敏捷治理赋能基层数字治理升级的四维路径

［摘" 要］" 在基层数字治理过程中，数字官僚主义、数字碎片化、数字素养缺失等问题日益凸显。而敏捷治理作为一种新型治理方式，能有效弥补这些不足。对安徽省C街道的数字治理实践的调查显示，其在数字治理过程中存在一系列制约因素。为此，构建基于“结构-过程-功能-价值”的分析框架，从而使敏捷治理在基层数字治理中充分发挥作用。在这个过程中，政府应着力扩大数字平台功能范围、推进科层破界、强化数字人才培养、提高居民数字认知、构建基层数字治理的协同机制，最终实现敏捷治理对数字治理的有效赋能。

［关键词］" 敏捷治理；数字治理；赋能

［中图分类号］D422.6" ［文献标识码］A" ［文章DOI］10.15883/j.13-1277/c.20240509007

［收稿日期］" 2024-02-16" ［基金项目］" 国家社科基金一般项目“巩固拓展脱贫攻坚成果的政策供给及系统治理机制研究”（21BZZ057）

［作者简介］" 杨文华（1970—），女，河北秦皇岛人，博士，燕山大学公共管理学院教授，硕士生导师;孙啊芳（1996—），女，安徽阜阳人，燕山大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。

在大数据、物联网、人工智能等数字处理技术飞速发展和普及的今天，数字官僚主义、数字碎片化、数字素养缺失等问题制约着一些省份的数字治理，这也导致了基层治理在数字化转型过程中遇到了许多困难和挑战。作为一种全新的治理思想与模式，敏捷治理以其回应性、适应性和灵活性，为我国基层组织数字治理提供了理论依据与指导，有利于形成一种新型的基层组织形式。

一、 敏捷治理赋能基层数字治理升级的逻辑可能

敏捷治理是一种新的理念范式，它诞生于信息时代背景下，主张采用更为弹性、敏锐、包容和可持续性的方式对不确定状态进行治理，以灵活的应变能力和逐级迭代的方式处理复杂的公共问题［1］，提倡利用网络、大数据等持续提升社会治理的精确性［2］。伴随着复杂多变的社会情景，敏捷治理与数字治理有着多个方面的耦合。

首先，敏捷治理对数字治理提出了更高的质量要求。敏捷治理的思想尤其适用于当前信息化高速发展、管理环境复杂多变、突发事件频发的时代［3］。目前，在数字治理、智慧社区建设、基层治理、应急管理、特大城市风险防控、城市突发公共事件预警等方面，已经取得了一定的成果。另外，过去对信访信息化、政府数字化等问题，多是从技术层面进行，而敏捷治理思想则提供了一个新的维度［4］。敏捷治理思想强调适应能力、以人为中心、包容性、可持续发展，有助于从外部环境变化、内部驱动因素和变化要求三个层面理解数字治理的逻辑路径。

其次，敏捷治理为数字治理提供了新的行动路线。灵活适用、快速响应、多元参与、小步增量、多目标均衡是敏捷治理所倡导的理念和行动路线，可以适应超大城市社区治理的需求。一是面对复杂多变、动态多变的基层问题，敏捷治理具有更多的灵活性和弹性［5］。二是敏捷治理提倡对用户需求的快速响应，而不是一步一步地计划。三是敏捷治理侧重于多主体协作，注重主要管理机构与多元利益团体协同合作，通过广泛的社会动员、大众参与等方式，提高对复杂问题的治理能力。四是对待新一代科学技术，不仅要面对科学科技所带来的问题与挑战，更要善用科技来解决传统议题，在提升企业风险预警与精准控制的同时，提升企业的风险管理水平，是企业敏捷治理的核心与关键［6］。五是基于“结果-效率-过程”的敏捷治理，既要对社区成员关心的问题做出迅速反应，又要注重决策过程的合理性，以达到多个目标之间的均衡［7］。六是中国社区实施敏捷治理具有先天的组织优势。目前，在街道的大力扶持下，居委会可以发挥其自身的作用，为社区提供公益服务，从而保障敏捷治理活动的高效和持续。

