如何用民主来解决人民需要解决的问题

[摘 要] 习近平总书记关于民主是“用来解决人民需要解决的问题的”重要论述，揭示了我国全过程人民民主的价值旨归。如何通过科学的制度设计和程序安排，使民主是“用来解决人民需要解决的问题的”成为我国社会主义政治过程的主题，需要从决策主体、决策程序、决策依据、决策议题这四个基本方面考虑，即解决“谁”“通过什么程序”“基于什么依据”“对什么议题”作出决定的问题。科学决策和民主决策的基本精神，是需要给决策主体对公共事务的决策“增加难度”，倡导审慎决策，避免公共决策中的武断和草率。

[关键词] 全过程人民民主；民主政治；公共决策；以人民为中心

[DOI编号] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.11.001

[中图分类号] D60                    [文献标识码] A           [文章编号] 1004-0544（2023）11-0005-06

基金项目：国家社科基金重大委托项目“全过程民主视角下国家治理优化研究”（21@ZH031）。

作者簡介：桑玉成（1955—），男，法学博士，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师。

习近平总书记在2021年10月召开的中央人大工作会议上，对人民民主的价值以及全过程人民民主的原则、精神、内涵等，作了非常精辟的论述，特别指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”[1]（p258）这是对我国社会主义民主特征的重要概括，也是我国社会主义民主相对于西方民主的优势之所在。

从制度设计的角度看，如何通过科学的制度和程序，使民主是“用来解决人民需要解决的问题的”成为我国社会主义政治过程的主题，成为各级各类领导干部履行职责的准绳，并使之成为衡量我国社会主义民主政治发展的标尺，是当前以及今后一段时期发展全过程人民民主的重要课题和任务。

在这样的一个制度体系中，有四个核心概念链接的问题是至关重要的，那就是：谁，什么程序，依据什么，就何种事项作出一个特定的决定。在这里，四个核心概念分别是：决策主体、决策程序、决策依据、决策议题。清晰地阐明并把握这四个问题，对于通过发展全过程人民民主，进而推进我国社会主义的政治发展，并有效提升满足人民日益增长的美好生活需要的供给能力和供给水平，具有重要的理论和实践意义。

一、决策主体：谁何以能够作出决定？

在习近平总书记关于民主是“用来解决人民需要解决的问题的”这个重要命题中，“主语”的界定非常重要。换言之，是“谁”用全过程人民民主来解决人民需要解决的问题。在公共领域，基于不同的组织和制度，这里的“谁”可以是特定的个体，也可以是特定的集体。因此，“谁”何以能够作出决定这样的问题，在公共生活领域，就是问题的关键。现代政治体系下，公共权力之所以被称为公共权力，主要是两个基本特征：一是它可以对社会公共事务作出权威性决定，可以对社会公共资源作出权威性分配；二是它自身的维持经费来源于国库，即来源于税收。

现在的问题是，这种公共权力的主体是谁，这个主体又是通过什么方式成为这个主体的。在我们的议题里就是说，谁何以能够作出决定。

民主的基本要义就是人民主权，我们常用的命题叫作人民当家作主。习近平总书记在中央人大工作会议上反复强调人民当家作主的重要意义，特别指出：“要坚持和完善人民当家作主制度体系，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，更好把制度优势转化为治理效能。”[1]（p251） 我国宪法开宗明义规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”[2]（p8）但是，这种规定仅仅具有原则性的意义。实际上，在现实的任何社会和国家，人民都不可能真正地直接行使权力。法国启蒙思想家卢梭是坚定的民主主义者，而且积极倡导直接民主制度，但是他自己也陷入了逻辑上的困境，认为真正的民主制是不可能有的。他说，“按照‘民主制这个词的严格意义来看，真正的民主制从来就没有过，而且将来也不会有。多数人统治而少数人被统治，这是违反自然秩序的；让人民经常不断地集合起来处理公共事务，这也是不可想象的，而且，我们很容易就可看出，如果因此而设立许多机构，其结果就不可能不改变行政的形式”[3]（p74）。

正是因为如此，政治思想家和实践家都想到了一种折中调和的办法，即在承认国家权力属于人民且人民又不可能直接地来讨论决定国家大事的情况下，由人民按照公正理性原则，选出他们的代表，由这些代表“代为人民议政”，此所谓“代议制度”或者“代表制度”。由此，这些“代表们”（无论是不是叫作代表）基于人民的委托，基于各自的职责范围，具体处理各种各样的公共事务。所谓对公共事务作出权威性决定、对公共资源作出权威性分配的实际上就是这样的主体。

