我国公民参与行政的当前不足及对策建议

彭喜保

【摘要】公众参与是民主政治的重要形式，它既是实现公民权利的途径，也是限制公共权力的手段。我国公民参与行政的制度经历了从无到有的过程，并形成一定的制度框架来保障公民参与行政的权利，但在目前的实践中依然面临诸多困境，需要探索新的实现路径。

【关键词】公民参与 民主政治 公民权利

【中图分类号】D035 【文献标识码】A

公民参与行政是在现代民主政治的背景下展开的，具备公共理性的公民通过一定的渠道影响国家行政机关的公共行政行为，起到干预公共决策和执行的作用，促使政府的公共行政活动更加符合大众的利益。我国公民参与行政是从新中国成立之初发起的，经过自上而下的推动而发展，是我国民主政治和政治体制改革的重要内容。但在中国特色社会主义民主政治建设中，公民参与行政的内容、途径等依然处于探索发展阶段，目前的公民参与行政制度也在实践中遇到诸多困难，因此当下探讨我国公民参与行政的新路径，对于中国特色社会主义民主政治建设有重要意义。

我国公民参与行政的类型与具体路径

我国公民参与行政的类型。一是决策性参与，即公民参与公共决策过程，如在法律法规制定、公共政策出台等重大事项中，引入公民参与机制，进行共同商议。这是公民表达自己利益的重要途径，也能保证政府决策的科学性。

二是听证性参与，即政府通过举办听证会的形式让公众参与决策制定的环节。与决策性参与相比，听证性参与有一定的消极性，听证性参与只是公民听取政府如何决策而并不提出自己的意见，但决策性参与是公民与政府协商共同制定公共决策。

三是咨询性参与，这是政府掌握民意的重要途径，一般政府为了解决某项公共问题、协商各方利益而向公众咨询，它是政府征求大众意见、集思广益的一种方式，并不直接影响政府决策。

我国公民参与行政的具体路径。一是行政听证，它是在公共决策出台之前，行政机关需要告知行政相对人做出决策的理由及听证权利，行政相对人则提出自己的意见并提供证据，行政机关听取意见并做出反应的一种制度。我国深圳市最早在上个世纪90年代践行这一制度，之后听证形式在全国获得推广。目前行政听证形成了行政决策听证、具体行为听证以及价格听证三种主要的形式。行政决策听证主要是就公共政策、法律法规的出台进行听证，具体有立法听证和公共政策听证。具体行为听证，主要是就行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、政治征收等具体的行政行为举行听证会。价格听证主要是针对那些自然垄断经营商品的价格、公益性服务的价格进行听证，价格听证由政府主持，主要是听取经营者、消费者等有关方面的意见。

二是民主恳谈形式，是指政府在公共决策中秉持协商民主的理念，将公民纳入决策过程，听取其对公共议题的意见，这是基层公民参与行政常采用的方式。在民主恳谈形式中，公民是参与的主体，而政府主要是扮演倾听者的角色，它发端于我国的基层民主探索，是一种非正式协商的形式。目前我国的民主恳谈已经有民主沟通会、决策议事会、决策听证会、重要建议论证会、回复会等几种重要方式。

三是公众评议政府，即由政府来主导，向社会公众发出评议意见表、问卷等，收集被评议部门在履行职责、工作效率、服务质量、廉洁行政、政务公开等方面信息，作为被评议部门绩效考核的根据。

我国公民参与行政的不足

首先，公民参与行政起步晚，实践滞后。相比西方国家悠久的民主历史，我国的民主政治起步晚一百多年，在制度设计、法律法规、运行机制等方面的建设还并不完善，这也阻碍了公民参与行政的实践，很多公民在参与行政中秩序混乱，而且参政议政能力并不强，他们对公共决策难以提出理性的、有建设性的建议，造成我国的公民参与行政有一定滞后性。

