破解“同体监督”难探索网上异地交叉质量评查

丁铁梅 等

编者按：党的二十大报告指出，强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。高质量开展案件质量管理是加强司法办案实体监督、促进“高质效办好每一个案件”的应有之意。为深入学习贯彻党的二十大精神，落实全国检察机关第二次案件管理工作会议要求，2022年，最高检案管办针对案件质量评查工作中存在的同体监督难、评查覆盖面低、信息化程度不高等问题，选择部分检察机关相继开展“案件质量智能化评查”“案件质量网上异地交叉评查”“每案必评”等试点工作。试点以来，各试点单位高度重视，勇于实践、开拓创新，积极、稳妥开展试点工作，取得阶段性成果。为深入推动案件质量评查工作创新发展，本刊聚焦“案件质量评查高质量发展的实践路径”，展现当前案件质量评查试点工作成效，探索建立评查新模式，以飨读者。

摘 要：案件质量评查是强化检察权运行内部监管的有效手段，也是助推检察工作高质量发展的重要保障。郑州市检察机关围绕“高质效办好每一个案件”这一价值追求，针对同体监督“不敢评、不能评、不愿评”难题，在强机制破旧疾增质效上开展深入探索，通过设置多层次评查标准、多维度组织制度、可追溯评查流程、可评价人才体系、问题多元化处理，构建案件质量评查在司法实践中的优化和升级路径，为全国检察机关提升内部监督质效提供有益的参考和借鉴。

关键词：案件质量 异地交叉评查 高质效办案 内部监督

一、推进网上异地交叉评查的背景及现实意义

习近平总书记强调“要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作”［1］。检察机关如何回答好这一命题，最高检党组给出了明确的回答，让“高质效办好每一个案件”成为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求。［2］怎样做到高质效？从正面讲，就是要在实体上确保实现公平正义，在程序上确保公平正义更好更快实现，在效果上让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义，使检察办案的质量、效率、效果统一于公平正义。从侧面讲，就是要不断强化对办案工作的内部监督，对司法权进行合理的规范与制约，杜绝司法权的随意和任性。

近年来，全国检察机关在强化内部法律监督的过程中，坚持把案件质量评查［3］作为重要抓手，倒逼检察人员高质效办好每一个案件，以便在实践中取得良好的效果。但是，随着案件质量评查工作的深入开展，一些影响评查工作质效的突出问题也逐渐显现。比如，各地检察机关普遍反映评查工作“同体监督难、同级评查难”，单位内部人员“不敢评、不愿评、不能评”，办案部门和检察官对评查工作存在“能力不足、权威不够、效率不高”的异议等诸多问题。这些情况，一方面反映了部分检察人员自觉接受监督的意识不足，另一个方面也反映了传统案件质量评查模式确实已不适应新时代检察机关法律监督的新需求，全国检察机关第二次案件管理工作会议上提出“各地可以探索开展异地交叉评查，提升评查公信力和效果”［4］，在此背景下，探索符合现代化高质量检察管理履职新要求的“网上异地交叉评查”新机制应运而生。经过近两年来检察实践，证明了其在破解传统评查顽瘴痼疾方面有着立竿見影的可行性与实效性，在增强检察干警质量意识、规范意识、责任意识方面也较以往成效倍增，越来越多的检察机关把之作为检验办案质量的“试金石”、规范司法行为的“紧箍咒”，高质效办案的“衣冠镜”。

二、探索构建“三化”模式开展网上异地交叉评查的实践路径

2022年下半年，根据最高检案管办的部署，河南省郑州市人民检察院作为全国3个案件质量网上异地交叉评查试点单位，探索构建了集“体系化、科学化、实质化”为一体的网上交叉评查机制，为从根本上解决以往案件质量评查存在的诸多难题、倒逼办案质量提升提供了新的实践路径。

（一）坚持体系化为基础，以系统观念破解“不敢评”难题

一直以来，评查员业务能力、职业道德素养不能满足评查目标需要，案件质量评查工作难以真正发挥促办案、强监督作用。郑州市检察机关坚持目标导向，依托“大案管”一体化工作格局，通过建立健全评查组织、完善各项评查制度、加强评查人才建设，提高评查工作力度、提升评查员积极性、提振评查工作地位，破解“不敢评”难题。

1. 搭建多层级评查组织。通过不同层级、不同人员的领导、指导、参与，为异地交叉评查壮“胆气”。郑州市两级院均成立了以院主要领导为组长的网上异地交叉评查工作领导小组，下设办公室，办公室设在案管部门，负责网上异地交叉评查工作的具体组织、协调、统筹。同时定期召开由业务部门、案管部门负责人、分管院领导参加的联席会议，开展评查认定、复评复核、意见审定等工作。