在这里，我们原则上可以建构一个“谁何以”能够成为决策主体来从事公共决策的一般逻辑。这个逻辑主要阐明了如下三点：

第一，这个“谁”之所以能够成为“谁”，是基于一个基本的政治原理，即是在人民主权原则下，根据人民当家作主的原则和精神，人民通过某种程序委托其成为“谁”的。因此，这个“谁”的产生是有依据和程序的，而且其本身并不是权力的源泉，权力的源泉在于人民。

第二，这个“谁”的角色定位，当是作为权力本源的人民的“代表”。因此，其被代表的权限应该是清晰的、有边界的、需要承担相应的责任的。

第三，这个“谁”基于人民的委托执掌公共权力，具体行使对公共事务作出权威性决定，对公共资源作出权威性分配的职能。但是，基于组织的原理，任何一个具体的“谁”，其只能执掌具体的、明晰的公共权力，所谓“法定职责必须为、法无授权不可为”[4]（p15）。

上述的逻辑可以概括为一句话：解决人民需要解决的问题，本质上是人民处于主体角色的地位，是人民委托了一定的代表，以人民的名义来解决人民需要解决的问题的。因此，归根到底，人民是自己通过全过程人民民主来解决自己需要解决的问题的。

当然，受托来解决人民需要解决的问题，在现代国家，受托者本身就是一个复杂的结构。担当这种受托者的是一个组织化的体系。这个体系不仅包括纵向的层级结构，而且也包括横向的部门分化。

因此，我们在分析到底是“谁”可以决策的时候，这个“谁”既是抽象的接受人民委托执掌公共权力的主体，又是具体的特定组织体系中担当一定职务，履行一定职责的行为人。在这种情况下，一个具体的行为人就获得了两种相互联系的身份，一种是基于人民的委托成为某个执掌公共权力的主体；另一种是根据特定组织的设计和安排，担当了具体的角色，具体负责某一个方面的公共事务管理。

现代组织管理实现了专化、分化以及在此基础上的高度整合。一个基本的原理就是，在组织体系的任何一个“点”上，其职责范围都是确定的、明晰的。因此，我们分析的“谁”的问题，这个“谁”实际上是由千千万万个“谁”构成的。他们既有整体性的角色定位，又有个体性的职责担当。

按照全过程人民民主的要求，从解决人民需要解决的问题出发，我们首先要有一个确定性的概念，那就是某种特定的“人民需要解决的问题”，应该由“谁”来出面解决，即“谁”是解决这个问题的担当者和责任人。

二、决策程序：通过什么程序作出决定？

习近平总书记指出，我们“所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的”[5]。也就是说，即使我们明确了“谁”可以就某种公共事项作出决定，但是这个“谁”也并不能按照自己的立场、价值、认知、判断等来作出决定，尽管这种立场、价值、认知、判断是非常重要的。从科学决策和民主决策的要求来说，作出决策的“程序规范”是其基础性要求。也就是说，科学决策和民主决策是要通过决策的程序规范来保障的。

能够保障公共决策科学化和民主化的程序规范可以分为两个方面，一方面是制度规范，另一方面是技术规范。所谓制度规范，是根据一定的组织原理而事先设定的组织化规范，这样的规范主要解决的问题，一是保障这样的决策是根据多数人的意志作出的；二是最大限度地避免组织中的个人专断。制度规范又可以划分为如下几个层次：一是根据组织性质而设定的体制规范。在我们的领导体制中，有两种基本的体制规范：委员会体制和首长制体制。这两种体制规范是基于不同的组织性质而设定的。大致说来，委员会体制适用于以议事為主要功能的组织，如议会、代表大会、商会、协会等；而首长制体制主要适用于以执行为主要功能的组织，如政府的结构和组织。

以议事为主要功能的组织之所以要采用委员会体制，主要意义在于：委员会委员本身具有代表性，而通过委员会体制来讨论问题，作出决策，可以吸纳整合多数人的意志；同时，委员会体制可以起到集思广益的作用，并以此有效防止决策上的个人专断。通过这样的委员会体制，可以使组织的行为更能代表多数人的意志，也更能够接近于客观理性。因此，委员会体制的实行直接有利于民主决策和科学决策的实现。

委员会体制的基本规则是，该组织的权力由一个人数不等的委员会执掌；委员会的所有委员地位平等，但通常有一位主席（称谓可以有所不同）担当召集人或者主持人的角色；组织的议决事项由委员会会议讨论，并根据事先设定的多数原则在多数同意的前提下作出决定。

