压力型体制及其超越：基层事权承接有效性的生产逻辑

2024-01-01吴培豪

湖北社会科学 2024年6期

摘要：向基层下放事权是优化政府间权责关系的重要举措，对推进基层治理能力现代化具有重要意义，但以基层事权承接的有效性为前提。在控制权理论视角下审思基层事权调整实践，可以将基层事权承接有效性的生产逻辑归结为“压力型体制及其超越”：区县政府依托压力型体制向镇街下放事权，检查验收权和绩效奖惩权的上位主导塑造了层级动员的互动过程，以压力传导机制突破路径依赖，激发镇街治理韧性，是任务嵌入结构的常规生产逻辑，核心是“调行动”；目标设定权和资源配置权的上下共享建构了协作联动的互动过程，有效填补了压力型体制粗放式放权所衍生的生产缺口，以精准式放权达致区县政府与镇街的权责利均衡匹配，构成了任务再嵌结构的缺口生产逻辑，核心是“调结构”。“压力型体制及其超越”实质上描绘了权威体制与有效治理间的动态调适，凸显出基层事权调整过程中的结构与行动的二元平衡性、任务结构的激励兼容性、任务行动的资源适配性。基层治理能力和效能正是在“压力型体制及其超越”中得到淬炼和释放。

关键词：基层政府；事权承接；控制权；压力型体制；生产逻辑

中图分类号：D630" " " " 文献标识码：A" " " "文章编号：1003-8477（2024）06-0076-10

一、问题的提出

基层政府直面人民群众，在国家政策有效落地和建设服务型政府过程中发挥基础性作用。党的十八大以来，我国将简政放权作为“放管服”改革的“当头炮”，将行政放权作为调整政府间权责关系的重要举措。其中，向基层下放事权旨在提升基层政府治理能力，是行政管理体制改革中的重要议题。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，提出省级政府可以将基层迫切需要且能够有效承接的县级管理权限赋予经济发达镇；2017年《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》将权力赋予对象从经济发达镇扩展至全国乡镇，要求按照权力下放、权责一致的原则，将直接面向人民群众、量大面广、由乡镇服务管理更方便有效的各类事项依法下放乡镇政府；2021年《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确了加强基层政权治理能力建设的任务，在坚持向乡镇（街道）下放事权的基础上，强调规范县（市）级政府与乡镇（街道）权责界限。对上述政策的脉络梳理可以发现，向基层下放事权逐步向纵深推进，集中体现在下放事权范围从部分管理权限向各类事项扩展，放权客体从经济发达镇向全国乡镇（街道）铺开，放权内容从强调放权向放权与规范并重过渡。

虽然政策设计为基层事权调整确立了目标与方向，取得了一定的成效，但在政策执行过程中也存在异化现象。即事权游弋于放权方和承权方间，难以有效承接，既存在县级政府并未充分考虑乡镇政府的行政资源和行政能力而以“指导文件+清单”的模式推进权力下放的情况，也存在县级政府截留权力，导致“权虚责实”“明放暗不放”的情形。[1]（p8）[2]（p135）王雪丽和王少龙将事权下放与交接过程中的异化现象归结为“权力悬空”，包括事权下放中的权责错配、供需错配、对象错配以及事权交接中的放权主体权力错位、接权主体承接缺位、权力交接程序缺失。[3]（p30）

目前学界对“权力悬空”缘由的讨论主要聚焦在两个层面。一是行动者视角，关注个体层面的能力和意愿，认为行政放权改变了原有权力归属和利益分配格局，在实践操作层面会遭遇来自既得权力（利益）主体的阻碍。一方面，事权调整会打破原本事权、财权和人事权的平衡，特别是承权方需要为事权的增加付出高昂的适应成本；另一方面，放权方和承权方都预期实现利益增量，县级政府倾向下放具体操作的、费时费力的事权，乡镇政府则倾向承接有利于辖区经济社会发展的事权。[4]（p32）事权下放过程中伴随着县镇利益博弈以及权力扩张、多层共管等问题，孙琼欢将背后的缘由归结为权力下放与镇级政府承接能力和实际需求错位、县级政府消极作为和制度文本设定偏差、镇级政府选择性履职与政策目标的偏离。[5]（p19-21）