其次是我国公民参与行政的途径单一，且参与广度不足。从公民参与行政的类型与形式来看，我国公民参与行政的途径较为多样化，但在实践中，公众可以参与行政的渠道是十分单一的，尤其是在基层民主中，公众缺乏参与行政的途径，有的地方政府甚至排斥公民参与公共决策。公民参与行政的广度主要表现在两个方面，一是参与的人数，二是参与的事项范围。从我国公民参与行政的总体情况来看，参与行政的公民数量并不多，而且很多公民参与并不是公民直接参与，而是由公民推选的代表来参与行政。在参与事项上一般都是涉及公共决策的领域，很少参与政府行政的其他事项。

最后，我国公民在参与行政中存在行为不规范的问题。在很多公民参与行政活动中，公民常常是被动接收相关信息，缺乏主动获取信息的积极性，这一方面是因为缺乏政府信息公开制度的支撑，另一方面则是因为公民缺乏主动参政议政的意识。在这种情况下，公民在参与行政过程中，由于缺乏足够的信息支撑，很难就公共决策作出理性判断。

我国公民参与行政路径构建的策略

健全公民参与行政的制度体系。公民参与行政的本质是能够与政府进行平等的对话与沟通，而要确保公民能够有序参与行政，必须制定刚性与灵活性兼具的参与制度。首先要从法律上确保公民参与行政的合法性，可以将公民参与行政写入宪法。其次是各级政府应制定有关公民参与行政的原则、内容和形式的制度，促使公民根据相关制度有序参与公共事务。总体而言，公民参与行政的制度体系应包含三个部分的内容：基础性制度、参与过程的具体规则、监督追究机制。

完善政府信息管理制度。公民参与行政的前提是公民有足够的渠道获取相应的信息，因此只有政府公开有关公共决策的信息，确保公民的知情权，公民参与行政的行为才真正有效，而非流于形式。但目前我国政府却存在一定程度的信息资源垄断，限制信息流通渠道，公民无法充分获取与自身利益相关的信息，也不能够对政府进行有效监督。所以，要推动公民参与行政的路径建设，必须打破政府的信息垄断，使之以开放的理念公开政务信息，接纳公民的参与行政行为。要提升政府的信息管理制度，必须对我国现有的《政府信息公开条例》进行修订，强化政府的信息公开责任，并对违规的政府部门加大处罚力度。在政府信息公开机制设计上，要丰富公民获取信息的渠道，提升政务信息公开速度，公布更为全面的信息内容。

加强我国公民参与行政的强度。针对目前我国公民参与行政的影响力弱的现象，必须采取一定的措施，加强公民参与行政的深度与强度，使之在有序参与的前提下，能够发挥影响政府公共决策的作用。目前我国公民参与行政大多还处于告知、咨询的阶段，并非真正的公民参与行政，但根据目前我国民主政治建设的现状以及公民参政议政的能力，我国的公民参与行政也不可能飞跃到公民完全控制政府决策的高层次参与阶段。所以，我国公民参与行政的强度应该与我国国情相符，采取适度原则。我国可以成立专门的公众参与机构，引导公民有序参与行政事务，这既能保证公民参与行政的深度，也能避免无序的参与行政所带来的社会混乱。

培育公民政治素养。我国公民参与行政的开展举步维艰。要改变这一现状，必须提升我国公民的政治素养，加快公民社会建设。在公民文化教育中，应培养公民平等、权利义务等观念，减少其对政府的依赖顺从心理，使之具备平等意识、权利意识，积极主动通过各种参与行政的路径去维护自身合法权益，影响政府公共决策。此外，我国还应支持非政府组织的发展，这一方面能够起到引导公众参与行政的行为，另一方面第三方组织在参与行政的活动中更加专业化，能够比公民个体产生更大的影响力，也能够推动我国公民参与行政的发展。

（作者单位：山西大同大学政法学院）

【参考文献】

①麻宝斌：《中国行政文化：特征、根源于变革》，《行政论坛》，2013年第5期。

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