河长制政策实施现状及其效力评估研究

［摘" 要］" 通过构建 “政策力度-政策目标-政策措施-政策反馈”四维度政策效力评估模型，评估河长制政策效力，分析各类政策措施对水质的影响。研究发现：（1）当前河长制政策文本指导效力较强，但其政策措施单一，全面性不足、大众参与程度不高。（2）河长制政策文本仍然处在“以量取胜”的层面，忽视了政策文本的具体内容及政策实施的整体性。（3）命令控制型政策措施能有效改善水质，而经济激励与信息型政策措施对水质改善产生负面影响，自愿参与型政策措施无法显著影响水质。基于此，通过建立互相协作的省级河长机制、河长制长效治理与帮扶机制等措施进一步放大政策效力。

［关键词］" 河长制；政策效力评估；政策文本量化分析；水质综合得分

［中图分类号］TV213.4" ［文献标识码］A" ［文章DOI］10.15883/j.13-1277/c.20240507308

［收稿日期］

2023-03-03

［基金项目］" 陕西省哲学社会科学基金项目 “基于三变改革背景下的陕西省农村两委干部激励与制约体系构建”（2018S04）

［作者简介］" 杨" 博（1993—），女，甘肃兰州人，西北农林科技大学经济管理学院博士研究生；通讯作者：王征兵（1964—），男，陕西咸阳人，西北农林科技大学经济管理学院教授。

一、 引言

伴随城镇化发展以及农药化肥使用，河流污染问题日益严重。河长制是我国地方政府为破解当前水污染困境而做出的尝试。为解决河流污染问题，2007年江苏省无锡市首先提出通过将河流断面水质检测结果纳入各市县区党政主要负责人政绩考核范畴，以解决太湖蓝藻爆发引起的水污染问题。河长制是科层制治理方式的自我调整，采用地方官员分级治理，避免高层政府集中控制的同时提升了地区河流治理效果，便于各方资源协调与整合，基于此，研究河长制政策实施现状及其执行效果对于进一步落实河长制政策，提升政策执行力度具有非常重要的现实意义。

关于河长制的研究，主要集中在治理机制、政策扩散以及政策执行三个方面。政策的制定首先需要明确其内部作用机制，河长制的实施效果与治理机制集中于其与政府、个人两个方面的关系。就政府层面而言，河长制的实施效果是地方政府治理能力的体现，也是地方政府与国家相关部门权、责、利协调统一的体现［1］。具体来说，就是要将河长制责任落实到地方政府的某一领导层面，将政策执行效果与地方官员政绩考核密切挂钩，内生化治理动力［2］。通过上下级之间的权力差，对治理责任进行类项目化运作，按照“打包”“分包”“拆包”“接包”的思路进行分级操作，明确各级责任，避免责任混乱不清、政策实施效率低下问题的发生。同时，通过将纵向治理机制与横向治理机制相结合，协调地方政府与中央政府之间的关系［3］。对于平级科层间协调困难的问题，采用“科层反对科层”的方式解决，提高河长制执行效力 ［4］。除河长制政策实施，政策监管也是保证政策效果的重要环节，进一步完善河长制政策监管体系，提高评价考核透明度，为河长制的实施提供保障的同时有效解决实施过程中存在的“委托—代理问题”［5］。就个人层面而言，河长制的实施要求全社会参与，充分调动社会个体积极性，将治理效果与个人目标相结合，实现河长制治理效果最大化［6］。在河流污染治理的过程中，我国现行的行政体制的分割性使得流域水环境的整体性被打破，同时，流域水污染治理具有的外部性以及地方政府的自立化倾向，都使得个体理性和集体理性的矛盾突出，最终导致“公地悲剧”——流域水污染治理失效。通过水污染治理的补偿机制保证个体利益与集体利益的有机统一［7-8］。河长制政策的推行，经历了制度初创阶段、制度局部扩散阶段以及制度全面推行阶段，三个阶段均涉及政策扩散，但其扩散的广度与深度存在差异。河长制政策扩散机制往往从“行动者-情境-产出” ［9］或资源禀赋、行政执行、政策实施、外部推力等方面展开［10］。也有学者将其时间演进模式表达为“S型扩散模式” ［11］。河长制的实施往往由于省域之间的阻隔，导致在流域水污染治理过程中整体性难以保持［7］，研究对象多以一整个地区为主，但由于地区间经济、制度等方面的差异性，使得河长制在各地区的执行情况同样存在较大差异，例如西北地区［12］以及长江三角洲地区［13］政策执行效果存在较大差异，其中西北地区的扩散有着时间上“缓慢发展、短期暴发”、空间上“自南向北”、层级上“上下结合+自上而下”的特征，而长三角地区的政策实施相对西北地区而言更加有效。同时在河长制政策执行过程中，存在政府权力过度集中［14］、基层河长角色过载［15］、政府污水治理治标不治本［16］等问题，严重影响河长制执行效果。河长制的执行需要各级政府之间、社会个体与政府间同时协调联动，将河长制执行效力的考核落实到具体指标上，在充分调动地方各级河长积极性的基础上，鼓励广大民众参与其中，实现集体利益与个体利益的激励相容。同时，民众参与为河长制实施提供了另一种监督的渠道，与政府监督结合，能起到强化实施效果的作用。

