民主党派内部监督制度建设的历史必然与创新发展——以中国民主促进会为例

胡建兰，王竦炜

(武汉大学，湖北 武汉 430072)

习近平总书记在中共二十大报告中指出：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。”[1]54-55作为监督体系重要组成部分的民主党派内部监督应该以中共为师，加强和完善内部监督的制度体系，提升民主党派内部监督的实效性和时代性。

一、民主党派内部监督制度建设的历史必然性

民主党派内部监督制度的产生和发展具有历史必然性，是中国共产党领导的多党合作制度和中国特色社会主义民主政治制度特色与优势的体现，也是中国特色社会主义参政党自身建设的需要。

(一)民主党派内部监督制度建设是我国多党合作事业的必然要求

新中国成立前夕，毛泽东同志就明确表达要避免历史周期率、走人民民主的道路。1948年五一劳动节前夕，中国共产党发布“五一口号”，提出了“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”[2]的政治主张。1949年3月中共七届二中全会决议第八条阐述了中国共产党将同民主党派长期合作的思想，提出“召集政治协商会议和成立民主联合政府的一切条件，均已成熟。一切民主党派、人民团体和无党派民主人士均站在我们方面……因为这样,我党和党外民主人士长期合作的政策,必须在全党思想上和工作上确定下来”[3]。1956年，中共中央明确提出与民主党派“长期合作、互相监督”的八字方针，确立了中国共产党与各民主党派、无党派人士长期合作的准则，明确了民主党派监督的重要功能。1982年邓小平同志在中国共产党第十二次全国代表大会开幕词中明确指出：“我国各民主党派在民主革命时期同我们党共同奋斗，在社会主义时期同我们党一道前进，一道经受考验。在今后的建设中，我们党还要同所有的爱国民主党派和爱国民主人士长期合作。”[4]4中共十二大报告中，将中国共产党与民主党派的统战方针拓展为“长期共存，互相监督”，“肝胆相照，荣辱与共”[4]36。1989年中共中央颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》对此进行了完整概括和修订，明确“‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共’，是中国共产党同各民主党派合作的基本方针”[5]，表达了中国共产党对多党合作的重视及其与民主党派长期合作的原则，也要求民主党派加强内部监督、推进内部民主，促进民主党派发挥参政议政与民主监督的作用。

(二)民主党派内部监督制度建设是中国特色社会主义民主政治的制度标识

改革开放以来，随着我国社会主义民主政治建设的发展、多党合作与政治协商制度的不断健全，民主党派对党派职责的认知与理解逐步深化，在政治协商、民主监督、参政议政等方面的地位和作用不断加强，越来越多的民主党派成员被推荐到政府部门任职，或者进入人大和政协等机构，对执政党的决策产生了更为广泛深刻的影响。随着民主党派参与政府组织的各级领导干部影响力的逐步扩大，如果不加以有效监督，就会不可避免地出现腐败或者不作为等现象，从而阻碍民主党派的自身发展以及党派职能的有效发挥。因此，加强民主党派内部监督势在必行。

(三)民主党派内部监督制度建设是民主党派履行参政党职能的基本要求

民主党派内部监督制度建设是中国特色社会主义参政党建设的重要内容。1989年中共中央明确民主党派是致力于建设中国特色社会主义事业的“参政党”，并赋予其新的职责与使命。作为一个具有政党性质的组织或团体，为了确保组织的规范和运作，就必须加强政治思想、组织机构和制度等方面的建设，民主党派的内部监督制度内含于制度建设之中。中共十八大以来，习近平总书记一再强调新时代中国特色社会主义参政党要加强自身建设、提高参政履职能力，做中国共产党的“好参谋、好帮手、好同事”，迫切要求民主党派加强内部监督制度建设以适应新时代的高标准新要求。

(四)加强民主党派内部监督制度建设是新时代国家治理现代化的重要举措

中共十八大以来，我国大力推进国家治理体系与治理能力现代化。一方面，国家治理现代化对民主党派自身能力提出了更高要求。随着民主党派的民主监督以及参与国家大政方针、公共决策的领域和深度进一步拓展，也要求民主党派要不断健全完善内部监督制度、提升自身整体素质。另一方面，进入新时代，中国共产党不断加大自我革命的力度，全面反腐倡廉、“打虎”“拍蝇”，加强国家监督体系建设，强化对公职人员和公共权力的监督。作为国家监督体系的一个环节，民主党派内部监督制度在法规与执行程序上明显滞后于执政党的现实需求。这就迫切要求民主党派加强内部监督制度的系统化、科学化和规范化建设，以融入国家监督体系、推进国家治理现代化。