首长制体制的规则不同于委员会体制的规则。所谓首长制体制，是说在一个特定组织中，产生一位行政首长，组织的决策由首长个人作出。首长制体制之所以适用于以执行为主要功能的组织，是因为基于人类的经验，“议事”是多数人的事情，需要多人的讨论商量，而“做事”是一个人的事情，商量好的事情需要有效执行，如果有多人做的话，必然产生掣肘，影响执行的效率，唯有在一人做事的情况下，才能雷厉风行。

仅仅从上述这种制度规范本身来看，委员会体制和首长制体制各有利弊，两者之间甚至可以存在某种互补的关系。譬如说，委员会体制可以避免个人的专断，但也带来缺乏明确责任主体的问题。一旦发生决策失误带来相应的损失，因为是委员会“集体决定”的结果，所以也难以追究个人的责任。根据组织原理，决策主体应当为责任主体，委员会体制的运行规范，实际上模糊了这样的责任主体。首长制体制可以产生高效率的决策，也具有明确的责任主体，但是首长制体制往往难以避免组织中的个人专断。在这样的情况下，根据组织的不同性质，准确把握并严格执行决策的体制规则，能够使民主原则在组织管理和决策中得到应有的体现。

在实际的政治过程中，准确把握并严格遵循决策的制度规范，是践行和发展全过程人民民主的最为基础性的要求。这是因为，这样的制度规范本身就与民主原则和精神紧密相连，甚至可以说是民主制度的两个相互联系的方面。一方面，民主制度要求公共决策必须在严格的制度规范下产生；另一方面，遵循了决策的制度规范，能够有效促进民主制度的发展和完善。在现实的政治实践中，委员会体制首长制运行以及首长制体制委员会运行的情况尚有不同程度的存在，切实地解决这方面问题，是我们发展全过程人民民主进程中的一个重大任务。

二是根据决策要求而设定的技术规范。公共决策的制度规范可以解决决策中的不民主决策以及盲目决策等方面的问题。但是，任何一种制度规范下，都存在一个在技术上如何着手来制定公共决策的问题。这方面的问题我们可以称为决策的技术规范。

在决策的技术规范上，通常有这么几个基本环节，即确定目标、拟订方案、方案选择、方案的修正与补充等[6]（p138-145）。

所谓确定目标实际上是要找准所决策事项的问题症结之所在，然后在此基础上把握一个所要解决问题的标准和程度。找到了所要达致的目标之后，就要拟定在现有基础上达成这个目标的行动方案。然后我们要甄别有可能采取的各种方案，研究其利弊得失。以此为前提，就可以通过一定的制度规范，在多种方案中作出抉择，确定一种可行的方案，至此也就完成了整个的决策过程。当然，在方案的实施初期乃至整个过程之中，如果面临新的情况和新的条件等因素，还要对正在实施的决策方案进行必要的修正和补充，以使决策方案更加完善。

需要指出的是，公共决策的制度规范和技术规范往往是交织在一起的，不是绝然分开的。无论是委员会体制还是首长制体制，在公共决策过程中始终是与技术规范相联系的。同样，在公共决策技术规范的每一个环节上，都需要有制度规范的基础性保障。在技术规范的每一个环节上，都存在一个独立的决策过程，譬如目标的确定，其本身是需要经过制度规范决定的，如此等等。

三、决策依据：作出该项决定的依据是什么？

决策之所以要注重依据问题，其主要原因在于，作为一种公共决策，切忌决策主体的随心所欲甚至为所欲为，以防因此而带来负面影响。

如前所述，任何公共决策的出台、终止或者修改，都会在不同程度上给相关人员带来利益上的受益或受损的情况。这种受益或者受损可以是绝对的，也可以是相对的。从社会持续稳定的角度出发，任何公共决策的变更应尽量避免这种不必要的利益调整，或者至少要做到将相关人员的利益受损情况降低到最小的程度。

作为公共决策的主体，有权力制定公共决策，有权力终止既有公共决策的效力，也有权力对既有公共决策进行部分内容的修改。但是，公共决策的理性法则决定了任何公共决策主体的行为必须是审慎的、周密的。从民主制度的原则和精神来说，就是要求公共决策必须实现制度化规范化程序化，简而言之就是要有依据。也就是说，无论是出台新的公共决策，还是修改既定的公共决策，抑或终止一个公共决策的执行，都是具有依据的。