现有研究结果更多是从定性角度对河长制进行评价，且主要集中在治理机制与政策扩散的理论角度，对于政策执行方面更多是以某一地区为主要研究对象，对于全国的研究相对较少，同时，现有研究对于河长制各类型政策能否有效提高水质水平，未进行深入解答。本文在借鉴已有“政策力度-政策目标-政策措施”三维度政策效力评估模型的基础上，构建“政策力度-政策目标-政策措施-政策反馈”的四维度政策效力评估模型，评估其四个维度得分以及四种政策工具的效力水平，同时，创新性地引入水质综合得分指标，评估各类型政策工具对水质的影响。

二、 河长制政策文本发布情况

我国江河数量众多，流域面积广阔，但随着城镇化发展、农业与工业污染日益严重，河流污染问题也开始显现并有进一步严重的趋势，加速水污染治理成为当前生态文明建设的首要任务。本文通过“北大法宝”数据库，收集到2008—2023年与河长制相关的政策文本共计411份，这里按照政策文本类型、政策文本发布主体以及政策措施类型对河长制发展现状进行综合论述。

河长制相关政策文本包括通知、意见、决定、方案、规定、报告、条例、函、复函、通报以及公告等11种类型。2008—2023年15年间，以通知为形式的河长制相关政策文本共发布353份，占2008—2023年全部河长制相关政策文本的85.89%，这在反映河长制相关政策文本指导性较强的同时，也说明其规范性以及多样性存在不足。

河长制相关政策文本发布主体包括中共中央、国务院、国家级部门、省级政府、直辖市级、市级政府、州级政府、区级政府、县级政府等部门单位。2008—2023年以市、州级政府单位发布的河长制相关政策文本占全部河长制政策文本的68.37%，以省级、直辖市级政府单位发布的河长制相关政策文本占全部河长制政策文本的26.76%。2017年为河长制政策文本最多的年份，共计161份，其中市、州级政府单位发布的河长制政策文本占全部市、州级政府单位颁布河长制文本总量的42.70%。省级、直辖市级政府单位发布河长制文本占全部省级、直辖市级政府单位发布河长制文本总量的32.73%。可见，河长制相关政策文本发布主体集中在省、市级政府单位，这在保证政策的精细化、准确性以及高效实施的同时，也使得其政策效力相较以国家级政府单位为主体发布的政策文本效力明显较弱。同时，以区、县级政府单位为发布主体的河长制相关政策文本的缺乏也使河长制政策实施存在盲区与死角，全面性不足。

河长制政策措施可分为命令控制型政策措施、经济激励型政策措施、信息型政策措施以及自愿参与型政策措施 ［17］。2008—2023年含命令控制型政策措施的河长制政策文本占全部河长制相关政策文本的90.02%，含信息型政策措施的河长制政策文本占全部河长制相关政策文本的21.90%，含经济激励型与自愿参与型政策措施的河长制政策文本占全部河长制相关政策文本的34.06%。由此可见，河长制相关政策文本以命令控制型政策措施为主要工具，辅之信息型政策措施，将强制导向性与社会舆论导向性相结合，构成当前河长制政策措施的主体框架。