二是结构视角，将矛头指向压力型体制这一结构性因素，认为放权方与承权方在科层制中具有不同位阶，承权方处于弱势地位是事权难以有效承接的重要原因。压力型体制的核心是一种保证控制和动员的“政治化机制”，即上级政府，特别是中央政府和各级党委为了完成某些重要任务，就会将它们确定为“政治任务”，要求下级政府以及职能部门全力完成，并相应给予政治上和经济上的激励和惩罚。[6]（p9）显然，压力型体制强调自上而下的控制与动员。行政放权是上级政府根据一定划分标准将自身权限以委托、交办或者直接下放的形式交给下级政府行使的过程，[7]（p21）放权方和承权方是上下级关系，承权方作为下级遵循对上单向的命令遵从。换言之，放权方占据主导地位，在上级规定框架内，可以根据自身的意志进行选择式放权或整体性放权。尽管压力型体制能够激发基层政府事权承接的创造性，遵循“约束型自主”的逻辑，采取有效承接、分解承接、调适承接、选择承接的分类承接策略，[7]（p21）但上级政府的层级控制和科层体制的行动约束使得行政放权不过是上级偏好主导的不平等政治交易，高昂交易成本的治理机制真空塑造了上级行政避责、下级政治避责的分权特征，这种避责式分权使行政放权偏离改革目标。[8]（p21）

综上所述，学界充分关注到基层事权调整过程中的“权力悬空”现象，并从行动者视角和结构视角进行原因剖析，对于理解基层事权承接有效性的阻滞因素具有启发意义，但仍存不足。首先是在视角上形成了行动者和结构的二元分立，不仅导致现有研究的碎片化特征，还遗留了难以解释的盲点。例如，一方面，压力型体制能够激发基层能动性，促成事权承接；另一方面又束缚基层能动性，制约事权承接。这种截然相反的作用方向的内在缘由尚未得到有效解释。其次是在经验现实的观察上并未注意到基层事权承接的新动向。特别是近年来涌现出诸多促成放权方与承权方有效衔接的创新举措，呈现目标共商、资源共享、任务共担的特征，既打破了行动者视角中的零和博弈，又明显是对结构视角中压力型体制的超越，有效推动了事权承接，但学界鲜有对这种新动向的理论分析。有鉴于此，本文主要完成两项工作：一是基于控制权理论与结构功能主义，构建“结构—过程—功能”二阶分析框架，将结构和行动者视角统合起来，弥补现有视角的解释力缺陷；二是试图超越“问题导向”的研究范式，转而将对压力型体制的讨论与基层事权承接的新动向共同纳入考察范畴，梳理两者的内在关联，提炼基层事权承接有效性的生产逻辑。

二、理论基础与分析框架

（一）理论基础：控制权理论

基于“政府组织结构可以看作是各种控制权的分配形式，而这些分配形式为宪章、法律或传统所决定”，周雪光和练宏将剩余控制权的理论思路拓展至政府间权威关系领域，对政府内部组织过程的控制权再概念化，细化为“目标设定权”“检查验收权”“资源配置权”“绩效奖惩权”1四个维度，并根据控制权在委托方、管理方和代理方间的不同配置，划分了“高度关联型”“行政发包制”“松散关联型”“联邦制”等四种政府治理模式，揭示了不同治理模式背后的行为逻辑。[9]（p73-80）控制权理论对于解释政府行为的内在逻辑可以归结为：控制权配置结构决定政府间治理模式及相关行动者互动过程，政府间治理模式与行动者互动过程的转向归因于控制权配置结构的调整。

控制权理论对构建本文的分析框架具有借鉴意义：首先是研究对象符合控制权理论的适用范围。一方面，向基层下放事权并未对放权方和承权方间关系做出具体规定，诸如放权的具体形式、政府间资源配置调整等存在模糊空间，这符合控制权理论的分析情境；另一方面，事权下放基层过程中同样存在“目标设定权”（下放事权的确定、期限的确定等）、“检查验收权”（对事权承接效果的考核）、“资源配置权”（放权过程中的资源配置）、“绩效奖惩权”（对事权承接绩效的奖惩）等控制权，不同的控制权配置结构框定了放权方与承权方的互动过程。其次，控制权理论为解答本文的研究问题提供了有价值的分析思路。控制权理论将控制权细分为目标设定权、检查验收权、资源配置权和绩效奖惩权，不同类型的控制权归属对政府行为产生各自的影响，这表明结构对行为的作用不是整体性和单路向的，可能因为结构要素分化而对行为产生多路向的作用，这为理解压力型体制的复杂功能提供了思路。此外，控制权理论认为不同的控制权配置结构会导致不同的政府间治理模式及行动者互动过程，并且不同控制权配置结构可以相互转换，这为理解压力型体制与基层事权承接的新动向的内在联系提供了启示性视角。