二、 敏捷治理赋能基层数字治理升级的现实案例

为推进数字乡村、智慧社区的发展，C街道开发了一款联系党和政府的集社区服务、政务咨询、物业管理、社会服务等多个功能模块于一体的手机App “万事通”。另一款App“临泉在线”于2019年9月正式上线，以保障公共安全、拓展公共管理、探索公共服务为目标，通过协同区消防等多个平台，实现社区的智慧治理。在“智慧社区”的帮助下，C街道的城市形象得到了很大提升，对日常生活的管理也变得更细致了，对突发事件的处理也变得更好了。

（一） C街道数字治理现状调查

数字治理是一种现代治理方式，它的扁平化管理既是对以往科层制的挑战，也是对人民群众多年来所形成的办事思路的突破［8］。本研究通过问卷调查和深入访谈的方法，对C街道数字治理的现状进行了解，探讨在数字化政务服务治理过程中，公众对其工作流程的认可度、反馈度、便捷度等的感知，了解C街道的数字治理的普及率，并总结其存在问题，以及未来发展策略。

1. 问卷调查样本描述

此次抽样采用了简单随机抽样方法，在C街道10个社区服务中心进行抽样。共发放问卷500份（含纸质问卷411份，网络问卷89份），实际回收问卷500份，其中有效问卷461份，有效问卷率为92.2％（大于70％），可作为研究结论的依据。从调查居住（工作）地址来看，各个社区发放问卷比例均匀，都在10%左右。从被调查者的性别来看，男性202人（占比43.82％），女性259人（占比56.18％），女性比男性略高，这与C街道所辖区域留守妇女偏多现状相吻合。从调查对象的年龄来看，分布较为均衡，涵盖了所有年龄层。其中，45～60岁人员占比27.98％，61岁及以上人员占比44.9％，这与当前城市中中老年群体增多、一部分年轻人外出务工的状况相吻合。从职业结构看，其他占比最多，近25％。从被调查者文化程度来看，高中（中专、技校）的占比最高，达34.49％，表明调查对象文化程度普遍不高。具体情况见表1。

2. 访谈调研的结果

从对各级受访者的访谈反馈来看，大部分受访者都表示，C街道的数字治理工作成效较为显著，社区的治理能力、管理效能、居民的参与度都有提高。但也存在很多限制C街道数字化发展的问题，如数字政务服务应用有限，治理技术水平、人才和资金保障不足，数字化推广“悬浮化”等。

（二） C街道数字治理有待优化的问题

数字技术为基层治理提供了一种全新的管理理念与手段，然而当前，C街道的数字治理还存在许多问题。

1. 数字治理技术水平有待提升

为了解被调查对象对业务服务的满意程度，以1～5分设置，其中１表示非常不满意，2表示不满意，

3表示一般，4表示满意，5表示非常满意。从满意度问卷调查表结果（表2）可以看到，在6个线上业务中，调查对象对资料下载和网上预约服务的满意度比较高，平均得分都在4以上。而投诉反馈服务的平均得分只有3.2。通过问卷调查可看出，C街道线上业务服务比较完备，人们只需要利用基础的功能就能进行操作，但某些个性化功能或业务还不够完善，如人们的查询、咨询、预约和反馈服务不能满足现实需要，存在着信息不同步、延迟或重复录入、界面操作不顺畅、申请事项缺少办理流程、信息更新时效性差、申请完毕后不及时发送通知信息等问题，数字化的技术服务还需要继续改进。

2. 数字治理过程分散化

C街道各部门积极推进信息化和数字化进程，纷纷建立了信息平台系统，方便各层级数据信息的统计和协调。然而C街道大数据中心的数据资源并没有起到预期作用，一是数据难以共享，有些数据在水平方向上不能互通，有些跨部门、跨机构和跨地区的业务，数据信息会出现延迟和阻滞；有的则是在垂直方向上不通，一些信息“上的去，下不来”，有的信息“上去快，下来慢”，信息孤岛、数据烟囱现象仍存在［9］。二是多个信息系统之间，存在着标准不统一、接口不联通、信息不共享等问题。

