新时代加强检委会司法属性的思考

张学军 金石 王萍

摘 要：检察委员会制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。当前，适当去行政化、加强检察委员会司法属性已经成为推进检察委员会改革的重要课题。应当通过实质性审查、深化审议程序改革、加强配套机制建设、完善监督机制等方式，不断强化检察委员会在议事议案方面的司法属性，使检察委员会议事议案职能行使与决策运行程序更加符合司法规律和诉讼化要求，以实现检委会决策过程的公正性和程序的正义价值。

关键词：检委会 司法属性 亲历性 专家咨询

近年来，随着检察改革的不断推进和司法责任制的推行，检察委员会（以下简称“检委会”）的专业性特征明显加强，其所发挥的功效应予以充分肯定。但是，与新时期新征程“高质效办好每一个案件”的目标要求相比，与人民群众对美好生活的更高需求相比，当前检委会制度还存在专业化程度不够高、司法属性不够强等问题，影响其功能发挥，亟需进一步改革和完善。

一、检委会司法属性不足的现实表现

（一）在行使职权方面

1.检委会司法决策方式直接性和亲历性不足。实践中，检委会一般通过听取汇报方式审议案件并作出司法决策，并不亲历审查程序。同时，作为组成人员的检委会委员只对本人发表的意见和表决负责。因此，一旦承办案件的检察官对案件事实与证据的表述或归纳总结不够完整或不太准确，极易导致检委会委员断章取义或作出错误的司法判断，进而影响检委会司法决策的准确性。

2.提交讨论的议题覆盖范围还不够协调。检委会制度具体运行过程中，较为偏重议案职能，而忽视议事职能，且议案中存在涉刑事检察业务数量多、“四大检察”业务量不均衡的问题。以G省为例，近两年三级检察机关共审议案件和事项21861件，议案占比高达95%以上，议事占比平均在3.5%左右徘徊，检委会议事决策职能发挥不充分。其中，刑事类案件占比93%左右、民事类案件占比3.85%、行政类案件占比1.48%、公益诉讼类案件占比0.28%。一些地区对应由检委会讨论决定的重大事项由院党组会、检察长办公会讨论决定，从而在一定程度上虚化了检委会的业务决策职能。如2022年G省对全省检委会运行情况抽查时发现，有三分之二的院未将工作报告提交检委会审议，部分地区将应当提请同级人代会审议的工作报告提交党组会讨论。

3.检委会委员议事议案的公正性缺乏必要保障。作为检察业务决策机构，检委会的成员采取集体负责制，集体讨论决定、集体承担风险。但是实际情况是，一旦发生错案，作为决策机构的检委会没有具体承担责任的人，致使在检委会主流意见发生偏差或错误时，个别委员就可能会盲从于多数人的意见。此外，根据检察一体化原则，检委会对争议案件、重大案件仍然起决策作用，即使检察官意见与检委会决议相左，也必须执行检委会的决议，且无提出复议的救济途径。此情形下，要求检察官对自己并不赞同的司法决定负责，与司法规律不符。

（二）在议事议案的程序方面

1.检委会议题审查程序不尽完善。《人民检察院检察委员会工作规则》规定了检委会办事机构可以对案件和事项涉及的法律问题提出意见，供办案检察官或者事项承办人参考。但实践中议题实体审查与形式审查有机统一较难实现，这既不符合司法审查的直接性和亲历性要求，也不符合司法审查运行的一般规律。

2.部分案件办案周期过长。由于检察环节落实案件繁简分流机制不到位，部分案件因为办案时限较短或提交时间接近办结期限，办案部门往往临时动议开会，导致组织通知检委会委员时间仓促，未满足会前3天将资料提供给委员进行熟悉研究的时限要求，影响了讨论质效。

（三）在配套制度方面

1.检委会办事机构功能尚不完善。由于各地检委会办事机构的建制还不尽统一，职能定位还不准确，人员配置还存在不足，大多数的检委会办事机构缺乏具有一定司法工作经历的工作人员，一定程度上影响了检委会司法属性作用的发挥。

2.检委会专家咨询机制尚需完善。实践中，尽管各级检察机关纷纷建立了专家咨询辅助机制，但还存在层层设置、名称各异，人员构成不尽合理，参与过程规制不严等问题，亟需完善和细化。

3.检委会委员选任的专业性要求还不够突出，学习调研机制尚不健全。尽管《人民检察院检察委员会工作规则》《人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定》等文件对检委会委员、专职委员的选任条件、职责等都做了较为明确的规定，但各地在执行中仍然存在较大差异，导致三方面的问题：一是在专职委员的选任上过多考虑解决政治待遇，对专业能力的把关不够严格，存在论资排辈、年龄偏大等情形。二是在选任委员时没有引入竞争择优机制，委员的选任缺乏公开透明。同时，由于缺乏专门、系统的学习培训制度，且对检委会委员研学成果无实质性要求和规定，客观上导致委员“拼经验”“吃老本”的现象比较严重。三是有些地区对于委员的空缺未能及时补齐，影响了检委会工作的正常开展。

