我国随班就读政策执行的现实困境及其破解路径

［摘 要］ 随班就读解决了许多特殊儿童的入学问题，但目前却处于从规模效应向质量效应转变的执行过程之中。基于政策执行综合模型的视角审视，随班就读政策执行的现实困境表现为：现有理论与技术不足、目标群体复杂和利益相关者行为调适幅度过大等特点影响了该领域问题的可处理性；随班就读的政策条款、政策資源以及执行机构存在的不足限制了对执行过程所具有的规制能力；文化环境、教育环境、舆论环境中存在的不利因素相互裹挟致使公众社会认知存在偏差，难以形成政策认同。据此，加强系统的循证研究、建立利益协调沟通机制、完善政策文本体系、优化经费资源投入、强化部门执行机制、营造积极的社会环境可作为破解路径。

［关键词］ 随班就读；政策执行；综合模型；特殊学生

［中图分类号］ G760

“随班就读”一词在国家政策中的出现始于1987年颁布的《关于印发〈全日制弱智学校（班）教学计划〉（征求意见稿）通知》。从一开始作为推行残疾人义务教育的补充方式到整个特殊教育格局中优先考虑的教育形式，随班就读解决了许多特殊儿童的入学问题，为普及义务教育做出了重要贡献。然而，经过30多年的发展，随班就读在政策上的应然和实践上的实然之间仍然存在着不同程度的脱节，仍然存在着“工作机制不健全、支持保障条件不完善、任课及指导教师特殊教育专业水平不高等突出问题”[1]。目前随班就读整体上处于放缓阶段，面临着从数量扩张向质量提升转变的困境，关键性症结在于政策执行的梗阻。

随班就读作为当前对中国融合教育模式最凝练的概括[2]，现有相关政策研究主要聚焦于随班就读政策发展过程、政策文本、实施现状、国外经验借鉴等方面，已有研究或多或少指出了随班就读政策执行过程中存在的冲突和矛盾，但尚不全面、系统和深入，在将公共政策执行领域丰富的理论、方法以及技术引入随班就读研究领域方面尤为欠缺。政策目标的达成，90%取决于政策的有效执行[3]。随班就读政策的执行过程受到多种复杂因素的影响，亟需借助一个完整的理论框架在繁杂之中理清头绪，深入认识问题。鉴于此，本文基于政策执行综合模型来综合分析随班就读政策执行的现实困境，并提出较为系统的破解路径，以期为促进相关问题的解决提供一些参考。

一、分析框架

政策执行是将政策观念形态的内容转化为实际的效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程[4]。20世纪70年代以来，面对日益严重的政策贯彻危机，西方国家的政策研究者们将政策研究主题和重心从政策的制定转向政策的执行及其效果评估[5]，关注政策执行的理论研究，尤其是从不同角度研究政策执行的影响因素，构建了不同的政策执行模式，借助模型实现对政策执行本质的认识和深化。其中，萨巴蒂尔和马兹曼尼安在总结前人成果的基础上，于1979年提出了执行综合模型，构建了一个完整的理论模型，将影响政策执行的因素归为三大类，共17个因素[6]。执行综合模型被提出之后，已成为国外文献中引用最多的政策分析框架[7]。此模型尤其对多层面、多因素、复杂的政策执行分析具有较强的契合性[8]，为深入剖析随班就读政策执行问题提供了较好的理论视角。

本研究以政策执行综合模型的三大类要素为切入点，结合我国行政体制的特点以及随班就读的实际情况作适切性调整，形成分析框架（见图1）。整个分析框架将制约因素概括为九个变量和四个不同的聚类：（1）问题的可处理性；（2）政策本身的规制能力；（3）政策以外的变数；（4）随班就读政策执行过程。四个聚类在因果模型上相互关联，聚类（1）为自变量，聚类（2）和（3）为中介变量，聚类（4）为因变量。

二、我国随班就读政策执行的现实困境分析

基于以上分析框架，我们将从三大维度、九大变量来探讨我国随班就读政策执行的现实困境。

（一）随班就读问题的可处理性分析

问题是需要研究讨论并加以解决的矛盾与疑难，政策就是为了解决特定的社会问题而制定的行为规范和准则。政策要解决的问题越复杂，可处理性就越低，执行难度也就越大，而随班就读问题自身的特点也影响了其可处理性，增加了执行难度。