何为公共决策的依据？从广义上说，这里的依据就是理由，是经过了充分讨论和严格论证的，而不是出于主观臆断。

我们可以从多个角度来看决策的依据问题。第一，属于职权范围内的。公共决策行为首要的也是重要的依据就是公共决策主体的职权依据。民主体制的一个重要原则，就是任何公共权力主体的职权范围具有明确的法定依据，所谓“法律授权必须为，法无授权不得为”。这个表述既是对权力主体职权依据的界定，也是关于权力制限的最为经典的解释。权力需要被制约，这是得到普遍认同的政治公理。而经典意义上的权力制约是限定权力的范围，为权力设置边界。从这个意义上说，所谓决策的依据首要的就是权力主体的职权依据。

第二，有相关明文规定的。对于决策事项而言，其主要的依据就是既定的明文规定。当然，在现实的政治过程中，作出或者调整公共决策也就意味着对既定明文规定的变更。也正是因为如此，这里的依据问题主要有两个方面：一是上位规定的要求，即上级组织对相关事宜所作出的新的规定，或者同级组织的更高效力的明文规定的调整。例如，省级人大制定并生效了经过修订的社会保障条例，则要求全省的具体社会保障标准等都要依此作出必要的调整。二是即使没有上述的第一种情况，也并不意味着就不可以对现有的明文规定作出必要的调整，但是在这里必须掌握一条重要原则，即出台任何新的决策或者修订既有决策，必须持审慎的态度，千万不可随意多变。

第三，经过必要论证程序的。出台任何新的决策或者修订既定决策，都需要有充分的论证。一般意义上，权力主体主要是承担管理上的责任，而现代社会的公共事务非常复杂，往往具有专业性很强的特点。因此，权力主体在对特定公共事务作出决策的时候，应当经过特定领域专家的充分论证。作为公共决策依据的论证，除了专业领域的专业论证以外，还有与这样的公共事务直接或间接有关的相关人员利益受益或受损情况的评估论证。相关人员利益受益受损的情况直接影响公共决策的支持度和认同度，从而直接影响到公共决策的成败。

第四，总体上是给当事人增益而不是致损的。如前所述，公共权力的基本特点，就是其可以对社会公共资源作出权威性的分配，对社会公共事务作出权威性的决定，而任何公共决策的行为，都有可能直接或间接给相关人员带来受益或者受损的情况。一项公共决策能够使得多数人受益而不至于受损，才能得到更多的支持和认同。这种支持和认同不仅是公共决策得以顺利实施的基本条件，也是权力主体得到支持和认同从而确立必要权威的重要基础。

第五，得到普遍性认同的。社会公众对于公共决策的认同与否，也不完全取决于其利益受益或受损的情况，还有其他方面的考虑。值得注意的是，认同不认同的，除了特定公共决策的相关人员以外，不相关的人员同样存在这样的问题。现代政治以及政策制定注重认同性原则，认为认同性优先于正确性。在这里，认同性并不是与正确性相对立的概念，而且，具有普遍认同的肯定更符合正确性的判断。需要特别强调的是，公共性的事务，当以多数人的认同为依据，而不能被少数人的所谓“正确性”所迷惑所左右。

四、决策议题：就何种事项作出一个特定的决定？

一般而言，当上述几个方面的问题确定之后，即有明确的主体，经过确定的程序，凭借可靠的依据，对某个事项作出了决定，这里提出的问题就已经不存在了。因为无论从什么角度来说，只要前面的条件具备，作出的决定也就具有了正当性和权威性。

但是，从严格意义上来说，上述所谓“谁”能够决策的问题，这里的“谁”本质上还不是权力的源泉。另外，既定的程序和依据，同样是经过人为设定的程序和依据，仍然没有那种终极性意义。在民主当然也包括全过程人民民主的关键性意义上，即使上述环节都成立，但最后也要以人民的意志为最终依据。

在这里，我们需要回答的实质性问题是，如果上述诸项条件皆备，是不是就意味着可以就任何公共問题作出决定？换言之，决策主体遵循决策程序和依据，是否可以就任何公共问题作出决定？答案显然是否定的。

首先，从决策主体的权限角度来看，任何权力主体的权力都是有限的，其权力边界是清晰的。这是民主制度的基本精神。也就是说，权力主体或者说决策主体的权力来源于人民的授予，而这种权力授予本身就具有确定性、有限性的性质。这种确定性和有限性就决定了决策主体只能就其职权范围内的事项作出决定，而不能超越其权力的边界作出行为。