二、民主党派内部监督制度建设的发展历程——以民进为例

民主党派内部监督制度是在多党合作工作实践以及民主党派自身发展完善中应运而生和不断发展的，大致经历了思想萌芽到制度初步确立再到制度修订完善的过程。

(一)内部监督制度建设的思想萌芽

中国民主促进会(简称民进)是新民主主义革命时期诞生于上海的民主党派。1945年，中共“七大”确立了包括中国民主促进会在内的居于国共两党之间的政治派别，即“民主党派”的性质和身份，而民主党派真正的内部监督制度建设开始于改革开放之后。1978年中共十一届三中全会之后民主党派组织得以恢复，参政党的地位得到确立，民主党派的自身建设和内部监督也提上了议事日程。1989年中共中央进一步明确了民主党派在国家政治生活中的地位和作用，多党合作得以进一步规范化和制度化，同时对参政党建设也提出了明确要求。各民主党派为了提升参政党职能而加强自我约束自我监督，内部监督及其制度开始产生。1997年民进八大会议通过的会章，明确提出“加强各级领导班子的建设”“要加强机关建设”等。2000年在全国统战理论研讨会上，时任中国民主促进会中央主席许嘉璐就提出要在民主党派内部“建立一个自律、自我监督的机制”，表明内部监督及其制度建设思想的萌芽。

(二)内部监督制度建设的探索与初步确立

进入新时代以来，民主党派组织成员不断发展壮大，越来越多的党外人士走上领导岗位，新的形势和任务对民主党派提出新的要求和期望，即迫切需要民主党派进一步完善相关制度、提高内部监督效能。2002年民进九大会议通过的《中国民主促进会章程》将“干部”作为会章的单独一章，对民主党派干部作出严格规定，第四十五条提出“本会各级领导干部必须具备以下的基本条件”[6]，第四十七条明确提出“本会建立健全监督制度和机制，各级领导班子成员要对履行会务工作职责和廉洁自律的情况进行述职，并接受评议”[6]。这是民主党派对内部监督制度化自我意识与制度化建设的开端。2007年民进第十次全国代表大会总结和概括了九大以来在自身建设包括内部监督方面取得的成就与不足，对会章作出新的修订，增加了专门的内部监督方面的制度规范。2007年修订后的民进会章第47条要求：“本会建立健全监督制度和机制，逐步设立中央和省级组织监督机构，对领导班子成员遵守本会章程和履行领导职责的情况，对会员遵守本会章程的情况进行监督。”[7]在内部监督组织建设上，提出民进自身组织建设与国家政府机构建设的结合和设立内部监督组织机构；在内部监督制度建设上，强调内部监督制度建设涵盖监督的内容与监督程序；在内部监督对象上，明确为领导班子成员和会员，标志着民主党派内部监督制度的形成。

(三)内部监督制度的制度化与规范化发展

中国共产党反腐制度与措施的完善，带动了民主党派内部监督制度的发展完善和监督效能的显著提升。进入新时代以来，中国共产党不断加强对领导干部的监督管理，推进国家治理现代化，民主党派在参与国家治理现代化进程中推进了内部监督制度建设的发展。2018 年第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《中华人民共和国监察法》，明确“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化”[8]。2019年中国共产党第十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第十四条指出“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”[9]。民主党派内部监督既是国家监察体系和监督体系的组成部分，也是民主党派提高治理能力的必然要求。根据时情和党情需要，中共中央在2019年5月和12月相继印发了《中共中央关于加强中国特色社会主义参政党建设的意见》和《各民主党派中央关于加强内部监督工作座谈会纪要》(以下简称《纪要》)，明确民主党派的制度建设是参政党自身建设的重要保障，是民主党派内部监督自身建设的重要内容和提升能力的重要途径。以文件精神为指导，各民主党派结合各自实际，深入开展内部监督理论研究和制度建设，对内部监督制度进行修订和补充完善。2021年中国民主促进会第十四届中央常务委员会第十四次会议审议通过了《中国民主促进会会内监督工作条例(草案)》，2022年中国民主促进会在通过的新会章中专门增加了“第七章 内部监督”一章，第48条指出“内部监督是本会自身建设的内在要求”[10]，对内部监督的意义、监督对象、监督重点作了概括性阐释，第49条到第53条则详细规定了内部监督制度的内容、组织机构以及不同层次机构之间的关系，内部监督的形式和程序等，增加了“两个维护”“四个意识”“八项规定”[10]等时代内容,以及“述职和民主评议每年开展一次。领导班子负有执行制度的主体责任,主席(主委)是第一责任人”[10]等程序要求,民进内部监督制度建设在规范化、程序化上逐步健全和完善。