首先，可资利用的理论与技术不足。虽然我国于2015年初在一些地区进行了包括随班就读在内的特殊教育改革实验，以期形成可借鉴、可复制、可推广的区域发展经验，但目前试验区仍存在水平不高、深刻性和精准性不足、缺乏顶层设计等问题[9]。同时，我国各地区差异巨大，发展不平衡，形成的经验也不一定完全适用，各地仍然需要谨慎考量如何作适切性调整。这导致目前随班就读有效性的实证研究证据不足，难以将现有变化与目标群体行为的改变联系起来，没有建立起强大的因果理论。随班就读是否有益于特殊学生，包括部分特殊教育教师在内的人士仍存在疑问[10]，即使是积极响应的普通学校也是“摸着石头过河”，而将促进随班就读学生获得有效改善的模式、理论或技术上升到政策文本之中来全面推广更是任重而道远。

其次，目标群体复杂。一般来说，政策需要改变的目标群体越大，行为越多样，就越难实现政策的预期目标。从人数来看，随班就读学生虽然总体数量规模不大，但空间分布极其分散。2021年我国随班就读在校生超过46.4万，全国共有义务教育阶段学校20.72万所[11]。若以每校安置5—10人来计算，至少涉及全国22.4%—44.8%的学校，关联到的教师和家长很多。从行为来看，随班就读目标群体个体差异巨大。一方面，存在个体间差异。随班就读学生已从传统的视力障碍、听力障碍和智力障碍进一步扩展到孤独症、脑瘫、多重障碍等，类型在不断多样化、复杂化。即使是同一种障碍类型，其障碍程度及具有的特点也各不相同。另一方面，具有个体内差异。个体内在能力发展不平衡，尤其是与生理发展不相称的外显的情绪行为问题严重影响其在普通学校被接纳的程度。

最后，利益相关者的行为调适幅度过大。一项政策的出台和执行意味着要对政策的目标群体的行为进行调适，使其适应新的行为准则。人习惯于在长久生活中所形成的定向和模式，倾向于保守而不轻易改变，因此政策调适越小越不易造成人为的抵制。而随班就读将各种特殊学生引入普通班级，在这个过程中，地方政府、学校、教师、同伴、家长等都需要在一定程度上对管理、教学、学习等方面进行调整。政策往往涉及不同群体利益安排问题。在执行过程中，群体会基于自身利益最大化的原则对这种调适进行选择性接受和执行，甚至出现抵触情绪等。普通学校在精英教育氛围下会受到“升学率”的牵制，担忧特殊学生入校会影响学校教学质量，损害学校声誉，从而造成优秀生源的流失；普通学校教师担忧特殊学生会干扰课堂秩序，对这些学生的工作投入与回报不成比例，进而影响绩效考核，而这又与其职称评定、薪资待遇、职位升迁、社会地位等紧密关联；普通学生家长则担忧特殊学生干扰自己孩子的正常学习，对孩子的安全不利，从而对随班就读采取质疑甚至抵制的态度，以至于发生家长联名要求将特殊孩子逐出校园的事件[12]。

（二）随班就读政策本身的规制能力分析

政策本身科学与否是政策执行能够取得效果的关键，是影响政策执行的首要因素。随班就读的政策条款、政策资源以及执行机构等三方面问题影响了其规制能力。

第一，政策本身有待完善。一方面，政策的明晰性有限，降低了可操作性。明晰性是政策有效執行的重要前提条件，而操作性是要求所有的规则制度都与工作方法相联系以便制度得以落实[13]。如果政策表述得模棱两可、含糊不清，就可能给执行者带来对政策目标和内容理解的困难，甚至给扭曲或曲解政策提供可乘之机。现有随班就读政策习惯使用类似“扩大随班就读规模”“大力发展随班就读”等表述[14]，描述性语言偏多，定量性规范较少。这种模糊性可能会带来地方政府执行上的困惑。另一方面，政策的权威性不够，呈碎片化分布。目前，相关随班就读政策主要是一些“办法”“通知”“意见”等，并没有上升到国家法律法规的层次。具有最高权威性的《残疾人教育条例》只是行政法规，这导致现有政策的纲领性有余，而指导作用和约束力不足，由此也会导致部分相关部门和人员对于随班就读不重视，随班就读工作被边缘化。此外，除了1994年的《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》和2020年的《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》是专门性、整体性的随班就读政策文件外，现有的有关随班就读的规定散见于几十部特殊教育或教育政策之中，这种碎片化的分布方式致使政策难以形成系统性体系，深入性受限，仅有的惩罚性内容都停留在入学规定上，而教育教学管理行为缺乏约束，催生了随班就读相关政策“量”多而“质”低的现状。

