推进基层政府依法行政的问题研究

洪艺敏

摘要：党的十八大和十八届四种全会之后，依法治国又一次受到了强烈关注，作为同普通群众平时最直接接触和关联的基层政府，深化法治思想，能够利用法律处理问题，提高依法行政才干是如今最需要面对的新挑战。近年来，潮州市基层政府推进依法行政成效明显，但这个过程仍存在许多的不足和障碍，文章主要阐述了当前我市基层政府推进依法行政所取得的成效、分析了所面临的突出问题及原因，最终提出一些初步的改善措施。

关键词：基层政府；依法行政；障碍；措施

一、我市基层政府依法行政的现状

伴随着中国依法治国脚步的增快，基层政府法治建设方面也取得了很大的进展，这些进展关键表示在以下几个部分：一是法治政府建设氛围日渐浓厚，制度建设质量进一步提升：第二就是基层政府行政执法人员的依据法律行政和没有违反法律行政责任意识不断创立，由于违法行政所导致的行政问题慢慢降低：三是依法科学民主决策机制不断完善，行政策略合法机构、行政实施规范机构、行政监督法制机构等制度的确立与健全提高了基层政府的形象和工作效率。然而，中国法治仍面临诸多的挑战，特别是基层执法问题尤为突出，主要表现在以下几个方面：

第一，法治观念、有所增强，但“人治”思维仍束缚着“法治”的建设。现阶段大部分基层政府依法行政工作仍然停留在会议上、文件上，在具体的行动过程和行政过程中仍然难以得到体现。对于本地区行政管理中存在的瓶颈，地方领导干部大多采用“集中清理”的办法解决，尚未通过建章立制并严格执行来从源头和根本上解决突出的问题和矛盾。大多数官员尽管在意念思维中考虑到要“用法”，但“信法”的理念却没有成长。同时，长期以来，行政特权、权力唯上思想仍旧根深蒂固。在调研中，我们发现基层行政执法部门依法办事的阻力主要来自于地方领导干部喜欢主观臆断下命令，做决定不注重科学性、合法性，不按法律法规办事，重人治轻法治。观念决定行动，行动决定结果，如果基层的行政工作人员和领导干部不从思想和观念上改变过去陈旧的思想和行政方式，依法行政最终只会是一句空话，无法落到实处。

第二，一些基层行政执法人员素养亟需提升，长期以来，基层执法过程比较任意，违反法律行政情况时有发生。由于基层执法任务繁重，一些部门不得不通过雇佣合同工或临时工来执法以解决编制不足的问题，素质较低的临时聘用人员的大量存在必然导致整个执法队伍的素质薄弱。另外，许多一线执法者从未接受过专业的法律培训，这使得他们在工作的时候大都是依据经验行事，执法却不懂法，随意性强，任意处罚的状况十分严重。还有一些执法者违法执法、粗鲁执法，导致当地基层政府推进依法行政步履维艰。作为参与国家管理的主要参与者，执法部门之间本应该建立紧密的联系，来共同承担起国家管理的责任。然而，由于行政机构过于臃肿，使得行政执法者互相推卸责任。当然，在行政执法中还存在很多的缺陷，比如部门的职能划分不明确，这也成为了阻碍基层依法行政的主要难题。比如出租屋管理就涉及到公安治安、消防、工商、房管、镇外来人口管理中心等多重管理，部门职能模糊不仅干扰了正常的经济、社会秩序，同时也给政府管理成本增加了不少的压力。

第三，由于还未设立完备的奖惩制度，造成了基层的领导干部不重视依法行政的必然性。当前，国内仍没有一个统一的对基层政府机构依法行政监督考核的“系统”。国务院出台的很多文件都明确指出了加强对各级地方政府依法行政的监督检查，由于没有相应的组织方式以及组织方法来提高各个地方政府的积极性和主动性，也没有采取措施安排和支配相关工作，这样就使得计划的实施得以推迟，工作人员也不具有自觉性。此外，在地方的依法行政管理中，并没有制定严格的年度考核标准，从而导致依法行政很难在地方政府中广泛的推行，这和我国实行的计划生育、环境保护政策等相比还有很大差距。另一方面，“一票否决制”适用范围的拓展导致部分基层政府在行政过程中采取不合法手段。总所周知，“一票否决制”在地方政府计划生育、安全生产等工作中越来越突出，这种制度的缺陷容易造成各类假象的泛滥，同时也为地方政府的领导者通过弄虚作假来应付上级的任务提供了可能，进而造成工作失误和违法行政等问题，

二、基层依法行政困境的主要原因

一是立法过于庞大而杂乱，没有系统性的管理，造成有法不可依的局面。目前，我国享有强制执行权利的机关只有公安部门、工商部门和税务等部门，绝大部分的行政机关遇到当事人不履行行政决定的情况只能申请法院强制执行，在一定程度上会极大影响相关执法单位的执法效率。同时，我国行政执法相关的法律法规的修订也比较慢，新的法律法规出台不及时，旧的法律又不能及时完善，结果造成有法不可依的局面。最后，因部门交叉冲突不能有效的达成一致和链接，各种法律法规适用不一，导致法律法规的适用陷入模糊的境地。