4.检委会数字化建设水平不高。以G省为例，部分基层院还未建成满足检委会子系统2.0版运行需要的会议系统，尚无法在2.0系统进行同步开会；又如大部分地区还未配备同步记录系统，会议记录不能随会议同步完成，会后记录不够准确全面，致使会议记录不完整、不规范。

（四）在监督机制方面

1.上级院监督较为乏力。根据检察一體化原则，上级检察院具有领导下级检察院的职权，并享有对下级检察院进行工作指导和监督的权力。然而，实践中上级检察院对下级检察院检委会的监督既缺乏制度层面的细化完善，也缺乏监督途径和方式的必要拓展，以致监督的规范化、制度化运作较为缺乏，易导致监督不及时或不到位的问题。

2.同级人大及其常委会对检委会的监督不全面。由于受限于检委会审议决策的内部性、时效性以及人大一般不介入个案监督原则，使得同级人大及其常委会对检察院及检委会的监督还不够及时、全面。

3.检委会决策过错责任追究和监督机制有待完善。《检察人员执法过错责任追究条例》等文件规范了检察官责任追究程序。但是，实践中对检委会委员的责任追究仍然不够明确。同时，检委会决定公开发布尚不到位，使得社会公众尤其是案件当事人难以对检委会决定进行实时有效监督。

二、强化检委会司法属性的路径思考

（一）强化委员审议的亲历性和专职委员审查时的实质性

1.改进案件承办人向检委会汇报案件的方式。可以尝试变书面文字材料的汇报为多媒体系统的直观形象化展示，由承办人在检委会上播放重要犯罪工具、犯罪现场的图片或录像，案件调查取证、提审等情况的全程同步录像，以及由检委会委员阅看重要案件电子卷宗、参与或旁听重大案件远程提讯等方式，以增强检委会对案件的直观性和亲历性。

2.积极推行实质审查制度。对于各级检察院业务部门提请检委会审议决策的案件，更好落实检委会专职委员同步进行会前实体审查制度，适度弱化检委会议事议案决策中的行政色彩。同时，强化检委会办事机构对议事事项的审核监督，确保应由检委会审议的议事均按规定提交检委会审议。

（二）深化审议程序司法化改革

1.完善检委会议题提请程序。可以在合理划分检察长和检委会职责权限边界的基础上，进一步健全完善检委会议题提请程序。一是适当将检委会议题范围区分为“应当由检委会讨论决定”和“可以由检委会讨论决定”的情形，对于“应当由检委会讨论决定”的重大案件和其他重大问题，检察长必须无条件提交检委会集体审议并做出决定；而对于“可以由检委会讨论决定”的重大案件和其他重大问题，则可赋予检察长必要的决定权和选择权，从而确保检察长和检委会都能充分履行各自职责，并对各自的决策负责。二是可以尝试规定检委会委员具有“向检委会提出议题或者提请复议”的职责和义务，以赋予委员更加宽泛的议题参与权与提请权。

2.探索构建“二元化”审议模式。即对于议案和议事采用不同的审议模式。在检委会议案中，设置符合司法规律的诉讼化审议程序，构建“准司法审查”的审议模式，并适当有序引入公开听证制度。所谓“准司法审查”审议模式，即适当引入诉讼参与人或当事人以及相关各方的参与，由检委会集体承担“准法官”的角色，案件承办部门作为一方主体提出自己的处理意见，犯罪嫌疑人或当事人以及诉讼代理人作为另一方提出自己的请求或辩解，必要时也可适当引入关键证人进行对质。同时，检委会在讨论决定不起诉案件、赔偿案件以及错案责任追究案件之前，由专业人士参与，专门召开公开听证会，多方听取意见。通过强化程序机制，有效增强检委会议案的司法属性和司法审查功能。在检委会议事中，则可以设置符合其行政属性的审议程序，构建一种讲求效率与民主的决策模式。

（三）强化配套机制建设

1.完善检委会办事机构及其工作职能。首先，加强检委会办事机构建设。明确有条件的检察院可以指定专人承担检委会办事机构职能。在人员配置上，由具有业务经验丰富和专业水平较高的检察官组成，并设专职或兼职秘书，具体负责检委会日常事务工作。其次，强化职能作用。一是以检委会审议程序各主要环节为重点，切实加强检委会工作机制论证和实务研究，推进审议程序的司法化改造、检委会典型案例的梳理总结、检委会决定书的规范与公开，确保检委会按照司法原则和司法规律运行。二是对提请检委会审议的重大疑难复杂案件，既要全方位的严格审查，确保上会案件事实的准确性和客观性，又要组织专家咨询，多方听取意见，积极为检委会的准确决策发挥参谋与辅助作用。