第二，经费资源投入不合理。政策资源是包括物力资源、人力资源、经费资源、信息资源等政策有效执行的所有物质和条件的总称。其中，经费资源最为根本，政策执行所需要经费的丰富程度在很大程度上决定了执行主体执行政策的能力，直接制约随班就读规模和质量。而充分性、公平和效率是教育财政的政策目标[15]。首先，从充分性来看，我国特殊教育经费投入总数不断增长，但占全国教育经费的比例一直在3%左右徘徊，没有实质性突破[16]，而其中大部分是针对特殊教育学校的投入，对普通学校的投入不足。如2019年我国特殊教育经费支出为165.04亿元，而其中用于特殊教育学校的支出达到157.84亿元[17]，占到总支出的比例超过95%，这与我国“以普通学校随班就读为主体”的特殊教育安置体系不相匹配。其次，从公平性上来看，我国特殊教育经费投入是以地方政府，尤以地市和区县投入为主，中央政府投入为辅，地区之间的差异造成生均教育经费支出失衡。从区域来看，西部生均经费投入内部差异巨大，而拥有众多人口的中部地区，虽然内部差异较小，但其均值与东部甚至西部地区却存在较大差异[18]。从省际来看，差异也较为突出。如北京2019年特殊学生的生均经费为157169.74元，而贵州省仅为32470.67元[19]，相差4.84倍。再次，从效率上来看，我国随班就读拨款主要采用的是瞄准学校的任务拨款[20]，主要用于资源教室建设，区域内各校配置统一化。而各校接收的特殊学生的障碍类型和程度却有所不同，特殊教育需求各异，各校资源教室建成后若不根据后续学生的需求及时更新和调整，利用率将会受限。有研究者调查指出，在上海，无论是资源教师还是学科教师在日常教学中利用资源教室资源的比例均不足50%[21]。

第三，部门合作和整合欠佳。政策的最重要属性之一是它在多大程度上合理地整合了执行机构[22]。从横向来看，我国随班就读执行机构除了教育部门之外，还涉及发展改革、民政、财政、人力资源社会保障、卫生健康、残联等有关部门，在区域随班就读发展规划、诊断鉴定、康复训练、福利保障、经费投入、教师编制等方面都需要发挥各自的职能[23]。我国相关政策虽意识到要建立多部门联动的推进机制，如随班就读相关政策除去教育部单独发文的，其余近一半政策由多部门联合发布。但各部门多属于同一层次，并不是隶属关系，在政策中若未能明确权责关系，各方就有可能会在自身利益需求最大化的原则下进行选择性执行，致使跨部门合作受阻。从纵向来看，我国目前形成的是四级教育行政体制，随班就读政策一般经过中央教育部、省教育厅（委）、市教育局、县（区）教育局后才能到达学校。没有充分的协调和沟通，往往经过层层利益的筛选之后容易造成执行的异化，出现了诸如机械照搬的“收发式”执行、敷衍塞责的象征性执行、利益至上的选择式执行和内容失真的替代式执行等问题[24]。这些问题的出现一定程度上在于现有特殊教育行政机构的设置不够健全与合理，尤其是尚未建立起独立的特殊教育行政机构[25]；政策又普遍缺乏普特融合的视野，仅囿于特殊教育范畴[26]。这使得本应以普通学校为行为主体的随班就读被异化为以特殊教育学校为主的教育责任[27]。

（三）随班就读政策以外的变数分析

政策执行除了受到系统内部因素的影响外，还自始至终受到外部变量因素的制约，其突出表现为受多种外在不利社会环境因素裹挟而致使公众社会认知存在偏差，难以形成良好的政策认同。

从文化环境来看，传统儒家文化倡导的“仁爱”思想消解了权利观念。基于人道主义提出的对残疾人宽容和接纳的主张虽然具有一定的积极意义，但仍有一部分人认为特殊教育学校才是特殊学生最好的归宿，这使得随班就读的实践动力更多地来源于“怜悯”与“献爱心”，而不是出于对特殊学生平等接受教育权利的保障与落实。这种建立在良知之上的道德规范而不是平等权利观念基础上的动力机制实际上十分脆弱，不可避免地会造成特殊学生及其家长的自我矮化，强化其不对等的弱势处境，致使一些家长往往要通过编织人情关系网络来帮助自己孩子在普通教室中不被排斥[28]。