（二）基层事权承接的有效性生产：一个“结构—过程—功能”的二阶分析框架

事权指的是政府的行政事权，即各级政府承担和处理公共事务的职能、权力以及责任。[10]（p46）在我国，基层政府主要指的是镇街，2基层承接事权就是镇街将区县政府下放的事权有效转换为自身事权的过程。3伴随着经济社会的发展，各级政府的事权会进行动态调整，具有事权上收和事权下放两个调整方向。步入新时代，经济社会发展对基层治理能力提出更高要求，镇街“权小责大”“权小事多”的矛盾亟待缓解，区县政府向镇街下放事权是提升基层治理能力的重要举措。然而，政府自利性和结构制约都会影响基层事权的承接效果，那么，基层事权承接的有效性何以生产？通过对经验资料与研究文献的梳理，可以窥探出基层事权承接有效性生产的总体脉络：区县政府依托压力型体制自上而下推进事权下放，以体制性的结构力量应对政府自利性，从而获得了常规有效性，但并未完全实现基层有效承接事权，衍生出“权力悬空”的异化现象；为回应“权力悬空”，部分地区探索出区县政府与镇街的有效衔接机制，弥补了压力型体制的结构制约弊端，实现了基层对事权的有效承接。由此可见，基层事权承接的有效性生产是在吸纳压力型体制正向功能基础上，超越其负向功能的过程中完成的。如何理解这一过程则有待建构具有解释力的分析框架。

如前所述，控制权理论对于理解基层事权承接有效性具有启发意义，它考察了政府内部的控制权类型及其配置，进而分析了不同控制权结构下各级政府的行为方式，暗含“结构—过程”的分析范式，即结构是行动主体之间结成的大小、强弱不等的关系，过程则是不同行动主体，围绕权力获取、资源配置、权力行使等要素进行的博弈和互动，[11]（p105）从而将结构与行动者联结起来。由于本文探讨主题强调功能结果的维度，因此在借鉴控制权理论所蕴含的“结构—过程”分析范式基础上，结合结构功能主义，构建了“结构—过程—功能”的二阶分析框架（见图1），用以揭示基层事权承接有效性的生产逻辑。其内在机理是：一方面，区县政府与镇街在事权下放上的控制权配置结构框定了双方博弈互动的过程，继而生产出基层事权承接的结果；另一方面，当结果与目标预期存在差距时，行动者会寻求脱离既有结构，促成控制权结构调整与互动过程转变，进而实现基层对事权的有效承接。

单一制国家和党政领导体制有助于将中央（上级）政府的决策层层压实，通过政治势能和政治压力的传导吸引地方执行者的注意力，[12]（p9）这是中国国家治理的常规手段。向基层下放事权作为政治任务同样依托压力型体制的压力传导机制层层落实，在基层事权承接过程中表现出控制权上位主导的结构特征。一方面，区县政府拥有检查验收权和绩效奖惩权，通过压力传导下的层级动员激发镇街治理韧性，实现了基层对部分事权的有效承接，这构成了基层事权承接有效性的常规生产逻辑；另一方面，目标设定权和资源配置权归属区县政府导致了粗放式放权，在镇街治理韧性的限度外将会导致供需错配，事权难以有效承接，形成了有效性的“生产缺口”。为填补“生产缺口”，区县政府在中央政策指导下，以调整区县政府和镇街间的控制权配置结构为切口，力图实现目标设定权和资源配置权的上下共享。由此，在压力传导的层级动员之外建构了协作联动的互动过程，以精准式放权达致双方的权责利均衡匹配，这构成了基层事权承接有效性的缺口生产逻辑（见表1）。

三、嵌入与脱嵌：基层事权承接有效性的常规生产与“生产缺口”

向基层下放事权作为政治任务嵌入到压力型体制之中，依托压力传导机制层层落实。相应地，区县政府与镇街在控制权配置结构上呈现上位主导的特征，塑造了层级动员的互动过程。层级动员有助于突破路径依赖束缚，激发镇街的治理韧性，反映了基层事权承接有效性的常规生产逻辑，但也不可避免地因粗放式放权强化了区县政府与镇街的供需错配，致使任务脱嵌结构，遗留了有效性的“生产缺口”。

（一）压力型体制：基层事权承接任务的常规结构基础

党的十八大以来，向基层下放事权在行政管理体制改革中占据重要位置，具有很高的政治地位和政治势能，被视为一项重要的政治任务自上而下落实。在治理实践中，向基层下放事权或被列为“一把手工程”，或成立工作专班，被列入政府重要议程，作为一项政治任务来完成，常规的做法就是依托压力型体制，通过压力层层传导完成政治任务。压力型体制强调下级对上级的政治服从，上级政府在分配行政任务的同时，施加强大的考核压力，目标向下、资源向上是其结构特征。[13]（p121）作为放权方的区县政府处于支配地位，而作为承权方的镇街则处于服从地位，相应地，控制权配置结构呈现上位主导的特征。具体而言，从目标设定权来看，区县政府根据上级政府的相关安排和辖区的实际情况决定下放的事权种类、事权下放的期限等，虽然在此过程中也允许镇街向上反馈意见，但地位势差使得这种反馈集体沉默；从检查验收权来看，主要由区县政府掌握，检查评估镇街事权承接的实际情况和效果；从绩效奖惩权来看，区县政府根据检查验收结果对镇街官员进行绩效奖惩；从资源配置权来看，区县政府掌握事权承接所需的编制、财政等资源及其分配方式。