2.完善专家咨询制度。一要明确由省级检察院组建专家咨询委员会。以省级检察院为单位统一聘请专家学者，组建专家咨询委员会并由是省级院负责管理事宜。基层院需专家提供咨询意见的，可提出申请及具体咨询内容和要求，由省级院相关部门统一调配。二要完善咨询专家聘任制度与人员结构。为充分发挥专家咨询作用，提高专家咨询质量，一方面，严格进行专家资格审查，实行咨询专家聘任制并明确三至五年的聘任期限。任期届满后，根据咨询专家履职情况对是否续聘做出决定。另一方面，结合实践需要将一些行政、金融、经济、网络运营监管等相关领域专家充实到专家咨询委员会，以弥补检委会委员在专业知识方面的不足。

3.落实检委会委员选任、学习培训与调研等制度。一是严格按照检委会委员选任条件和程序。引入竞争择优机制，注重考查预选人员发现问题、分析问题、解决问题的能力，真正把办案经验丰富、善于运用法治思维和法治方式执法办案的业务骨干选任为专职委员。二是由省级检察院统一负责并制定专门的检委会委员培训计划，细化培训学时、内容、形式等要求。基于省级院的培训资源及师资力量相对充足的实际，委员的专门学习培训可以由省级院集中组织进行，业务学习可以由各级院视情自行组织。三是强化委员开展研究工作的考核。如通过申报理论研究课题等方式，激励委员每年选择具有一定研究价值案件或法律适用问题开展深入调研，形成研究成果，以指导办案实践，并将委员参加学习培训，开展检察调研、办案指导及研修成果等情况作为考核其工作业绩、评价其履职能力的重要依据。

4.加强检委会数字化建设。一是加强检委会会议室改造，增加同步录音录像设备的配备，使更完整、全面保存检委会会议过程。二是加强技能培训，提高检委会委员、检委会办事机构人员的信息化操作水平，促使其能够更加熟练、规范使用检察业务应用系统进行操作，尽量减少相关文件资料的系统外人工流转，不断提高工作效率。

（四）完善监督机制

1.完善对检委会职权运行的监督机制。从内部看，一要完善上级检察院派员列席下级检察院检委会会议制度。上级院检委会办事机构根据下级院报送的检委会信息情况，通过有针对性地选择和安排，指派检委会委员列席下级院检委会会议的工作。二要完善上级检察院对下级检察院检委会决定的审查制度。充分利用统一业务应用系统，以授权方式赋予上级院检委会办事机构对下级院检委会决定进行“无纸化、网络化、智能化”的即时直接审查权能。一旦发现下级院检委会决定确有错误的，及时启动相关程序，以上级院检委会决定的方式撤销或变更下级院检委会的决定，或指令下级院依法予以纠正。三要完善检委会委员责任追究制度。应以上级院监督下级院的方式进行责任追究，充分考量检委会委员司法过错行为与其主观认知及恶性程度的一致性、司法过错造成的危害程度与责任承担及处罚结果的相适性。从外部看，通过检察机关向同级人大及其常委会定期报告工作制度、检察机关及其检委会接受人大常委会及人大代表工作检查、评议和监督制度，积极争取人大及其常委会对检察机关及检委会工作的支持，增进理解和共识。同时，通过人大及其常委会加强有关检委会法律制度的立法、修法工作，促使检委会的职权运行不断向司法化、民主化方向发展。

2.健全检委会決定书公开制度。一要完善检委会决定公开发布程序。发布程序既要明确实施发布的具体部门与责任落实，又要规范检委会决定的发布范围、发布方式、核发流程等。二要确立检委会决定公开发布范围。对涉及检察工作全局性、方向性、普遍性影响的检委会决定，都应及时公开并予以全部发布。其中，对属于终局性的处理决定，应当及时公开并予以全部发布；对阶段性的处理意见，应作为例外不予公开发布。三要严格检委会决定公开发布责任。加强检委会决定发布的核发流程把控，事先制作有关发布内容、参加人员、发布议程及应对预案，严密发布程序启动的提请、审核、批准等流程。四要加强检委会决定的释法说理。对于检察环节作出终局性或否定性处理决定的案件，包括不批捕、不起诉、不予赔偿案件以及刑事申诉复查案件等，从案件事实认定、证据采信、法律适用等方面加强释法说理。五要完善检委会决定书网上公开制度。以最高检“人民检察院案件信息公开网”等平台为依托，严格规范公开流程，将参与该次检委会讨论的主持人、检委会委员以及列席人员名单一并公开，以利于公众实时监督。