综上所述，目前河长制政策规范性不足，政策措施单一，全面性欠佳等是制约河长制实施的主要问题，同时，强制性政策措施过多使用，严重影响大众参与河长制实施的热情，河长制政策文本的制定仍停留在行政级别较高的政府层面，严重限制了河长制在基层及大众间的实施与推进。

三、 河长制政策执行效力评估

（一） 政策效力评估模型

本文借鉴彭纪生等 ［18］以及芈凌云等 ［17］的研究成果，构建“政策力度-政策措施-政策目标-政策反馈”的四维度政策评估模型。其中，政策力度由发布机构的行政级别决定，行政级别越高，政策力度越大；政策措施指政策执行过程中采取的方法；政策目标指政策所要达到的效果。政府部门的行政级别与其发布政策的政策力度得分正相关，与政策目标和政策措施得分负相关 ［18］。政策反馈是对一项政策是否落实到位的考察，关系着政策的进一步实施。

（二） 河长制政策文本的选取与评分

借鉴艾丽娜［13］ 、芈凌云等［17］、彭纪生等［18］研究成果，对政策力度、政策目标、政策措施以及政策反馈四个维度的评分按1—5的分值进行评估。政策力度赋值依据国家行政机构的权力大小以及国务院《规章制定程序条例》进行［18］，发布机构行政级别越高，政策力度越大，赋值由高到低依次为中共中央及国务院、国家级部门、省级及直辖市级、市州级、区县级。政策目标与政策反馈的赋值依据河长制政策文本中对于政策目标与反馈的明确程度以及量化程度进行，两者程度越高，评分越高［19］。参考世界经济合作与发展组织对环境政策措施的分类方法，将政策措施分为命令控制型、经济激励型、信息型、自愿参与型四种类型，赋值标准具体为政策措施的执行力度越大、详实程度越高及可操作水平越高，政策措施得分越高。同时，由于政策样本只是涉及河长制一个主题，且政策目标评分标准只有三条，为了保证评价结果差异性显著，将政策目标设置为3个等级，由高到低分别赋值为5、3、1，以区别于政策力度评价分数设置标准。具体量化标准见表1和表2。

根据构建的四维度政策效力评估模型以及各政策的具体赋值，测算2008—2023年全国31个省市自治区（不含港澳台）河长制政策效力，具体测算公式如下：

PEil=（pgil+pmil+pfil）×peil（1）

TPEi=∑Nl=1（pgil+pmil+pfil）×peil（2）

APEi=∑Nl=1（pgil+pmil+pfil）×peil/N（3）

公式（1）—（3）中，PEil是第i年、第l项河长制政策的政策效力，TPEi指第i年全国河长制政策年整体效力，APEi指第i年全国河长制政策年平均效力，i是政策的发布年份，i∈2008，2023；pgil是第i年、第l项河长制政策的政策目标，pmil是第i年、第l项河长制政策的政策措施得分，pfil是第i年、第l项河长制政策的政策反馈得分，peil是第i年、第l项河长制政策的政策力度得分，N为河长制政策文本数量。

（三） 河长制政策效力的统计性描述

由公式（1）—（3）计算得到2008—2023年河长制政策四个维度得分、政策整体效力与平均效力得分，结果如图1和图2所示。

由图1可知，河长制相关政策文本数量在2018年前呈增长趋势，2015年后增长幅度变大，2018年达到顶峰，随后出现大幅下降。2017年标志着河长制政策大范围推行的《关于全面推行河长制的意见》的发布，促使全国各地河长制政策相关文件数量激增。而随着河长制政策的日趋完善，相关政策文本发布数量有所减少，出现2018年后河长制政策文本数量的大幅度下降，但2000年后河长制政策相关文本数量又呈小幅度增加趋势，说明水生态治理是一项长期工作。河长制政策文本数量与政策整体效力密切相关且长期处于较低水平，河长制政策的平均效力与政策数量几乎不存在关系，单项政策对于整体政策的贡献率较低。

由图2可知，河长制政策的四个维度得分与政策整体效力得分的变化趋势基本一致。河长制政策的四个维度得分最高点出现在2017年，而政策整体效力得分的最高点出现在2018年，可能的原因是河长制政策的实施存在滞后性，政策整体效力的显现受到时间因素的影响较大。同时，政策反馈维度得分最低，政策措施维度得分最高。

