发挥行政复议解决争议的主渠道作用路径探析

[摘 要]为实质性保障行政相对人合法权益，行政复议是解决行政争议十分重要的救济渠道。梳理行政复议解决争议的历史沿革，明确行政复议在解决行政争议主渠道的优势。但现行行政复议的受案范围存在限制、双被告制度受到多方诟病，行政复议相关法律制度亟须改变。因此，需要建立科学合理的复议诉讼衔接机制，完善行政复议审理程序，引导当事人选择行政复议。

[关键词]行政复议；行政争议；双被告制度

一、行政复议实质性解决行政争议的沿革

（一）实质性解决行政争议的现实意义

为了解决实践中出现的“上诉率高、申诉率高，实体裁判率低、原告服判息诉率低”问题，最高人民法院2009年印发《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，将“行政争议实质性解决”作为行政审判新理念[1]。“实质性解决”一词语义模糊也并非官方法律用语，在实际操作中缺少必要的尺度，引起学界和实务部门对“实质性解决”内涵进行探讨。

“实质性解决行政争议”作为指导方向，引导行政检察监督领域和行政救济领域不断深度融合。主要分为两个层面：第一，在行政检察监督领域。最高人民检察院部署开展专项活动；2021年，“推动行政争议实质性化解，保障国家法律的统一正确实施。”第二，在行政救济领域。2007年将“解决行政争议”作为立法目的，《行政复议法》则强调“行政监督”和“权利救济”两者并行；2009年，最高人民法院则强调要“及时妥善化解行政纠纷”。近10年来，诸多典型案例表明，行政救济领域中不断摸索着行政争议实质性解决的最佳路径，但很多案件经过复议后仍然涌入诉讼途径，为了达成“坚持把非诉机制挺在前面”的政策要求和现实需求，必须发挥好行政复议解决行政争议的主渠道作用。

行政复议实质性解决行政争议保障行政相对人的权益获得实质的救济，更是我国坚持以人民为中心的发展思想在行政法中的具体体现。习近平总书记指出：“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。[2]”行政复议实质性解决行政争议是全面建设社会主义现代化国家的必然要求。尽管立法机关为了更好地解决行政争议，在行政复议等相关法律法规及制度层面不断地更新迭代，但由于法律天然的滯后性以及现实生活中不再局限于自然犯，在行政领域同样可能出现越来越多的法定犯，这也间接促进了大量行政复议案件发展到行政诉讼阶段。

（二）实质性解决行政争议的理论意义

根据我国在不同历史时期及社会发展状况，立法机关对行政复议的理论定位存在一定的差异。对于行政复议的定义，20世纪90年代国务院认为，行政复议是复议机关要对争议的具体行政行为进行复查；之后全国人大常委会认为行政复议是指复议机关对争议的具体行政行为进行审查并做出裁决的行政行为。2022年，《行政复议法（修订草案）》对此作了说明：行政复议是政府系统自我纠错的监督制度和解决“民告官”行政争议的救济制度。近年来，行政复议主渠道关于定位方面强调，不仅是行政复议功能的更新，更表现为行政复议和行政诉讼两者之间保持合作互补的关系，同时强调行政复议前置的优先性。

二、行政复议作为解决行政争议主渠道的优势

（一）与行政诉讼相比，行政复议在解决行政争议方面更具有优势

当前，解决行政争议的主要途径仍然是行政诉讼。2021年，最高人民法院总结了近十年以人民法院为中心的行政争议多元化解机制的实践经验；《行政复议法》则为其提供更有力的法律制度支撑。行政复议机构逐步成为行政争议多元化解纷的核心部门。社会治理成效与法治化程度不断深入融合，行政争议日益增多，使行政复议在化解行政争议的路径中给予最高程度的能量，极大地发挥了主渠道作用。

相对于行政诉讼而言，行政复议具有高效便民的特征。复议所审查的广度和深度都要大于行政诉讼；行政规范性文件的附带审查比行政诉讼更彻底。因此，避免复议和诉讼同质化，强调复议的行政性。并且，行政机关处理行政争议，专业能力更明显。与行政诉讼相比，行政复议机关能够全面判断所争议行为的合法性和合理性，并且在审理结果反馈上具有明显的效率优势。在实践中，作为领导机关的复议机关处理专业领域内的争议问题更具有办案经验。在成本和效率上具有天然优势。从成本的角度考虑，选择行政诉讼比行政复议需要支出更多的费用，包括但不限于交通费、住宿费、律师费。从效率的角度考虑，行政相对人面对程序的空转、执行不来的胜诉判决甚至是迟到的正义，都是无意义的消耗，只有释明法理以德润心，满足合理合法的诉求，才能得到“实质性”的解决。