（二）任务嵌入结构：基层事权承接有效性的常规生产逻辑

在区县政府向镇街下放事权过程中，检查验收权和绩效奖惩权的上位主导赋予区县政府对镇街的监督控制权力，使得双方遵循层级动员的互动过程，以压力传导机制突破传统利益格局的路径依赖束缚。首先，层级动员的压力传导机制使得事权下放与承接占据区县政府和镇街的注意力资源，双方都必须高度重视事权下放和承接工作。一方面，虽然这里讨论的是区县政府和镇街的互动过程，但倘若将更高层级的政府纳入分析，就会发现作为放权方的区县政府也受到来自上级政府的推进事权向基层下放的政治压力，因此区县政府必须保持高度重视以进行回应。另一方面，区县政府将政治压力传导到镇街以释放自身压力，从作为承权方的镇街来看，这种政治压力通过事前开会动员、事中领导考察、事后检查问责持续施压，迫使其在完成事权承接的政治任务时必须认真对待，否则将会受到区县政府的问责。结果是，不管是作为放权方的区县政府还是作为承权方的镇街，都始终对事权下放与承接保持较高的注意力。

其次，层级动员的压力传导机制使得镇街在避责逻辑驱动下提升创新能力和关系调整能力，在调动、激发自身治理韧性的基础上促成事权的有效承接。检查验收和绩效奖惩如利剑悬置在镇街上方，特别是伴随着国家监察体系的建立和完善，压力传导从弹性化走向刚性化，镇街的负向策略主义行为受到极大抑制，这意味着镇街必须尽力承接区县政府下放的事权。因此，镇街需要通盘考量承接成本和问责成本，在成本最小化的原则指导下，根据辖区的实际需求和资源状况选择性地承接相关事项。从调研情况来看，根据承接事项属性和辖区资源状况的不同，镇街的回应策略也存在差异。一种情况是，当所承接事权与自身的职能相近且涉及职能较为单一时，则可以通过一人多岗、流程优化的方式将下放事权同化到镇街职能中，最典型的例子就是行政审批事项的下放，乡镇通过行政审批流程和体制机制的创新有效承接相关事项。另一种情况是，当所承接事权综合性较强，即需要多个机构共同完成时，则通过运动式治理的方式动员协调各机构进行联合行动，诸如生态环保、食品安全等领域的联合执法。还有一种情况是，当所承接事项专业性较强，与自身职能异质化程度较高时，则往往采取服务外包的方式委托第三方机构承担相关事权。流程优化通过机制创新减少因事权增加而产生的额外行政负担；运动式治理通过责任分担将整体成本分散化，避免某一领域承担过多成本；服务外包则是基于最小化交易成本的考虑。综上，层级动员的压力传导机制打破了镇街因维护既得利益而不愿采取行动的局面，转而采取流程优化、运动式治理、服务外包的策略，在激发自身治理韧性的基础上以成本最小化的方式有效承接事权。

（三）任务脱嵌结构：基层事权承接有效性的“生产缺口”

目标设定权与资源配置权的上位主导意味着目标确定和资源分配完全取决于区县政府的偏好，由此形成粗放式放权，造成了上级偏好主导下的供需错配。特别是在超出镇街治理韧性的极限时，基层事权承接任务将会游离于压力型体制之外，因任务脱嵌结构而遗留超脱常规生产之外的“生产缺口”。

其一，目标设定权的区县政府主导遮蔽了镇街的现实需求，导致事权的供需错配。向基层下放事权的目标是通过优化政府间的权责关系，赋予基层政府所需的相关权力，以适应经济社会的发展变化、更好服务社会主体和市场主体。在这个意义上，放权的目标设定应当充分考虑到承权方的现实需求，而非自上而下的单向安排。区县政府主导目标设定权的后果是需要下放的事权迟迟得不到下放，而不断承接不愿承接的事权，进而政府间权责关系非但没有得到优化，反而使得一些事权在“转场”过程中被“悬置”或履行效果大打折扣。

其二，资源配置权的区县政府主导忽视了镇街在事权承接上所需的资源供给，导致资源的供需错配。权责利均衡匹配是层级分工的理想原则，事权下放应当伴随的是资源的流转，但资源配置权的区县政府主导可能造成镇街承接了事务，却并未得到相匹配的编制和财政资源。以A县行政执法权下放为例，只有事权下放镇街而没有编制转移，各委办局指导、协调、支撑缺位，并且配套经费未按“财随事走”的原则下放，还经常出现“上级点菜，镇街买单，半路还要加菜”的情况1。即使资源的供需错配问题因镇街治理韧性得以暂时潜藏，但长此以往，镇街将不堪重负，进而导致事权下放的前功尽弃。

