违约制裁措施等，以为广泛的全球税收提供国际法基础。

三是普惠原则。如果全球税收计划可以为全世界所有国家带来可感知和合理的收益，而不是明确规定收益仅仅倾向于发展中国家，则更有可能被广泛接受。如同国际社会对于国际逃税以及激进避税导致财政收入损失的普遍担忧，推动了各国近年关于改变跨境交易征税方式的讨论——从2013年经合组织主持进行的税基侵蚀和利润转移讨论，到2021 年二十国集团/经合组织“税基侵蚀和利润转移包容性框架”下“关于应对经济数字化税收挑战的双支柱解决方案声明”中提出的跨国企业利润再分配和全球有效最低税的双支柱核心要素。各国越来越多通过税务信息交换协议和双边税收协定共享财务和税务信息，以限制隐瞒收入的可能性，从而在互利互惠中强化了本国税收主权。以国际税收协调为鉴，无论全球税收计划的核心职能和最终关怀是什么，其初始目标和原则都应是各国普遍受益。换言之，任何一个超越民族国家层面的、可持续的财政协定，不仅必须为所有国家提供一个整体的净收益，还需要为每个国家提供单独的净收益——如有助于本国可持续发展，或减少国际组织支出和双边官方发展援助规模，即如果未来全球税收征收达到较高水平，旧有的国际组织分摊会费和自愿捐款制度或许会逐渐淘汰。

四是关联原则。从理论上讲，全球税收计划应建立一个与公共支出计划相分离的公共资金池，即类似于国家财政层面的收支两条线。但在难以协调建立全球共同预算的现实情况下，更具优势的方法是采取指定用途制度，将各类全球税收收入与公共支出建立直接的对应关系，以在民族国家为其付出的资源和获得的福利之间、付费者和受益者之间建立清晰可信的联系，类似于前文所述的“团结捐款”。只有当付费者能够看到一些直接和可见的补偿和收益时，才会更愿意自觉付费，从而使全球税收计划赢得更广泛的支持，并保证全球税收收入不会用于计划之外或非必要的项目。

五是透明原则。全球税收类似于“单一税”的概念，应保持税收中性，还应纳入统一的国际收支流动报告，并按照商定的方式将全球税收收入分配给不同的国家和地区。换言之，全球税收计划必须建立在收支完全透明的基础之上。为保障高透明度要求，国际社会还需要建立强大的监督和问责机制，以保证全球税收收入得到相关国际组织的有效管理、细致核算、谨慎分配和灵活反馈，从而使筹得资金能够高效、精准、有力支持全球携手迈向联合国可持续发展目标、切实增进人类共同福祉。