3. 数字政务服务覆盖范围有待拓展

对老年人、学生等群体的数字服务保障还没有到位。问卷调查结果显示，C街道61岁以上的人口占比超过44%，老龄化现象较为突出。然而，在当前的数字化平台上，尚未整合与老年人相关的服务内容，缺乏人性化服务。例如，没有设置老年大学的在线服务和老年人水电费欠费预警等。另外，对于中小学生咨询服务的覆盖范围不够广泛。例如，贷款申请、助学金审核、特困人员救助供养认定和保障金支付、身份证申领换领补领等服务，只显示了线下办理的地点，却无法线上办理，这方面的内容需要进一步补充。

4. 数字化推广“悬浮化”

数字治理存在“悬浮化”现象［10］，一是建设规划没有考虑到居民的实际需要，建设内容并不适合居民。比如C街道办事处在一楼设有电子阅览室，以方便居民们阅读和查阅资料，但就目前而言，数字化资料室形同虚设，居民没有积极地去体验数字科技在生产和生活中的应用。二是“高技术化”运作的需求不符合基层居民的数字化程度。虽然数字化建设一直在推进，但是居民的低效率参与状况并未得到改善。调查显示，仍有55.5%的居民习惯于在办事大厅办理政务事务，只有不到35%的人在移动设备上下载了“万事通”App和“临泉在线”小程序，可以说，数字化的使用范围比较小。

（三） C街道数字治理有待优化的原因分析

1. 结构性错轨与专业人才匮乏

首先，“条块冲突”和“压力系统”导致结构性错轨。区别于西方的“去国家化”，在我国的治理领域里，敏捷治理不仅要解决“过度行政化”和“碎片化”的问题，而且要把政府主导的体制优势转变为社会治理效能［11］。为此，需要将政府主导、市场与社会参与相融合，借助大数据平台与数字技术，实现柔性、快速、即时的治理。数字一体化平台为多层级的政府部门提供了一个多主体、开放式的政务服务载体，能够对大量的基层政府的政务需求进行挖掘和整合，在对这些信息的有效性进行自动识别之后，再对其进行结构化处理，从而准确地识别出民众的线上办事需求。然而，在基层治理模式中，由于“条块冲突”和“压力系统”的存在，导致了数字技术在规模、方向和程度上的制度性落后［12］。在C街道数字治理过程中，存在着基层制度不够柔性、缺乏决策权等诸多问题，影响了数字治理的成效。

其次，专业化数字人才明显不足。数字社区治理是一种数字化的管理模式，它要求有专业的数字化技术人员。调查发现，大学本科及以上学历的人数仅占16.7%（见表1），而在实际数字治理过程中，对专业人才的需求很大。一方面，刚由贫困县脱帽的临泉县经济发展水平还不高，绝大多数的青壮年都会去外地打工，留守在县城的大多是老人和小孩，他们对数字治理的认知水平相对较低，面对数字设备乃至智能手机都束手无策。另一方面，社区治理的主体大多是老年人，这一群体的数字化程度相对较低，对数字治理的观念也相对滞后。在问卷调查的过程中，当被问及“你觉得目前最有利于街道数字治理的方法是什么？”时，91%的人认同“引入专业化数字人才”。从这一点可以看出，街道目前严重缺少专业化的数字人才。

2. 沟通协调机制有待完善

目前，以敏捷治理为驱动的“数字政府”建设，必须厘清各级政府的功能定位，打破部门、层级、区域之间的数据屏障，厘清并定义政府部门的责任体系，建立统一的数据规范与平台，构建跨层级、跨部门、跨业务、跨区域的数字化协作治理系统［13］。然而，通过访谈和实地考察发现，在领导层面上存在协调工作不足等问题，尤其是同级不同职能部门之间缺乏有效的交流和协调机制。尽管各级政府已经建立了数字治理工作领导小组，但在促进数据资源标准化共享、推动数据有效开发和供应等方面，还没有充分发挥作用。目前，数字治理工作的协调主要由牵头部门负责，而像大数据局这样的牵头部门在政府中的地位和作用有限，很难与传统上的强势部门进行有效沟通和协调。另外，上下级之间缺乏有效的沟通机制也是一个问题。具体表现在，上级工作领导小组和各职能部门对下级的指导和协调不够到位，特别是目前街道层面的数字治理工作领导小组和信息指挥室，只局限于传达上级政策命令，对基层社区数字治理工作中遇到的问题向上反映和协调解决能力还不够。