其三，层级动员所带来的效益会被事权承接失败的试错成本所销蚀。层级动员所能带来的效益取决于承权方能够在多大程度上有效承接事权。在现实中，镇街的承权能力受制于专业能力、人力资源和财政资源等综合性因素，尽管为规避上级问责会进行“创造性承接”，但资源的刚性约束也设定了事权承接的极限。例如，晋城市巴公镇面对市县下放的54项行政权力，实际能够承接的只有发改、经信、住建等部门的10项权力，不到20%，尽管检查验收权在区县政府，但一些权力因为无工作人员承接而处于闲置“悬空”状态。[14]（p33）其结果是下放的事权被“积压”，甚至被上级政府部门重新收回，这既承担较高的试错成本，也没有达到提升基层治理能力的目标意图。

综上所述，压力型体制反映了控制权配置结构的上位主导特征，其中，检查验收权和绩效奖惩权的上位主导塑造了层级动员的互动过程。区县政府以压力传导机制突破传统利益格局的阻滞力量，在挖掘镇街治理韧性的基础上推动了事权的有效承接，这一过程展现了基层事权承接有效性的常规生产逻辑。然而，压力型体制发挥推动作用的同时也衍生出不利因素，原因在于目标设定权与资源配置权的上位主导造成了上级偏好取向下的粗放式放权，权责利的非均衡性与供需错配导致压力型体制的失灵，遗留了有效性的“生产缺口”。

四、结构调整与再嵌入：基层事权承接有效性的缺口生产逻辑

压力型体制下，向基层下放事权的目标设定权与资源配置权上位主导及粗放式放权模式是形成基层事权承接有效性的“生产缺口”的重要缘由。因此，调整目标设定权和资源配置权的配置结构是再生产基层事权承接有效性的重要路向。基层事权承接的新动向恰好沿循这一思路，将目标设定权和资源配置权的上位主导转变为上下共享，在层级动员之外另辟了区县政府与镇街协作联动的互动通道，以精准式放权实现了供需适配，实现任务对结构的再嵌入，这构成了基层事权承接有效性的缺口生产逻辑。

（一）结构调整：对压力型体质的超越

当向基层下放事权作为政治任务，依托压力型体制的压力传导机制推动完成时，区县政府依靠自身所掌控的检查验收权和绩效奖惩权将事权承接的压力下移至镇街，以消解自身压力，但对目标设定权和资源配置权的掌控所引起的供需错配偏离了预期目标，最终使得这种压力并未得到有效缓解，区县政府仍然面临着上级问责的风险。并且，在事权下放过程中实行区县与镇街的“捆绑考核”机制，当镇街行使事权出现问题时，区级部门负连带责任，倒逼区级部门加强事权事项下放监督指导，推进工作真正落地落实。粗放式放权所衍生的基层事权承接失效，让区县政府意识到镇街地位的重要性，区县政府通过与镇街共享目标设定权和资源配置权，推动基层事权承接有效性的再生产。对于确需镇街承担的事权则必须充分征求基层意见并列出详细事权目录，这赋予了镇街相应的目标设定权。与事项下放同步的是落实编制、财政、基础设施以及培训等各项保障，保证人财物与职责对等下放，这赋予了镇街一定的资源配置权。实际上，上述举措是对中央政策的细化与创新，共同指向赋予镇街一定的目标设定权和资源配置权。例如，《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等政策均要求控制县级政府对镇街的任务转嫁和责任转嫁行为，赋予镇街更多决策权和建议权，推动编制、财政等资源向镇街倾斜。

在中央政策指导下，向基层下放事权过程中对区县政府的行为约束与镇街的行动赋能改变了两者的控制权配置结构，是对压力型体制的延续与超越。一方面，这种调整延续了压力型体制下区县政府对检查验收权和绩效奖惩权的掌控；另一方面，这种调整旨在纠正压力型体制下上位偏好主导的供需错配问题，赋予镇街一定的目标设定权和资源配置权，形成了目标设定权和资源配置权的上下共享。概言之，这种调整本质上并不在于改变区县政府与镇街间的权威关系，而是在从目标的单向设定到目标的友好协商、资源的单方配置到资源的双向协调转变上。