（四） 河长制各类政策措施效力总得分水平分析

由图3可知，2008—2023年河长制四类政策措施效力总得分的变化趋势基本保持一致，2008—2016年河长制四类政策措施效力总得分处于相对平稳且较低水平，2017年得分快速上升，其中命令控制型政策措施效力总得分上升幅度最大。2017后，河长制的实施逐渐完善，相关政策数量有所减少，四类政策措施的效力水平均出现了较大幅度下降。2000—2023年四类政策措施的效力水平又出现了小幅度上升，这与河长制政策文本数量的增加密切相关。就具体政策类型而言，信息型政策措施、经济激励型政策措施与自愿参与型政策措施的效力总得分基本保持一致且处于相对较低水平。

四、 河长制各类政策措施效力水平对水质影响的实证检验

（一） 模型设计

为了进一步分析河长制的四类政策措施对于提升水质、改善水污染问题的影响力度，本文构建以下模型进行评价，具体公式如下：

WSi=α0+α1lnCOMi+α2lnECOi+α3lnINFi+α4lnVOLi+α5Xi+εi（4）

式中WSi表示第i年水质综合得分，COMi表示第i年命令控制型政策效力总得分，ECOi表示第i年经济激励型政策效力总得分，INFi表示第i年信息型政策效力总得分，VOLi表示第i年自愿参与型政策效力总得分，i表示政策发布年份，X表示控制变量，εi表示随机变量。

（二） 变量选取与数据来源

（1） 被解释变量：水质综合得分（WS）。水质综合指标划分为Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类以及劣Ⅴ类六个等级，分别赋值为1—6，数值越大，水质污染越严重［20］，再按各类水质占当年所有水质总合的百分比，计算当年的水质综合得分，得分越高，水污染越严重。

（2） 解释变量：命令控制型政策效力总得分（COM）、经济激励型政策效力总得分（ECO）、信息型政策效力总得分（INF）、自愿参与型政策效力总得分（VOL），分别加1后取对数。

（3） 控制变量：依据许莹莹等［20］、于红等［21］的研究成果，从经济、人口、政府扶持、污水排放及气候五个方面对水质影响因素进行衡量，分别采用人均生产总值（pgdp）、人口密度（In pded）、政府环保扶持水平（gov）、废水氮氨排放总量（In nh3n）、全年降水总量（In raim）。其中，人口密度为人口数量与地区面积之比，政府环保扶持水平为政府环保财政支出与政府总财政支出比值。同时，为消除数据异方差问题，对人口密度、废水氮氨排放总量、全年降水总量取对数并对人均生产总值做以2008年为基期的平减处理。

本文数据来源于《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》及《中国生态环境统计公报》，考虑到指标数据的完整性，鉴于数据的完整性与可获得性，研究范围为2008—2022年。表3为各变量的描述性统计分析。

（三） 实证结果分析

按模型（4）对四项河长制政策措施进行回归分析，结果发现，个别变量方差膨胀因子（VIF）明显大于10，说明变量间存在多重共线性，故采用逐步回归解决，具体回归结果见表4。

由表4结果可知，自愿参与型政策措施及政府环保扶持水平对水质综合得分的影响不显著，予以剔除。就解释变量而言，命令控制型政策措施对水质综合得分影响显著为负，说明其总得分越高，水质综合得分就越低，水质越好。经济激励型与信息型政策措施对水质综合得分影响显著为正，其总得分越高，水污染越严重。可能的原因是，命令控制型政策措施采用强制性手段保证河长制政策的顺利实施，影响力度与执行力度更大；经济激励型政策措施效力水平在四种措施中最低，说明政府河道治理与清污补助、举报奖励等措施可能存在落实不到位情况，或出现形式主义，影响了政策效力的发挥；信息型政策措施在引导公众参与的过程中，影响力未能完全释放，还可能伴随宣传误导的结果，对水质改善产生了负面影响。就控制变量而言，政府环保扶持水平对水质没有显著影响，这与当前政府对于环保的支出水平不高，尤其是对于水质改善方面的扶持力度不够相关。人口密度对水质综合得分影响显著为正，人均生产总值、废水氮氨排放总量及全国降水总量对水质综合得分影响显著为负，即人口密度越小、人均生产总值越高、废水氮氨排放总量越大、全国降水总量越多，水质越好，其中氮氨主要来源于农业肥料、畜禽养殖等农业活动，而政府对于水质改善主要从工业着手［21］，农业面源污染的关注度不够、防治技术传统、防治机制缺失［22］使得其对水质的影响可能出现偏差，出现废水氮氨排放总量对水质综合得分影响显著为负的情况。