其次，从决策客体的性质角度来看，民主包括全过程人民民主的精神，决定了有一些特定的事项是不得以公权力的名义作出变更或者不能以一般的程序作出变更的。关于不得以公权力的名义作出变更或者不能以一般的程序作出变更的公共事务，不同时代、不同国家以及不同组织都可能有不同的界定。一般说来，有这么几类的情况是特别需要注意的：一是从国家层面来说，甚至有国家有明文规定或惯例，任何国家机构都不能讨论国家既定疆界的变更，也不能通过任何程序改变既定的宪法制度等。从一般组织的层面来说，一定的决策主体通常不能就其自身的组织存续作出决定，因为组织存续当由特定的法律或上级组织作出决定。二是关于决策主体自身职权扩张和利益增长的事项。这个道理简单地说就是：任何个体或团体都不能自己为自己规定权限和利益。三是关于有损决策相关人权益的事项。也即是说，决策主体既不能自己决定扩大自己的权限范围和利益，也不能通过决定来取消、限制以及压缩决策相关人员的权利和利益。

再次，从组织管理的艺术角度来看，某种时机或者某种事项的变更是需要承担风险的，所以需要特别谨慎。如前所述，特定的决策主体可以通过正当的程序和依据，对特定的公共事务作出决定。但是，组织管理是一种非常复杂精巧的艺术，若作出任何组织行为的时机不对，往往也会适得其反，起不到组织管理的应有效果。在这里，我们仅就组织管理中的两种情况来分析，在这样的两种情况下，特别需要审慎决策。

一种情况是，实施多年且相对稳定的重大制度、程序和规范。这样的制度、程序和规范等之所以能够持续稳定，一定具有自身的逻辑和道理。尽管通过研究分析，这些制度、程序和规范也可能存在某些缺憾或者可以完善的地方，但对于大多数人来说，谋求持续性、稳定性可以给予良好的确定性预期，而一旦发生改变，就会带来很大的不确定性和不安全感。

另一种情况是，主要领导刚刚上任或者即将卸任之时。民间有所谓“新官上任三把火”的说法，但管理实践中这个说法往往被误解。一些领导干部片面地误解了这句话，觉得一旦上任新职，就得大刀阔斧地“全面修理”，总以为既定的组织存在着这样那样的问题，正等待着“高人”去迅速“更新换代”。其实这不仅是莽撞的，也是忌讳的。新官上任首先要做的是认真地学习，深入调查研究，对这个组织的制度、文化等有一个切实的理解和把握。在这个基础上，好好地作出规划，循序渐进地推进。同样，主要领导在即将卸任的时候，也不宜对组织的制度、程序和规范等作出调整。因为在这样的时候，主要领导已经不可能对经过调整或变更的制度、程序、规范等尽到责任，在这种情况下，轻易地调整就是一种不合时宜的作为。

五、结语

总而言之，本文的中心思想就是：给决策主体对公共事务的决策“增加难度”。在宏观的国家治理以及微观、中观的组织管理上，决策是权力主体的一项基本职能。正因为如此，一些领导干部总是希望发挥自己的智慧和才能，对既定的公共事务安排作出调整和变更，并以此来打破原有的秩序。这是需要引起关注特别是需要反思的重大问题。

长期以来，我们党和政府顺应时代发展潮流，积极推进改革开放事业，带领人民“书写了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章”[7]（p16）。在此背景下，尤其需要保持理性、清醒的头脑，切忌“我们可以改变一切”的思维定式。

习近平总书记关于全过程人民民主的理论，尤其是关于“所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的”这一重要论述，为我们审慎决策提供了根本性的理论原则。

在传统观念中，“我们应该去改变什么”“我们可以改变什么”通常成为思维和行动的基本逻辑。而本文贯穿的一个基本思想是，希望人们能够并善于用全过程人民民主去解决人民需要解决的问题，多多地思考“我们只能做什么”“哪些问题我们不能做”。简言之，就是需要开具并且严格遵循一张权力主体或者说决策主体的“负面清单”。这是践行和发展全过程人民民主的一个非常重要的问题，也是我们科学决策、民主决策的根本问题之所在。在践行和发展全过程人民民主的进程中，给公共决策“增加难度”，用审慎稳妥的方式以及用积极主动的方式，都是解决人民需要解决的问题所必须的。

参考文献：

[1]习近平谈治国理政：第4卷[M].北京：外文出版社，2022.

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[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议[M].北京：人民出版社，2014.

[5]全过程民主，支持和保证人民当家作主——国际人士积极评价中国全过程民主[N].人民日报，2021-07-06（14）.

[6]桑玉成，刘百鸣.公共政策学导论[M].上海：复旦大学出版社，1991.

[7]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.

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