三、民主党派内部监督制度建设的现状

从中国民主促进会内部监督制度的发展历程，我们可以看出民主党派内部监督制度建设取得的显著成就，从思想认知到组织机构和具体制度上，日益重视其内部监督制度建设的地位和作用，内部监督制度建设取得显著成效。但是，随着中国特色社会主义和中国式现代化的不断创新发展，民主党派内部监督制度也存在一定的不足与现实困境，有待进一步发展与完善。

(一)在思想认知上，民主党派内部监督及其制度建设意识得到加强

内部监督制度和监督委员会建立之后，各民主党派针对内部监督问题召开专门会议，总结内部监督制度建设中的经验与不足，探讨改善路径，各民主党派对内部监督及其制度建设的自觉意识显著提高。2012年12月到2016年12月，民进第十三届中央监督委员会召开了十三次中央监督委员会全体会议；2017年12月到2022年11月，民进第十四届中央监督委员会召开了十四次中央监督委员会全体会议。与此同时，省市地级民进组织也相继召开研讨会，中国民主促进会还在山西开展内部监督试点工作，针对民进内部监督制度及其运行机制开展理论与实践探索，推出了许多相关理论成果。如此频繁地召开内部监督会议，积极开展实践与理论探索和创新，表明民主党派对内部监督及其制度建设的高度重视，也体现了民主党派对相关领域自我意识的提高。尽管各民主党派中央非常重视内部监督制度建设，但是由于内部监督制度的建立和践行时间不长，实践数据与资料有待丰富，对民主党派内部监督制度建设的理论研究还不够充分，系统性著作匮乏，内部监督制度建设的理论研究与宣传有待扩展。理论的系统化研究和大众化宣传不足,民主党派成员党内工作和业务工作比较分散,难以组织起来集中学习,加上民主党派成员对内部监督相关法制法规还知之尚少,直接影响了内部监督的落实。

(二)在组织机构上，民主党派内部监督机构和人员设置初步具备

当前，各民主党派中央和省级组织都设置了内部监督委员会，有的民主党派地级组织也设置了内部监督委员会，安排了相关人员并规定了委员会组成人员职责。比如：中国民主促进会2017年和2022年通过的会章明确规定“中央和省级组织设立内部监督委员会”[10]，宁波、德阳等部分市级组织也设立了监督委员会，根据民进会章履行内部监督职责。2022年通过的《中国民主促进会章程》第五十三条规定：“中央和省级组织设立内部监督委员会，任期与同级委员会一致。主任由同级组织领导班子成员兼任，组成人员可以从同级委员会委员中产生，也可以吸收其他方面代表人士。有条件的地市级组织可以试点设立内部监督机构。”[10]明确规定了监督委员会委员的任期，主任和组成成员如何产生等，形成了内部监督组织有序、职责明晰、协同配合的运行机制。但是，民主党派内部监督制度的建设组织机构依然不足，基层组织内部监督职责权限尚未全面建立、人员配置不能做到具体明确。以民进为例，内部监督委员会的设置只到地市一级，基层组织没有内部监督的专职机构，也没有安排专责人员和专门经费开展会内监督，导致基层组织成员对民主党派领导干部和党派成员之间的内部监督相对匮乏。此外，民主党派成员对于内部监督委员会的具体职责，监督委员会委员的要求、标准和数量并不清晰，内部监督委员会的民主选拔相对不足，民主党派内部监督组织及成员多是自上而下的安排，导致基层组织内部监督相对缺位。