（二）任务再嵌入结构：从生产的缺口到缺口的生产

目标设定权和资源配置权的上下共享开辟了区县政府与镇街的协作联动的互动通道，即区县政府与镇街互动协作、联合行动，共同完成事权下放与承接的政治任务。将目标设定权和资源配置权从区县政府的控制权中部分地剥离出来，其效果是调整事权下放事前、事中、事后三个过程中区县政府与镇街的关系。在压力型体制下，全部控制权的上位主导导致区县政府与镇街在事前、事中、事后都是自上而下的任务派发与落实状态。但目标设定权和资源配置权上下共享后则不同，这一调整使得区县政府与镇街在事前、事中、事后（结果反馈目标设定）阶段具有充分的沟通与合作。因此，尽管检查验收权和绩效奖惩权归属区县政府，事前开会动员、事中领导考察与事后检查考核的层级动员的互动过程并未改变，但也生成了与之并行的事前、事中、事后沟通合作的协作联动互动过程。正是通过这一调整，基层事权承接任务具备再嵌入结构的基础，从而将常规生产的缺口转换为缺口的生产。

周雪光等认为，当委托方行使检查验收权时，管理方和代理方可能形成共谋以应对委托方的检查或完成委托方的任务。[9]（p78）共谋是一种政策目标偏差行为，那么相似地，在面对上级政府的政治压力时，区县政府和镇街为什么不是采取共谋行为，反而遵循颇具积极意义的协作联动呢？笔者认为，一是因为向基层下放事权的理想目标与基层经济社会发展的利益取向是兼容的，能够带来政治效益、社会效益和经济效益；二是因为政治压力自上而下持续输入，而向基层下放事权的成效也不仅仅局限于报表和数据，能够通过沉浸式体验和服务对象评价等多元渠道获取，这就难以通过信息垄断来欺瞒上级政府和社会主体。在实践中，协作联动的互动过程呈现出自身的特征，在此结合佛山市顺德区的区镇改革案例加以阐释。顺德区是广东省乃至全国简政放权的优等生，在行政放权上走在前列，早在2010年其下辖的10个镇街就被依法赋予县级管理权限。近年来推动的区镇改革更是力度空前，全区7532项行政管理职权将有4204项下放镇街，占总数的55.8%，比改革前增加2882项，取得了一定成效。[15]（p2）细究其理，协作联动的互动过程是镇街有效承接事权的重要驱动因素。

其一，区县政府和镇街协商确定放权事项，并且目标共识以清单方式呈现，督促双方兑现承诺。虽然顺德区向镇街下放事权走在前列，但并非一帆风顺，既有成功经验也有失败教训。以往的改革经验让顺德区政府意识到事权下放前期统筹谋划的重要性，特别是在放权事项的确定上，其目的在于更加科学务实地赋予镇街最想要、最有用、能用好的行政管理事权，这是推动形成区镇两级各司其职、同频共振、权责清晰、高效协同的权责体系的前提条件。因此，区县政府与镇街的充分沟通对于确立共同目标是不可或缺的。顺德区以问题为导向重新梳理区镇事权划分清单，充分吸纳了11个部门及10个镇街的反馈意见，最终在长达两年的反复协商后终于问世。由此制定的事权清单反映了区县政府和镇街的共同意志，减轻了执行阶段的模糊性和不确定性。

其二，区县政府和镇街在事权放接过程中紧密衔接，推动编制、财政等行政资源的共享和均衡配置。以行政执法类事权下放为例，某些事权虽符合镇街发展需求，但具有专业性强的特征，造成承接意愿和承接能力不相匹配，特别是镇街行政资源匮乏的情况下，不匹配愈发凸显。为此，顺德区通过平衡事权与资源配置化解镇街执法专业能力不足的问题，将一批行政执法编制下沉镇街，按照“人随事走”原则，挑选近百名年轻骨干下沉镇街，补充一线专业力量，并且匹配相应的财物资源。除了专业人员和编制的直接调配外，组织学习和经验积累也是区县政府和镇街紧密衔接的重要途径。顺德区在事权下放过程中设置过渡期，区属部门事权下放后，通过选派骨干工作人员帮助镇街进行业务培训、制定熟悉相关操作流程，从而实现事权下放的平稳过渡。

其三，区县政府和镇街根据事权下放初步效果及时动态调整事权内容，保证事权得到有效履行。事权下放不是一放了事，目标设定权的共享意味着检查验收的最终目的不是问责，而是及时发现问题，根据实际情况动态调整、优化系统，为新的目标设定提供依据。顺德区根据前期事权下放的经验，对原有的放权事项进行了系统调整。顺德区根据镇街需要、能够承接的基本原则将诸如劳务派遣经营许可、流动就业统筹管理、水域滩涂养殖证核发、母婴保健技术服务机构执业许可等广泛涉及群众生活、具备承接能力的事项下放给镇街，而对于原来下放的专业技术强、协调难度大、镇街难以承接的事项则重新收归区级政府行使。

（三）基层事权承接有效性的缺口生产逻辑

目标设定权和资源配置权的上下共享构造了区县政府与镇街协作联动的互动过程，以目标共商、资源共配、问题共应实现精准式放权。精准式放权展现的是事权下放前、中、后全流程的精准对接，通过事权的靶向下放实现区县政府与镇街的供需适配，反映了基层事权承接有效性常规生产之外的缺口生产逻辑。