从教育环境来看，精英教育的观念仍然根深蒂固。面对升学率所伴随的“指挥棒”效应，如何提升考试成绩成为黄金标准。在这种功利化思想的驱动下，学业上难有成就的特殊学生自然而然就成为普通学校的负担，普通学校难有意愿创造和改善办学条件来容纳他们[29]，甚至有少数学校索性一入学就要求家长签订随班就读协议[30]，在无特殊学生成绩计入班级平均分的羁绊下持续“不作为”。

从舆论环境来看，社会宣传和监督作用缺失。目前，社会媒介对于随班就读的报道严重不足，尤其缺乏在“两会”、全国助残日、世界孤独症日等特殊时间点之外对该问题的持续关注[31]。甚至有的媒体的宣传仍存在偏差，如在塑造孤独症儿童媒介形象时存在伪概念盛行、污名化以及身份的掩饰等现象[32]，这种消极刻板印象经由媒体强化后会降低群体对随班就读政策的期待和信心。这种局面既无法帮助宣传相关政策内容，让公众了解政府在想什么、做什么，也不能形成强大舆论压力，无法对政策执行起到重要的监督作用，同时也不能及时、准确地反映各利益相关群体的心声和需要，尤其是处于弱势地位的特殊学生及其家长长期处于“失声”处境，不利于协调解决执行问题以及完善后续的政策内容。

三、我国随班就读政策执行困境的破解路径

以执行综合模型为分析框架来看，我国随班就读政策执行受到问题的可处理性难度大、政策规制能力不足以及外在变数不利等方面的影响，需综合考虑以上影响因素，为目前执行困境提供破解的路径。

（一）增加问题的可处理性

1.加强系统的循证研究

随班就读政策执行问题的可处理性难度较大的重要原因是缺乏有效的理论模式和技术，而特殊学生群体的复杂性更是加剧了这种模式形成的难度。因此，我們亟须选择和使用被普遍认可的、最有效的实践方式来增加现有问题的可处理性。从宏观上，聚焦于随班就读运行的支持保障机制，在原有以随班就读为专题的特殊教育改革实验区域的基础上，继续遴选更加多样的地区进行试点，进一步持续推动实验的深刻性、长效性，促成质量的优质提升，形成可借鉴、可复制、可推广的区域随班就读改革发展的经验，并提炼上升到政策文本之中。后进地区积极学习试点地区的经验，坚持统一性和多样性，注意因地制宜，充分发挥自身的主观能动性，探索制度创新。从微观上，聚焦于随班就读个体的多样化的特殊教育需求，进行包括差异教学、合作学习、行为干预、班级管理以及评价标准的构建等多方面的实证研究，弱化群体复杂性的梗阻，提高随班就读的实效。

2.建立利益协调沟通机制

政策执行的本质就是相关政策主体之间基于利益得失的考虑进行的一种利益博弈过程[33]。随班就读一直深受各相关群体利益纠葛的羁绊，进而影响其执行动力的形成。通过建立多种形式的利益表达渠道，了解各群体的利益诉求，并将这些零碎的、分散的利益进行有效整合，为更好地决策提供参考依据。在此基础上，建立起利益受损方的补偿机制，如学校评价中增加随班就读考核指标，弱化升学率的束缚，将对班级上有随班就读学生的教师在职称评审、工作量核算等方面予以倾斜的措施落实到位，推动普通学生家长认识到随班就读对于自己孩子发展的价值与意义，消除其偏见和顾虑等。总之，通过利益表达、补偿来协调利益群体的关系，促成各方彼此交叉利益的最大化，形成随班就读政策执行的合力。

（二）完善政策的规制能力

1.完善政策体系

政策的有效执行是以高质量的政策为基本前提的，需要从顶层设计的角度使执行者有据可依。一方面，不仅要提高随班就读政策在特殊教育政策体系中的地位，以匹配其在安置体系中的主体性。在尚未出台《特殊教育法》的背景下，制定专门的随班就读政策及其配套的各项子政策；同时，提升其在普通教育政策中的“话语权”，增加其出现频次，打破普特隔离的藩篱。随班就读从来就不只是特殊教育的“一厢情愿”，而是保障教育公平的必需，突破“政策上归属特殊教育，实践上归属普通教育与特殊教育”的尴尬态势[34]。另一方面，细化政策执行方案，提高政策的可操作性。政策条款要具有明确性，少使用模糊提法，从特殊学生入学评估直至升学就业都需要一系列的政策细则，各政策之间相互协调，最终形成科学合理的政策体系。