(三)在制度规范上，民主党派内部监督制度的内容相对全面

民主党派不断完善内部监督法制法规，内部监督的实体性规则和程序性规则基本健全。在实体性规则方面，各民主党派内部监督相关制度都明确规定了内部监督的对象、主体、程序和方式等，形成了内部监督制度的四梁八柱。比如，《中国民主促进会章程》第四十九条明确规定：“内部监督的主要内容是：坚持中国共产党领导……与中国共产党真诚合作的情况；遵守宪法法律，贯彻多党合作方针政策，遵守章程及有关制度规定的情况；贯彻执行民主集中制，履行民主党派职责，执行组织决定的情况；贯彻中共中央八项规定精神，加强作风建设，密切联系群众的情况；廉洁自律、秉公用权的情况。”[10]在程序性规则方面，对内部监督的开展频率、形式等都进行了规范。如，2022年民进会章第五十一条明确了民进会内监督的形式“可以采取领导班子民主生活会、述职和民主评议、谈心谈话、问题线索处置、日常履职监督等形式”[10]。民进会章对内部监督的实质性规则和程序性规则都作了明确规定，内部监督制度相对全面，自此开展内部监督工作有了法规依据。但是，内部监督制度的规定过于原则性，不够明确和细化，对实践中如何运行缺少规范性的操作流程，同时内部监督的奖惩机制也不够具体。比如，民进会章在“第二章 会员”规定，“对本会的工作和领导机构进行监督，提出建议和批评”[10]；在“内部监督”章节明确，“内部监督委员会是内部监督工作的专责机构，在同级组织领导下开展工作，根据需要承办国家监察相关工作”[10]。虽然提出了内部监督委员会开展工作的原则性要求，但是对于委员会的干部配置与领导体制、谁来制定和组织落实工作以及委员会内部监督考评与激励奖惩机制等，没有中共内部监督那样的明确规定，这直接影响了民主党派内部监督工作的组织和监督实效。

四、新时代完善民主党派内部监督制度的思路

新时代新征程，要求民主党派内部监督建设在思想意识、组织安排和制度规则的制定与实施上都更精准有力，以提高内部监督建设的实效性与时代性。

(一)立足党情国情，提高内部监督制度建设的意识和能力

2023年1月16日，习近平总书记在同党外人士共迎新春座谈会上寄语各民主党派，要把多党合作所长与中心大局所需结合起来。民主党派内部监督制度是规范和约束其成员的基本准则，必须根据时代发展不断与时俱进，民主党派内部监督制度作为新时代推进民主政治和反腐斗争的重要抓手，必须同党和国家的目标任务保持一致。首先，结合中国式现代化进程，加强民主党派内部监督任务、措施的研究，提高党派成员内部监督制度建设的自觉意识与参与意识。其次，以党为师，加强民主党派内部监督制度与外部监督制度的结合，比如与《中华人民共和国监察法》等的衔接。再次，加强民主党派内部监督制度的宣传工作，提高党派成员内部监督能力。

(二)精准细化民主党派内部监督的实体性与程序性规定，增强内部监督的可操作性

习近平总书记在中共二十大报告中强调：“推进政治监督具体化、精准化、常态化，增强对‘一把手’和领导班子监督实效。”[1]55民主党派应该以党为师，根据《中华人民共和国监察法》和《纪要》精神，参考借鉴《中国共产党党内监督条例》规定，健全和细化民主党派内部监督的实体性与程序性规定。一是完善规则，进一步规范内部监督组织及其委员的选拔标准、选拔程序及其在内部监督中的地位、作用、问责程序和奖惩机制。二是制定具体的实施细则，进一步明确内部监督规定，比如不同级别民主党派机构开展内部监督，谈心谈话的详细内容、时间频率，党派成员开展监督的反应渠道和机构等，对内部监督条例作出进一步的量化、细化解释，增强内部监督的可操作性。

(三)完善内部监督组织机构，提高内部监督人员素质

借鉴执政党内部监督组织建设的成功经验，结合各自党派基层组织实际状况，完善内部监督组织及其管理。一方面，加强基层组织内部监督的组织建设。可以在有条件的基层组织设立内部监督委员会，并对不具备条件的基层组织规范其民主生活会等，强化组织机能，构建上下互动的内部监督组织格局，扩大民主党派成员参与党派中央和省级监督委员会的监督范围，确保党派成员内部监督的权利义务，增强内部监督力度。另一方面，提高内部监督委员会专职人员的素质。明确人员配置方式和标准，从选举、任免到执行过程中全程考察与选拔，既考察其专业能力，也考察其内部监督的职业素养和道德水平，注重对内部监督干部的教育与培训。同时，制定问责机制与奖惩机制，激励和强化内部监督委员的监督能力与效率，充分发挥内部监督委员会的组织功效。