首先，目标设定权由区县政府和镇街共同享有，协商一致以确定事权下放共同目标，实现了权力下放的供需对接。事权下放的成败最终以能否有效承接为衡量标准，因此需要充分考虑承接方的需求（意愿）和能力。目标设定权的共享与放权目标的协商确定是一个摸清需求和能力，达致供需匹配、能力相称的过程。虽然在这个过程中不可避免因利益冲突存在博弈和谈判，但是事前协商将博弈前移，有助于廓清相关问题、化解相关矛盾，使得诸多信息透明化，而协商所得共识对于放权方和承权方来说具有契约效力，减少了事权下放的事中阻力，亦即以事前协商的时间成本来换取事中执行的诸多成本。

其次，资源配置权由区县政府和镇街共同享有，有助于事权与资源的动态匹配，实现区县政府和镇街的资源供需匹配。资源是能力兑现的重要条件，也是履行职责的基础要素。资源配置权的共享意味着伴随事权流动的是资源的转移。从镇街来看，事权承接改变了既有的资源均衡格局，即使镇街凭借流程再造能够最大化“通用性资源”，但“专用性资源”和“基础性资源”则依赖外界的输入。从区县政府来看，事权下放使得部分行政资源得到释放，这部分资源面临闲置状态。在资源配置权归属于区县政府时，可能在官僚自主性逻辑驱动下将闲置资源据为己有，而镇街承接了事权却未增加相应资源，事实上形成了资源的供需错配。资源配置权的共享遵循的是“按需分配”原则，意味着资源的转移流动，发挥资源的最大效用，实现资源的供需匹配，进而促进镇街有效承接事权。

最后，检查验收权虽归属于区县政府，但检查验收的目的不仅是问责，更是共同发现问题、明晰问题、解决问题，为目标设定提供依据，以动态反馈机制增进事权下放的总体效益。事权下放的事前协商和事中联动过程并不能确保相应事权得到有效承接，依然可能存在超出预期的问题，检查验收权的动态反馈机制就发挥着纠偏的功能，从输出端进一步增强事权下放的精准性。此外，检查验收的纠偏过程也是经验总结和知识学习的过程，通过对成功案例和失败案例的总结，放权方和承权方能够获取事权下放与承接相关的知识，为后续的事权下放提供借鉴，减少试错成本，这在某种程度上也是增强事权下放精准性的一条路径。

综上所述，目标设定权和资源配置权的上下共享塑造了区县政府和镇街协作联动的互动过程，以精准式放权纠偏区县政府和镇街的供需错配，保障了镇街对事权的有效承接。精准式放权凭借事权的供需对接、资源的供需匹配与检查验收的反馈纠偏生成了“事前—事中—事后—事前”的闭环路径，使得自身得以持续再生产，进而实现了区县政府与镇街权责利的动态均衡匹配，不断推动事权的有效承接，这构成了基层事权承接有效性的缺口生产逻辑。

五、结论与讨论：压力型体制及其超越

中国政府存在一以贯之的常规治理机制，这种常规治理机制是科层的、镶嵌于国家制度体系中的固定结构，决定着政府体系的基础运转，但常规治理机制存在自身弊端，时常带来组织失败问题，需要相关机制来补充和纠偏。[16]（p90）在向基层下放事权的过程中，压力型体制作为常规治理机制发挥着自身在推动事权承接上的优势，但也因粗放式放权造成了供需错配的弊端，因此需要通过其他治理机制来调适压力型体制。基于此，本文借鉴控制权理论，构建了“结构—过程—功能”的二阶分析框架，揭示基层事权承接有效性的生产逻辑，主要得出如下研究结论：基层事权承接有效性具有常规生产和缺口生产双重逻辑，深层次映透出“压力型体制及其超越”。其中，压力型体制下的层级动员与基层治理韧性潜力是常规生产逻辑的重要变量，其运作过程是区县政府依托自身掌控的检查验收权和绩效奖惩权将压力传导至镇街，打破了镇街固有利益观念，使其在治理韧性限度内选择性地有效承接事权。目标设定权和资源配置权上下共享下的协作联动与权责利均衡匹配是缺口生产逻辑的重要变量，其运作过程是区县政府和镇街以目标共商、资源共配、问题共应实现精准式放权，以事权下放前、中、后全流程的精准对接，实现区县政府与镇街的权责利均衡匹配，进而实现镇街对事权的有效承接。