3. 数字治理保障不足

敏捷治理的基本理念是“用户导向”，要适应人们对公共服务的多样化、便利化、均等化要求，提高民众的获得感、幸福感和满意度。为此，从基本的数字化设施建设到数字化装备，都要针对不同群体的特点，进行准确的分类管理和有针对性的回应。“数字基层”的敏捷治理旨在建立一种灵活多变的弹性管理系统，为老年人、残疾人、妇女和儿童等弱势群体提供更好的保护，使其真正发挥出数字基层治理的巨大价值［14］。但是，目前的数字化平台尚未将有关老年人服务的内容集成到其中，数字治理中的人性化服务体现并不充分。随着数字化改革的不断深入，整合平台的需求也越来越大。但是，由于建设组织和建设标准不同，很难进行整合。点击一个App对应的页面，会出现“办理指南”或“离线”，想要在线上完成，就需要另外下载相关部门的App，或者登录官方网站。此外，在数字治理的过程中，还涉及到硬件的建设和软件的开发和维护，而这一切，都需要资金投入。由于数字治理项目的经费都是由政府拨款，而地方政府财政吃紧导致没有足够的资金来进行数字平台的升级和维护。

4. 民众数字素养有待提升

要构建敏捷治理共同体，首先要让所有人都参与进来，让所有人都受益。这就要构建一个积极主动的智慧社区，激发各方面的积极参与，实现各方面的利益联系。当前，信息科技虽然在基层渐趋普及，但大众的数字化思维与良好的数字生态尚未达到同步，大众的数字能力、数字化应用的观念与习惯都被高估了。例如C街道是临泉县人口老龄化比较严重的街道之一。社区中的弱势人群以及老年人不能熟练操作和使用智能设备，导致他们很难长时间、高频次地使用智能设备。而社区成员的年龄结构、职业性质和文化程度的差异，导致他们对公共事务的参与程度也存在差异。城市社区的人工智能建设还处在实践探索阶段，缺乏与新技术和新模式的有效结合，同时也存在技术漏洞，这些都在一定程度上影响了居民对数字化平台的接受程度。

三、 敏捷治理赋能基层数字治理升级的行动路径

敏捷治理倡导的主动感知、灵活应对、快速响应、多元参与、精准导向等理念与实践方式，能够满足数字化城市基层治理的需求。从敏捷治理的基本内涵出发，结合数字治理的关键影响因素，以“敏捷赋能”为切入点，从“结构-过程-功能-价值”四个维度，建立数字治理理论分析框架，可以更好地解决实际问题。

（一） 结构维度：推进科层破界与强化数字人才培养

在结构层面，敏捷治理表现为对基层治理结构冲突的消解［15］。当前，我国基层治理面临着诸多结构性问题，而科技手段的引入，使其内部的结构冲突更加尖锐。当前，数字治理涉及到政府、公众、社会组织和企业等多个主体，他们之间有着不同的利益诉求和职责划分，唯有互相支持、形成合力，才能对碎片化的数据进行有效的整合和利用，达到优势互补、资源共享和共同发展。

1. 突破结构性障碍

我国基层组织数字治理所面临的困境，实质上是“技术推动”和“组织结构”的衔接问题。敏捷治理强调以治理需要为基础，包容变化、宽容失误，在科层组织上下之间寻找一个动态的平衡点，构建稳定和灵活、集权和分权并存的二元组织结构。

从敏捷管理的角度来看，数字治理有助于重构组织的治理结构。敏捷治理所具备的广泛参与和人机交互的优越性，将使数字治理的建设超越政府部门的范畴，将更多的利益相关者纳入其中，并在多个主体间的合作和交互中，打破传统科层制带来的部门壁垒和管理碎片化的弊端，推动组织的扁平化，形成跨区域、跨层级、跨部门的信息共享和业务协同。为防止“碎片化”的社会管理，重新构建基层治理架构，将政府、企业、社会团体等多种力量结合起来，以人民的需要为中心，构建“市-县-乡-村（社）-小区-群众”六级线上互联，实现市、县、乡三级政府及部门的涉村（居）信息一键直达［16］。通过平台的连接，重构各治理主体之间的互动和关联机制，压缩原科层结构中行政信息的传递途径，促进信息的灵活有效获取、输出、反馈和共享，从而让居民享受到更好的服务，让生活变得更加便利。