2. 制定多维度评查制度。通过合理、周全、可操作性强、可复制度高的制度规定，为异地交叉评查长“内气”。建立以《郑州市检察机关案件质量网上异地交叉评查办法》为核心，以《郑州市检察机关案件质量评查标准》《郑州市检察机关案件评查人才库管理办法》《郑州市检察机关案件评查结果应用暂行规定》为补充的制度体系，从制度层面明确网上异地交叉评查的基本要求、评查方式、评查程序等，进一步加强评查工作组织、机构、人员和经费保障。

3. 建立可评价人才保障体系。一是组建案件质量评查员人才库，择优选任政治业务素质过硬、办案经验丰富、敢于担当的检察官入库担任评查员，确保“四大检察”案件评查全覆盖和评查的专业性、权威性；市院统一对两级院评查员进行调度、培训，通过岗位练兵、实训竞赛、外出学习等，不断提高评查员履职能力。二是在规定中明确各条线检察官在参与案件质量评查时的权利和义务，为评查员解决“后顾之忧”，理顺办案和评查之间的“我他关系”。三是对评查员双向评价，即既对完成评查任务的优质度进行评价，又对评查员所办理的案件进行交叉评查，在评查与被评查中实现评查能力、案件质量双提升。

（二）坚持科学化为保障，以智能驱动破解“不能评”难题

毋庸讳言，同体案件质量评查普遍存在尽可能不认定“瑕疵”案件、不存在“不合格”案件的现象。在本业务条线交叉评查案件，有评查员“既当运动员又当裁判员”之嫌，影响评查结论客观性。跨条线交叉评查，存在评查员经验不足，影响评查结论准确性。郑州市检察机关坚持问题导向，突出科学化导向注重从“评查标准、评查内容、评查流程、评查手段”四个方面着力，确保网上异地交叉评查不走偏、不流于形式，破解“不能评”难题。

1. 构建多层次评查标准。网上异地交叉评查既要遵守最高检、省院的规定和标准，又要与时俱进，将现代化司法理念引入评价体系，探索从政策层面、法律层面、规定层面、责任层面四个维度，即党和国家重大决策部署、现行实体法和程序法、检察监督办案基本规范、检察官办案责任制等构建适当的案件质量评查标准，按照司法内在属性和检察工作规律全面客观评价案件质量，多层次引导评查工作从政治大局、法律视角和社会视角查问题、评案件。

2. 设置可追诉评查流程。通过评查流程设计确保评查结果客观公正、全程网上引导评查效果。即从“内部流程案件化评查”“外部流程模块闭环式管理”两方面加强流程规划与建设，以实现“评”与“被评”的良性互动。内部流程指案件评查在案管部门流转的程序。通过对待评查案件实行一案一号管理，细化评查过程，注重评查环节留痕，及时制作工作文书，使评查过程清晰可见、时间节点有据可查。外部流程指案管部门与业务部门、检务督察部门、业绩考核部门密切配合、紧密协作的流程。采取先细分模块、明确职责，再以流水线作业的形式串联起各部门工作，形成下一个程序的承担者是上一个程序效果的评价者的闭环管理模式，实现各部门的共同参与。

3. 运用数字技术赋能评查质效。通过搭建异地联网协同交叉评查，有机协同全市两级评查员与案件网上异地交叉链接，形成上下左右多层次多维度的跨地区垮部门交叉评查，即可以实现异地在线同时多人评一个案件，也可以很好地实现人案回避性交叉评查，并且实现交叉次数和维度根据评查需要随意有机调整和跟进，确保在一定程序上解决“同体监督难、同级评查难”的问题。

（三）坚持实质化为目标，以问题导向破解“不愿评”难题

同体评查，评查员往往难以做到不回避、不遮掩，加之缺乏严格的整改机制及再次监督的程序，导致评查结果转化不足，评查的问题反复出现，使评查流于形式。郑州市检察机关坚持效果导向，以考核与讲评为抓手，运用评查联动机制，实现“评”与“被评”的良性互动，突出监督刚性、强化监督硬性，破解评查效果实质化及“不愿评”难题。

1. 问题发掘多元处理。一是以问题为导向，认真查找矛盾症结，研究评查发现的普遍性、倾向性问题，强化内部监督制约，以个案监督推动类案监督，实现评查正向指引功能，提升案管部门监管质效。二是紧密结合案件质量主要评价指标，针对指标异常问题，对特定类型案件或者特定环节、特定问题等，集中开展重点评查、专项评查。三是同步发掘法律监督线索，及时向业务部门移送，与业务部门形成合力，协同强化检察机关法律监督工作。