以上对行政诉讼的比较，行政争议的优势在于：行政复议依法行政、合理行政、专业程度高、具备一定灵活性、制度相对完善等特征和优势。将行政复议作为主渠道具有充分的实践基础和理论依据。

（二）行政复议解决行政争议的范围不断扩大

行政诉讼的调解、和解制度一开始被学界否定，随着实践的需要以及学界不断探索研究，打破了西方的“行政权不可处分”理论和职权调查主义的限制，和解制度得到了一些学者支持。直至目前，调解、和解不仅可以贯穿诉讼全过程，还有学者探索将调解、和解发展到诉前的路径。但是，目前因缺乏行政诉讼法上的直接依据，并且行政争议诉前调解存在理论和制度研究上的大量空白，倘若实现通过诉前调解行政争议达到诉源治理的效果则需要较长的时间。

通过今年以来发布的指导案例可以发现，实践中适用行政诉讼的调解、和解、协调结案的范围在不断扩大。实践中，“协调结案”缺乏法定程序制约，任何案件均可以协调，甚至逾越了和解、调解适用范围的规定，存在违背立法精神和法律原则的可能性。本文认为，案结事了是救济制度设立的初衷，可以框定“协调结案”机制的合法、合理、自愿的法律原则和适用范围，发挥其积极功能。

三、审视行政复议解决争议存在主要的制度问题

（一）行政复议受案范围存在限制

复议机关审查行政复议案件需要在法律所规定的范围内，判断行政行为的合法性。1990年《行政复议条例》规定，“复议机关审理复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章，以及上一级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据。”直至2020年《行政复议法（征求意见稿）》（以下简称为《征求意见稿》）对审查依据做出回应：“行政复议机关审理行政复议案件，依照法律、法规、规章，参照行政规范性文件。”但在实践中，出现了各地理解不一的情况。例如，规范性文件在行政复议中是审查对象而不能作为审理依据；规章、上级机关依法制定的规范性文件作为行政复议的审理依据。还有学者担忧，如果对行政诉讼与行政复议在审查依据方面作出区分，则可能导致行政复议决定与行政判决在评价行政行为方面存在矛盾和冲突，出现行政复议与行政诉讼在法律适用上的脱节[3]。

目前学界的主流观点是复议前置应当适度扩大。因为复议应有的功能尚未得到有效发挥，但是扩大到何种程度，应该受到哪方面的制约等方面也存有争议。学者章志远（华东政法大学法律学院教授）认为行政复议法修改应当采行负面清单式受案范围规定，实现行政复议对行政争议的“能收尽收”。还有学者认为：只要属于明确排除在行政复议列举受理范围之外的，原则上都可以受理。笔者认为，扩大行政复议受案范围是实现是“橄榄型”理想模式的前提条件。扩大行政复议受案范围是打通行政复议主渠道地位的首要突破口。

（二）双被告制度备受双方诟病

理论界对双被告制度的去留针锋相对。持有肯定说的学者认为，“以复议直接纠错率、复议案件数量等成效判断标准做定量分析结果看，共同被告制度与相似功能目标的其他制度安排相比，更符合当下国情。[4]”持否定意见的学者的观点具有多样性。如有的学者指出行政复议具有准司法性，更多体现的是救济功能，且维持原行政行为的复议决定并未增加行政相对人的法律义务和责任；在现行的“行政复议双被告制”中，违反了诉讼法中的两个基本原则：先取证后裁决的基本证据规则和“处分权主义”的诉讼原则。在复议维持案件中，将行政复议机关列为共同被告，剥夺了复议申请人选择被告的权利。

《征求意见稿》第10条作出了与《行政诉讼法》第26条完全相反的规定，表达出废除双被告制度的意图。对此，章志远认为“撇开双被告制度的应有积极意义和实施不畅原因不论，这一修改策略破坏了法治形式上的统一性，与整体观的修法思维难以吻合。[5]”学者陈锦波（中国政法大学诉讼法学研究院副教授）认为，“行政复议双被告制”应当被消解。其症结实际上并不在于“行政复议机关是否充当被告”，而在于行政复议制度本身。本文认为，双被告制缺乏理论基础，但废除又会引起不小的副作用。双被告制之所以有存在的必要性，不仅是因为法律需要保持稳定性和可预见性，而且在实践中双被告制在处理现实问题有存在的必要。所以，应当暂时保留双被告制，发挥其余热，待其他可替代性制度之后，逐步缩小双被告制直至废除。