五、 结论与建议

当前，河长制政策文本形式以通知为主，发布主体集中在市、州级政府单位，政策措施以命令控制型为主。这在说明当前河长制政策文本指导效力较强的同时，也暴露了其政策措施单一、全面性不足的缺点。河长制政策数量与其整体效力的变化趋势高度统一，而与其平均效力几乎不存在关系，单项政策对于整体政策的贡献率较低，当前河长制政策仍然处在“以量取胜”的层面，忽视了政策文本的具体内容及政策实施的整体性。命令控制型政策措施有助于改善水质，信息型政策措施在引导公众参与的过程中，影响力未能完全释放。经济激励型政策措施效力水平在四种措施中最低。通过促进地区经济发展、控制人口密度、治理农业面源污染、增加降水量，可以促进地区水质的改善。

为进一步提高河长制的执行效力及其对水质的改善效果，可以从以下四个方面着手。

（1） 建立互相协作的省级河长机制，既要注重河长制政策文本的内容性及实施的整体性，也要因地制宜，区别对待。对于处在同一流域的不同省份或地区，加强顶层设计，建立互相协作的省级河长机制，在保证河长制政策在不同地区有效实施的同时注重其实施的完整性，放大政策效力［20］。同时，不同区域水质环境不同，水环境问题不同，不能“一刀切”，在充分调研与分析地区水环境差异后，因地制宜，做到精准施策。

（2） 充分发挥命令控制型河长制政策措施对水质改善的促进作用，同时辅助以信息型、经济激励与自愿参与型政策措施。要通过命令控制型政策措施的强制作用，对河长制政策的实施提供指导，强化经济激励型政策措施的直接刺激作用，充分发挥信息型与资源参与型政策措施的引导作用，增强大众河流保护的自觉意识，加强河长制政策在媒体以及社会中的宣传力度，转变宣传形式，具体可以通过新媒体以及进村、进社区有奖问答形式开展，在强化大众环保意识的同时提升信息型以及自愿参与型政策措施的影响力度。

（3） 建立河长制精准帮扶与长效治理机制，以技术发展带动河长制发展。国家为河长制的发展提供专项财政资金支持，技术水平较高地区对经济基础薄弱、技术水平较低的地区提供对口精准帮扶，实现信息共享机制。同时，明确各级政府间的权责划分、主体责任与配合责任，将责任细化到每个河长，严格考核标准，科学设定短期与长期相结合的考核指标，避免地方政府以追求短期达标的治理行为及“权责不对等现象”的出现。

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Study on the Implementation Status and Efficacy Evaluation of the River Chief Policy

YANG Bo， WANG Zhengbing

（School of Economics and Management， Northwest Agriculture amp; Forestry University， Yangling 712100，China）

Abstract：By constructing a four-dimensional policy efficacy evaluation model of “policy intensity-policy objectives-policy measures-policy feedback”， this study evaluates the efficacy of the River Chief Policy and analyzes the impact of various policy measures on water quality. The findings are as follows： （1） The current River Chief policy texts have strong guiding efficacy， but the policy measures are singular， lacking in comprehensiveness and low in public participation. （2） The River Chief policy texts still focus on “winning by quantity”， neglecting the specific content of the policy texts and the integrity of policy implementation. （3） Command-and-control policy measures can effectively improve water quality， while economic incentive and informational policy measures have a negative impact on water quality improvement， and voluntary participation policy measures cannot significantly affect water quality. Based on these findings， further amplification of policy efficacy is proposed through the establishment of collaborative provincial-level river chief mechanisms， long-term governance， and support mechanisms for the River Chief system.

Key words：River Chief Policy; policy efficacy evaluation; quantitative analysis of policy texts; comprehensive water quality score

［责任编辑" 田春霞］