2. 加强数字人才培养

数字化专业人才的缺乏是影响数字治理体制迈向更高层面的重要原因。加强对数字治理人才的吸引，是解决目前数字治理所面临的问题，实现数字治理长期发展的必然要求。数字治理对人才的需求是多方面的，不仅限于技术层面，还包括领导、管理和应用等多个方面。首先，在实际操作方面，可以在招录公务员或招聘街道职员时，吸纳有计算机、人工智能等专业背景的人才。其次，注重对基层干部进行数字化培训。通过对街道工作人员的数字化培训，推动基层组织的数字化管理。再次，鼓励在外求学的大学生、在外就业的乡贤回流，制定相关政策，调动相关人才返乡的积极性。

（二） 过程维度：构建基层数字治理的协同机制

在过程维度中，敏捷治理表现为重构基层管理程序。推动基层治理现代化，必须增强其变革动能，要解决这个问题，最根本的就是流程再造。敏捷治理提倡主动感知、快速响应和即时处置，以“互联网+”、大数据、人工智能等数字技术为基础，对基层组织结构、工作过程和行为模式进行优化，可以达到流程再造的目的。［17］

1. 促进信息资源共享

长期以来的条块分割，各部门出于各自的需要和利益考虑，很难对部门间的信息资源进行共享，这在很大程度上制约了我国基层的数字治理。

以C街道为例，不同治理层次之间的信息交互具有滞后性、非对称性、模糊性等特点。上级领导不能及时掌握真实、有效的基层情报，而下级往往在权衡利害关系后再发布筛选后的信息。政府、自治组织和人民群众在信息上存在着分割和扭曲，他们之间共情能力弱，缺乏有效协作。数字化赋能的敏捷治理能够高效地使各类政务要素如数据、知识、资源等在科层内部进行全域性的跨界流动，削弱了行政和政社之间的界线，使内外部处于一种松散的耦合状态，从而达到对跨部门复杂公共事务的适应性渐进式治理。

2. 增强多元主体协作

基层党组织是社区治理的主导核心。在推进基层社会治理中，如何进行党建工作，协调多元主体有序参与是个问题。

要实现基层的敏捷治理，必须要有多元主体的共同参与，必须要结合当前的数字政府建设现状和公众参与的需要，设计敏捷治理的标准规范，建立不同层级政府之间、政府部门之间、政府与公民之间、企业之间的交互交流机制，提高各主体之间的合作水平，促进数字政府的组织结构变革。其中，政府是治理系统构建和制度规范设计的主体，构建数据共享与互动交流平台是其重要工作。数字企业具备强大的数据采集、分析与处理能力，熟悉政府运作过程与民众需求，是敏捷治理的中介。他的主要职责是响应政府部门对数字技术的需要，不断更新数字技术。作为数据授权与服务的主体，公民及社会团体具备参与数字治理的意愿。敏捷治理要求通过引导公众积极参与，将各方力量聚合在一起，构成党领导下的多种治理格局的良好治理生态。

（三） 功能维度：聚焦居民需求，扩大功能范围

敏捷治理可以不断应对在数字治理过程中发生的组织环境的变化，并能在变化中快速地吸收知识，并进行改进，不断提高自己的数字化能力，以提高对环境变化的适应性，推动数字治理的深入发展［18］。

1. 提升服务精准性

与传统治理相比，敏捷治理更具弹性和反应性，借助数字化技术，可以快速地对民众的需求进行分析，并利用数字化平台为民众量身定做服务，从而达到准确、高效地为公众提供公共服务的目的。在人民群众对公共服务精细化、精准化的需求日益增长的今天，亟需在供给与需求的精准匹配上，提高服务可及性与精细化程度，以提升市民的满意度［19］。因此，数字化应用平台等App应根据用户需要，设计相应的功能模块，“量体裁衣”地进行大病救助、合作医疗等相关信息的推送，保证各项优惠政策应知尽享。应推出“你说我做”的精准服务程序，为用户提供个性化的解决方案。应将用户的意见、建议、要求以短信的形式传递给社区居委会，由社区干部进行答复，并将回复信息重新发送到居民的手机上。针对不同社会需要做出精准回应，实现“发布求助—线上办理—对点服务”的闭环服务。