（三）行政复议制度局限性使公正性受到质疑

现代行政法制所追求的理想状态是行政复议机关及其人员依法行政，若出现对某具体行政行为或者某规范性文件出现分歧，行政机关及其人员可以深入了解事实，梳理双方提出的证据，居中裁判产生分歧的争议焦点，达到公平正义的首要标准。在此基础上，复议机关发挥主渠道作用，介入和调整行政实体法律关系，提高复议决定的可接受程度，及时纠正违法或不当的行政行为，高效完成对申请人的补偿或赔偿。

行政复议是行政系统内部的监督，复议机关是被申请人的上级机关，作为申请人往往心有疑虑去申请复议以寻求救济。实践中，经常出现复议机关不作为，甚至偏袒原机关处理行政争议的情况；行政复议程序简便，可能出现事实不清楚、证据不完备、程序有瑕疵的情况下审理案件，不能完全保障申请人及其他复议参加人复议权利等，需要在行政复议的相关制度上下功夫。

四、发挥行政复议主渠道作用的完善路径

（一）建立科学合理的复议诉讼衔接机制

第一，拓宽行政复议的受案范围以及扩大复议前置的范围，尽可能让行政复议去解决行政争议。《征求意见稿》中将“具体行政行为”修改为“行政行为”。笔者认为需要从立法层面入手，扩大行政行为的外延，将多数行政争议归于行政复议，发挥行政复议的行政性优势，审理行政行为的合理性，不断提升行政机关的公信力；在实践中，不仅需要发挥主观能动性，还需要把保护人民群众合法利益牢记在心，出现内部行政行为的外部化等情况，凡是产生实质影响到行政相对人的合法权益的都应当纳入行政复议的范畴。其次，重视作为审查依据的行政规范性文件，加大对行政规范性文件的审查力度。另一方面，尽管双被告制度遭到学界和实务界的诟病，有些学者提出废除双被告制。但稳定的法律也是良法的衡量标准之一，应当在保留双被告制度的基础上进行一定范围的修改：当原行政行为明显存在违法并侵犯申请人合法权益情形下，复议机关仍然作出维持或者驳回复议申请的，赋予申请人选择权，复议机关才有可能作为共同被告；行政复议机关改变原行政行为的，由行政复议机关当被告。

（二）提高复议机关公信力，引导当事人选择行政复议

正如上述提到的，行政复议制度存在难以突破的局限性，所以要加强相关配套机制保障复议决定的公正性。核心在于，复议机关需要提高公信力。首先，突出行政复议高效便民的制度优势。发挥行政复议制度灵活且专业的特点，融入和解与调解、协调结案等辅助性路径化解争议，树立多维思路化解行政争议。在此过程中也应保证保障复议申请人是在法律允许的范围内、自愿的基础上作出的决定。其次，引进中立的第三方人员组成行政复议委员会。

（三）坚持公平与效率并重，完善行政复议审理程序

《征求意见稿》将复议审理程序分为一般程序和简易程序，多数案件适用一般程序審理，简易程序仅在部分案件中适用。笔者认为，行政复议制度在未来化解行政争议中必将大展拳脚，优化办案资源配置，注重繁简分流是保障案件公平的首要应对措施。随着行政复议主渠道的优势不断被肯定和认可，案多人少的情形将会日渐突出。在能够保持公平正义基本面的基础上，提高办案效率也是积极应对现代化治理的必然要求。根据案件的类型和实际情况，进行划类别审理。对于对案件事实清楚、双方争议不大的简单案件，采取口头听取意见、书面审查等更为灵活和高效的简易程序；对于疑难复杂案件，采取听证审理，多思量多耐心，让人民群众看到、听到、感受到复议机关及其人员的良苦用心。

结束语

行政复议制度在解决行政争议、保护行政相对人权利和监督复议机关依法行政等方面发挥了重要作用。充分发挥行政复议的比较优势，给予申请人程序上顺序选择权可以更好地提升行政复议主渠道的作用。申请人先向复议机关申请监督原行政行为机关履行，若仍不履行则可以由复议机关对其政务处分、约谈通报；若仍不履行，申请人可以向法院提起诉讼，请求法院判决原行政行为机关限期履行复议决定。

参考文献

[1]章志远.行政争议实质性解决的法理解读[J].中国法学，2020（06）：122-141.

[2]习近平.以科学理论为指导，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障[M].习近平谈治国理政（第4卷），北京：外文出版社.2022年.

[3]莫于川，杨震.行政复议法的主渠道定位[J].中国政法大学学报，2021（06）：110-120.

[4]章志远.以习近平法治思想引领行政复议法修改[J].法学评论，2022，40（06）：1-8.

[5]俞祺.复议机关作共同被告制度实效考[J].中国法学，2018（06）：194-216.

作者简介：张静（1998— ），女，汉族，河北邯郸人，青海民族大学，硕士在读。

研究方向：民族法学。