本文的理论贡献主要体现在两个方面：其一，弥补了压力型体制在向基层下放事权过程中发挥作用内在机理解释的理论真空。本文从控制权的角度解释了缘何压力型体制在事权下放过程中呈现复杂且矛盾的功能。检查验收权和绩效奖惩权的上位主导是压力型体制激发基层治理韧性，推动事权承接的重要原因；目标设定权和资源配置权的上位主导则是压力型体制造成区县政府与镇街供需错配，阻碍事权承接的重要推手。其二，既有研究将关系运作、共谋行为等非正式手段视为压力型体制的“压力释压阀”，[17]（p4）[18]（p72）本研究预示着通过制度设计的正式手段充当“压力释压阀”的可能性。压力型体制下的“压力”有输入和输出两个制造源，前者是上级任务与执行情境间的张力所塑造的压力，后者是上级监督考核所塑造的压力。通过非正式手段缓解压力的行为作用于输出端的压力，是一种权宜之计，并未消除上级任务与执行情境的张力问题。相反，本研究指出的目标控制权和资源配置权共享的制度设计则着眼于输入端，旨在舒缓上级任务与执行情境的张力，当输入端的压力得以缓解，意味着完成任务的难度减小，所要面对的上级监督考核的压力也相应减小。

本研究对提升基层事权承接有效性的启示是：第一，目标设定权和资源配置权应当由区县政府和镇街共享，发挥协作联动对于事权承接有效性的促进作用。这要求在事权下放前充分征求镇街的意见，让区县政府与镇街的意图和矛盾在沟通中得到融合与消解，形成代表共同意志的事权下放共识。在放权过程中，区县政府应遵循资源配置与事权有效承接相适应的原则，在事权下放的同时推动编制、财政等行政资源的向下转移。在事权下放后，应当评估放权的实际成效，共同发现问题、明晰问题，为新一轮的目标设定提供参考。第二，检查验收权和绩效奖惩权应当由区县政府掌控，发挥层级动员对突破路径依赖束缚的功能。一方面，需要将层级动员的行动逻辑限定在特定范围内，防止这种行动逻辑对协作联动行动逻辑的消解；另一方面，需要强化区县政府对镇街事权承接效果的考核奖惩，对于因镇街履职不当、消极应对而导致事权承接失败行为进行严厉问责。

最后，尽管本文只在基层事权承接有效性上探讨了“压力型体制及其超越”的问题，但相关结论仍具有一般性意义。压力型体制中施压方的权威来源主要有两种：一是政治权威和科层等级权威，二是资源依赖产生的经济权威。前者是基础，在控制权上表现为目标设定权、检查验收权和绩效奖惩权；后者是补充，表现为资源配置权。压力型体制的运行以确保施压方的权威为基础，目标刚性化、问责刚性化、资源上收化是其典型特征，并建构“任务—责任”体系实现压力传导。相应地，受压方承受着双重压力：一是任务检查验收与绩效奖惩压力，二是由此派生出的任务兼容性压力以及与任务相关的资源匹配性压力，而后者的根源在于压力型体制对地方治理情境性的忽视。进而，压力型体制实质上面对着权威体制与有效治理间的张力。由此可见，压力型体制作为大国治理高效率低成本的重要制度基础，其制度优势得以彰显有两方面的原因：一方面，压力型体制建构“任务—责任”体系，以压力传导机制调动下级意愿并抑制负面自主性行为，外生性地驱动“愿意作为”与保证符合上级意图的“合意作为”；另一方面，施压方的压力作用方向、作用强度和作用范围在受压方的承压容限之内，内生性地激发“愿意作为”与保证“能够作为”。进言之，目标设定决定了压力型体制的作用方向和强度，关乎承压意愿；资源配置影响作用范围，关乎承压能力，两者共同构成了承压容限。在目标激励兼容和资源配置相对合理的治理情境中，依托检查验收和绩效奖惩的激励就能约束受压方的负面自主性，很好地完成治理任务，这是压力型体制发挥作用的理想制度环境。但在目标激励不兼容、资源配置不尽合理的治理情境中，压力型体制往往因对地方实际的忽视而导致压力失准以及体制失效，此时治理目标设定权和资源配置权就需要在施压方和受压方间共享，通过沟通协商的方式调适承压意愿和承压能力。总而言之，压力型体制是对科层制等级治理和专业化治理失灵的政治化弥补，但压力型体制并非万能灵药，其功能的有效发挥很大程度上取决于任务与地方情境的兼容性及任务与资源适配性。因此，当超出了压力型体制有效运作的限度时，就应当超越压力型体制，弥补压力型体制的常规运作缺陷。“压力型体制及其超越”实质上描绘了权威体制与有效治理间的动态调适，凸显出基层事权调整过程中的结构与行动的二元平衡性、任务结构的激励兼容性、任务行动的资源适配性。在这个意义上，基层治理能力和效能正是在“压力型体制及其超越”的过程中得到淬炼和释放。

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