2.优化经费投入

我国随班就读政策执行阻滞的一个重要原因就是以经费投入为主的资源配置不合理。投入必须紧扣充分性、公平和效率的目标，不可顾此失彼。首先，增加随班就读经费投入的数量，优化其在特殊教育和教育经费中所占比重的合理性。在保障日常经费的基础上，根据需要适时设置包括相关人员系统性提升培训等动态专项经费，同时拓展经费来源渠道，鼓励、吸引更多社会力量参与，调动民间资本参与的积极性。其次，投入更多向中西部等发展相对滞后的地区倾斜，尤其要对少数民族地区、残疾人口大省进行精准扶持，同时鼓励东部发达地区发挥引领作用，对口支援和提供经验借鉴等。最后，经费投入从瞄准学校转向瞄准随班就读学生的个别化需求，科学统筹相关资源的介入，做好经费投入的统计分析工作，提高经费分配和使用效率。

3.强化部门执行机制

我国随班就读政策执行需要精干、合理、高效的组织机构来保障。一方面，要落实跨部门联动推进机制，由政府来统筹组织和整合各“平起平坐”的相关职能部门，明确规定各部门在随班就读工作中的权责关系，在突出教育行政部门中心地位的前提下进行分工协作，协调推进，在横向层面上形成最大的合力。另一方面，设立专门的特殊教育行政机构，实现随班就读工作的专项管理，明确普通学校的主体责任和特殊教育学校的支持保障者的角色，建立国家、省、市、县、校的五级管理体制，形成中央高层推动、地方中层协调和学校基层执行的连贯机制，在纵向层面上形成最大的接力。

（三）营造积极的社会环境

一方面，加大社会宣传力度。通过各种媒介开展各种形式的社会宣传倡导活动，让社会公众准确认识、了解和体会到随班就读政策的价值与意义，增加对政策的认同感和接纳度。同时，充分发挥社会媒体等舆论监督作用，要注重实际调查、追踪走访。尤其当面对突发事件之时，媒体要能起到调节、引导舆论的作用，与体制内监督部门协同推动问题的解决，成为“上情下达，下情上达”的重要桥梁。

另一方面，纠正认知理念的错位。不能局限在沿袭传统的对残疾人“同情和怜悯”的思维范式之下推行相应理念，而应突出特殊儿童随班就读权利主体的地位，尤其在强调特殊儿童享有在普通学校受教育的权利时，更要建立起权利受到侵犯时的申诉制度和法律救济制度，改变随班就读学生及其家长自我矮化的思想禁锢，以尽可能改变其弱势地位的处境。

此外，要消解来自不良教育文化对随班就读的羁绊，根本上就是要继续深入推行素质教育改革，解决改革表面化、形式化的问题。随班就读尤其强调打破特殊教育与普通教育的藩篱，突破对学生统一化要求等传统的惯性思维。学生都有个体差异和个别化需求，要促进每个学生实现最大化的潜能发展，这与我国新时期将立德树人作为教育的根本任务、发展素质教育和推进教育公平等理念高度契合。

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The Realistic Dilemma and Cracking Path of the Implementation of Learning

in Regular Classes Policy in China： A Perspective Based on the Integrated Model of Policy Implementation

DAI Jianyu

（School of Education， Hainan Normal University Haikou 571158）

Abstract： Learning in regular classes has solved the enrollment problem of thousands of children luth speicl reeds. At present， the reality is in the implementation obstruction of the transformation from scale effect to quality effect. Based on the integrated model of policy implementation， this study holds that the practical dilemma of the implementation of learning in regular classes is as follows： the existing theories and technologies in this field are insufficient， the target groups are complex， and the stakeholders behavior adjustment range is too large， which affects the handlability of its problems; the shortcomings of policy clauses， policy resources and implementing agencies in learning in regular classes limit its ability to regulate the implementation; the adverse factors in cultural environment， educational environment and public opinion environment bind each other， resulting in the deviation of public social cognition and the difficulty of forming policy identification.Therefore， it is suggested to strengthen systematic evidence-based research， establish interest coordination and communication mechanism， improve policy text system， optimize financial resources input， strengthen departmental implementation mechanism and create a positive social environment.

Key words： learning in regular class; policy implementation; the integrated model; special student