二是缺乏完善的、有效的监督体系。我国的监督体系有以下几个特点，第一点监督机构主体繁多，第二点是可选择渠道多样，第三点采用的方式各种各样，比如人大立法监督、司法监督、党内监督、群众舆论监督等都可以发挥监督行政的作用，但是这些监督主体相对独立、分工尚未明确、缺乏明确的保障制度，因此极大阻碍我国行政监督作用的发挥。另外，执法过错责任追究难以落实，监督结果不实。例如在行政复议案件审理过程中，只要行政机关主动撤销行政行为，一般情况下当事人都会撤回复议申请，最终行政机关违规办案则被忽略不予追究。现行的监督法律法规中，缺乏明确又规范的监督标准以及可操作性的规定，有时甚至出现相互抵触的情况，特别是监督行政执法人员行政行为的法律法规十分有限，往往在作出人事或纪律处理之后容易引发争议。

三是公民依法保护权行为被动。基层一般公民受教育程度较低，掌握法律法规知识有限，这必定增大了基层机关执法必严的难度。比如，很多人基于对法律知识的了解不足，遇到纠纷和问题时，首先想的是找关系，找熟人。在我们普通民众看来，法律仅仅是某种形式。在普通百姓遇到纠纷时，不是通过法律的手段来维护自己的权利，而是通过上访或制造事端来引起更多人的关注。就拿上访这件事来说，那些容易感情用事的人们，对法律了解不全面，遇到事情时不考虑用司法渠道保护自己的利益，总是错误的以为不通过上访这件事就解决不了，所以在一年中不间断的上访，并且行为越来越情绪化。所以说，普通民众没有形成正确的法律认识也是阻碍依法行政推行的主要因素。

三、推进我市基层政府依法行政的对策建议

（一）提高基层干部和执法人员的法律意识和素质

加强培训，提高素质。我国自古以来就有“为政在人”这一训诫。加快推进我市基层政府依法行政的进程，最重要的是解决行政执法者的素质问题。要增强政府官员尤其是下级工作人员的司法意识，经过健全法治机构增强按照司法程序的意识。首先要明确规定领导干部每年必须参加法律知识培训的次数和学习时间，同时将考核的成绩作为干部选拔的重要参考依据。另外，还要创建对相关的执法人员的法制教育制度，要随时进行抽查，并且还要尽量让基层政府人员也学习相关的法律法规，提升自身的工作效率和素养。总之，必须千方百计地提高执法者的执法水平，使执法者在解决各类社会矛盾时能游刃有余。

（二）完善基层政府依法行政的体制机制

1.健全制度，规范执法行为和执法程序。要积极探索高效便民的行政执法方式，减少环节、简化程序、提高效率、方便群众、强化服务。认真落实回避制度，与行政相对人有利害关系的执法人员不得参加案件办理，做到不办“关系案”“人情案”，杜绝不作为、乱作为、乱收费、乱罚款和执法人员利用职务之便以权谋私等现象。

2.要对执法过程中，相关的用语进行一定的规范，一定要让工作人员注重文明，如果有人犯法了，执法工作者不能太过强硬，态度也不能太蛮横，另外，不能使用极端的方式解决。近年来，一些地方和部门相继发布了本地方、本部门的执法人员行为规范，内容涵盖执法文明用语、执法着装、执法程序等内容，在执法规范化建设方面取得了较好的成效，这个是我市可以借鉴和学习的。

（三）营造依法行政的良好社会氛围，提高民众的法律意识

提高基层普通民众的法律意识。目前提高普通民众法律意识的关键是要让民众明确法律在保护自身合法权益中所具有的重要作用，对法律产生认同感。一定要有目的性的在相关的单位或者公共场地进行法治教育，而且还要结合具体的情况，提高教育的效率，另外，还可以利用电视或者广播等方式，对法治进行宣传，还可以通过集中讲授或者就地讲授的方法进行教育，此外，也可以利用法律援助等方法进行更加生动的教育。另外，我市应该注重培养一支高素质具有专业知识的法律宣传和普法队伍，更好地为我市普法工作和教育建言献策。

（四）加强法治监督，对行政机关及其人员实行全方位的有效监督

1.强化内部监督、改革行政监督制度，促进基层依法行政的深入推进。把依法行政寄托在领导干部个人道德品质之上是靠不住的，因为不受监督和制约的权力必然导致腐败。所以，一定要从内部着手，对其相应的制度进行规范，并且，基层的行政执法机构必须创设比较规范的执法体系，进而利用制度对相关的行为进行一定的控制。另外，要对相关的管理制度和方式进行规范，尤其要注重展现出监督机构以及审计单位的独立性以及它们的权威性，加强各个机构之间的互动，进而提升监督的效率。

2.完善监督手段，为人民群众的监督提供保障。我市基层政府公开工作还存在一些不足，比如避重就轻、蜻蜒点水、流于形式等，要解决好这些问题，就必须通过建章立制，将政务公开纳入法治化轨道，切实发挥人民群众的监督作用。在办案过程中，每一个过程都要尽量开放，让百姓们了解到整个案件的处理过程，只有让人民群众充分了解和监督基层政府的政务活动，才能确保基层政府和行政执法人员用权为民。

3.将政府的相关管理和人民的自主性管理进行有效的结合，进而形成良性的互动，这是向法治性社会发展的必要途径，当前，在我市的城乡基层的管理工作中，依旧存在很多不足之处，基层治理模式应该摒弃过去的单纯的管理模式，慢慢地将管理和服务进行一定的融合，加强社会服务，尤其要注重自我教育和修养以及监督，这样才能促进向法治社会发展的进程。政府行政管理和基层群众互相合作交流才能够促进政府的依法行政。