2. 加强数字技能培育

城市管理的数字化对政府发展提出了更高要求，即要成为一个能够迅速反应和灵活应变的政府机构。运用数字化技术对政府治理手段进行迭代，可以帮助基层更准确地掌握社会发展的态势。把敏捷治理所具备的灵活反应特性引入到公共服务设计与交付的初期需求分析中，借助民族志、信息技术等方法，实现对公众需求的准确辨识与分析，并利用交流平台与社会大众开展协作式的协同定制服务，提高快速响应能力。这种面向用户的公共服务模式，既能满足用户的真实需要，又能极大地提升服务的效率。例如可以将人、事、物等都纳入到网格中，运用数字化技术，进行要素的网格化管理，以数据为基础进行科学决策，既方便群众及时获取实时信息，也让群众能够更快地进行意见反馈。这既在一定程度上压缩了信息传播的层次，同时也突破了传统政府管理中信息传播的时间和空间边界。

（四） 价值维度：识别居民需求，提高居民认知

敏捷治理是一种回应方式的创新，其内涵与特征与数字治理构建的整体模式与价值诉求高度吻合。

1. 夯实“人本”理念

敏捷思想源于敏捷制造，其核心内涵包括完善的设计开发、快速的测试和修改、对用户需求的快速回应、加强团队交流和合作。为了解决数字化环境下治理难题和政府响应滞后的矛盾，将敏捷理念引入公共行政，要求政府对公众需要作出高效的回应，通过提升已有的治理架构与程序，使其更好地应对复杂多变的问题。敏捷治理是一种能够迅速回应公众价值与民众期待的管理方式，契合了数字化城市治理所倡导的“以人为中心”的理念。要加强制度安全保障，健全数字基层治理的法律、法规，通过制定相关的制度、标准和管理准则，指导基层治理主体的行为，提升他们的数字化素质，增强他们应对技术变革的能力；完善统一的数据收集入口政策，建立跨部门、跨层次的数据收集平台，推进资源下沉，强化敏捷治理，提高基层治理水平。

2. 提高居民认知

数字转型需要广大人民群众的广泛参与与配合。要使人们适应并善于利用数字化技术自我赋权、自我增能。由于缺乏对公众需求的辨识，导致公共服务的有效供给不足。通过人工智能，可以帮助治理主体更好地识别公众的实际需要。首先，对居民进行“技术赋权”，为其提供能够更好地表达自己意愿的渠道。其次，普及人工智能技术的运行机制与便利性，引导居民了解并运用智能手机终端与社区AI治理平台。最后，对数据收集进行优化。动态实时数据体现了居民生活需求的动态变化，利用人工智能技术可以更好地掌握数据的差异，实现对数据的智能分析。

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Four-Dimensional Pathways for Agile Governance to Empower the

Upgrade of Grassroots Digital Governance：Based on the Survey of C Street in Anhui Province

YANG Wenhua， SUN Afang

（School of Public Administration， Yanshan University， Qinhuangdao 066004，China）

Abstract：

In the process of grassroots governance digitalization， issues such as digital bureaucracy， digital fragmentation， and lack of digital literacy have become increasingly prominent. Agile governance， as a new mode of governance， can effectively address these deficiencies. The investigation of digital governance practices in C Street， Anhui Province， reveals a series of constraining factors in the digital governance process. Therefore， it is necessary to construct an analysis framework based on “structure—process—function—value” to fully leverage agile governance in grassroots digital governance. In this process， the government should focus on expanding the functional scope of digital platforms， promoting the breakdown of bureaucratic barriers， strengthening the cultivation of digital talents， enhancing residents’ digital cognition， and building synergistic mechanisms for grassroots digital governance， ultimately achieving effective empowerment of digital governance through agile governance.

Key words：

agile governance; digital governance; empowerment

［责任编辑" 田春霞］