2. 评查联动多管齐下。一是案件评查与培训讲评联动。常态化开展评查案件定期讲评活动，把评查中发现的问题以整改清单的形式发送给检察官，组织评查员与办案人员“面对面”交流，通过剖析案件，帮助办案人员强弱项、补短板。二是案件评查与社会治理联动。对个案评查中发现的普遍性、倾向性问题启动类案评查，深挖问题背后原因，向办案人员提供有价值的法律监督线索，赢得他们对评查工作的理解和支持。三是多部门联动。案管部门与检务督察部门建立“双邀请、双抄送、双通报”制度，对确有争议的质量问题，视情况邀请检务督察部门共同参与，与承办检察官沟通交流，消除分歧，达成共识。

3. 评查效果多方应用。一是建立补正纠正机制。对评查结果认定的具体问题能够补正的，办案检察官应当及时补正并反馈；普遍性、倾向性问题，要求办案部门建立长效机制切实解决；对评查发现的存在严重错误需要纠正原处理结论的，报检察长或者检委会批准后，按相关规定启动法定程序予以纠正。二是建立整改跟踪机制。评查专班将需要跟踪整改的事项定期以清单的形式移交领导小组办公室，领导小组办公室安排专人负责整改跟踪工作，发送整改通知书，列明整改内容、整改完成标准、整改重要节点和整改完成时间，并送达被整改人，做到真查真改。三是建立正向激励机制。对评查中发现的积极引导侦查、移送监督线索、开展社会治理等好的做法以及优质案件进行通报表彰；积极发现、培育、上报精品案例、典型案例，促进办案质效和评查质效双提升。

三、完善网上异地交叉评查工作机制的思考

（一）网上异地交叉评查工作呈现了较好的效果

一是难题有效破解。2022年10月以来，全市共异地评查各类案件2167件，发现问题案件率由43.2%上升到83.1%，其中，较往年同期常规评查上升86.4%，［5］评查刚性明显加强。二是评查效率大幅提升。以往类似评查在调卷环节耗时较长且存在安全隐患，网上异地评查在保证卷宗安全的同时，评查用时减少一半。三是评查效果不断扩大。这一评查机制的实行，有效引导了检察官破除传统办案理念和思维定式，规范意识进一步强化，办案的政治效果、社会效果和法律效果实现有机统一。2023年以来，郑州市检察机关8件案件入选最高检典型案例，26件案件入选省院典型案例。

（二）网上异地交叉评查工作应当关注的问题

在看到积极成效的同时，也要清醒地认识到网上异地交叉评查试点工作中发现的问题，今后仍需要以高质量现代化管理要求持续进行完善，更加注重评查的周密度、精细度、准确度。

1.评查标准上，由于地域差异、办案差异、理念差异，不同地区可能对异地评查标准的认可程度不一，如在省级以上层面交叉评查，需有“大而全”普适性又兼顾“精而准”操作性的标准予以规范。

2.評查组织上，同一个地市内各基层院交流较为频繁，不可避免地存在“监督疲软”的风险。如最高检、省级院组织，能够更加有效地体现“真空式”“密封式”“盲评式”评查效果。

3.评查结果上，各地大都按照评查规定予以落实，但也存在“重过程轻结果”“重发现问题轻整改落实”的情况，还没有形成以评查结果倒逼案件质量提升的“大势强势”。

（三）网上异地交叉评查工作优化提升建议

1.完善评查标准。建议由上级院牵头建立评查电子文库，收录法律法规、司法解释、最高检工作规定、评查典型案例以及评查经验等。用最新的司法政策、司法理念、司法标准来统一不同地区、不同评查员对同一案件的评价尺度，同时对办案部门规范办理相关个案、类案起到指导作用。

2.优化流程体系。网上异地交叉评查涉及司法资源的跨区域调度，能将主观因素影响降到最低。建议在综合考虑被评查案件的性质、复杂难易程度等因素的前提下，按照逐级统筹的模式开展网上异地案件交叉评查工作，跨市域的评查工作由省级院统一组织协调，跨省域的评查工作由最高检统一组织协调，为评查工作提供强有力的组织支撑。

3.深化结果运用。建立健全案件质量“评查+讲评”机制，组织开展评查结果讲评，主动给办案部门提供业务监管的辅助服务，针对常见多发的问题剖析原因，在给出结论的同时提出改进建议，帮助解决各地办案标准把握不统一、办案人员主观认识差距大等问题，以案促改、以评代训。做到寓监管于服务，以服务促监管，助推办案高质、监督高效，实现案管与办案部门的双赢多赢共赢。