集中复议权：行政复议委员会改革的实践总结与路径优化

梁成意，邵文华

(华东交通大学 人文社会科学学院，江西 南昌 330013)

行政复议制度自1999年创设以来被寄予厚望，立法者希望能够通过行政复议的运转推动法治政府建设和促进社会和谐发展。但是，二十多年的实践经验表明，行政复议制度并没有发挥立法者所期待的作用，其所拥有的公开、公平、公正的品格并没有得到彰显。这除了行政复议制度本身的功能定位错位以外，缺乏权力集中、独立性强的行政复议机构是主要原因。值《行政复议法》全面修订之际，系统归纳和总结实践中行政复议委员会改革的经验做法和实践特征，根据行政复议制度的功能和价值追求，“提出行政复议机构改革的具体建议是一项重要课题”。[1]

一、行政复议体制改革的实践样态

笔者通过北大法宝网、司法部网站检索行政复议机构改革的法律法规，并结合中央和地方报道的信息，系统归纳行政复议机构改革的经验成果。

(一)行政复议委员会模式

行政复议委员会改革实践中，主要包括两种模式：各行政复议机关下单设行政复议委员会模式和各级政府下设统一的行政复议委员会模式。

各行政复议机关下设行政复议委员会模式，是指在《行政复议法》设定的行政复议主体不变的情况下，各行政复议机关内部设立行政复议委员会办理本部门的行政复议案件。在这种制度下，行政复议主体不变，行政复议权未发生实质性变动。这也符合部分学者的观点，即“应该设立行政复议委员会，设在行政机关内部，实行主任负责制”。[2](P4)然而，这种模式无法保证行政复议权集中统一行使，也不能从根本上改变行政复议“内部审查机制的强化导致公正性不足、处理行政复议事务的行政机关内设机构缺乏独立性”等弊端。[3]

各级政府下设统一的行政复议委员会模式，是指政府各部门不再保留行政复议受理和审议权，由政府下设的行政复议委员会统一受理、统一审议政府辖区内行政复议案件。为了具体分析该种模式的特征，笔者选取了17个市区作为考察对象，分别从组织架构、审理范围和审理模式三方面进行比较。

1.组织架构

各地在行政复议委员会试点工作中，均从行政复议委员会的组成人员、内设单位和办公地点等方面进行组织架构，且呈现出同质性的特征：行政复议委员会的组成人员通常包括主任、副主任和其他委员，其他委员中又分为行政系统内部人员和行政系统外部专家，其中系统内部委员包括各政府部门的负责人。行政复议委员会委员一般具有兼职而非专职的特点，但也有的地方改革更加彻底，形成了稳定化、专业化的行政复议委员会委员队伍。

行政复议委员会下设行政复议委员会办公室，办公室设主任和副主任；此外还有地区设置专门委员会，包括案件审议委员会、咨询委员会、监督委员会。行政复议委员会办公室的办公点也随国家行政机构改革由原法制办转移到行政司法部门。

2.审理范围

各地行政复议委员会管辖范围主要回答两个问题：

其一，是否应当将地方政府管辖的所有行政复议机关的复议权集中统一交由行政复议委员会行使。在单一行政复议机关类型中，行政复议委员会统一行使地方政府辖区内的所有行政复议权；而多行政复议机关类型中，地方政府统一行使部分行政复议机关的复议权，保留公安部门及其他少数部门的行政复议权。

其二，行政复议委员会是否应当统一行使省乃至中央垂直领导的行政复议机关的复议权。实践中主要存在三种情形：一是部分地区将省垂直领导的行政复议机关的复议权交由地方政府行政复议委员会统一行使。二是部分地区赋予中央或省垂直领导的行政复议机关是否将复议权交由地方政府行政复议委员会统一行使的选择权。三是中央或省垂直领导的行政复议机关保留行政复议权，不交由行政复议委员会统一行使。

3.审理模式

各地行政复议委员会的运行模式迥异，但基本上可以分为四类：

(1)“统一受理—统一审查—统一决定”模式，指行政复议委员会统一受理和审理行政复议案件，并以地方政府或者行政复议委员会的名义统一做出行政复议决定。

(2)“统一受理—统一审查—分别决定”模式，指行政复议委员会统一受理和审查行政复议案件，但最终的复议决定却以各原行政复议机关的名义做出。

(3)“分别受理—集中审理—分别决定”模式，亦可称为“苏州模式”，指原行政复议机关分别接受和受理相对人提交的行政复议申请，然后将行政复议案件材料提交至行政复议委员会办公室；接着对于受理的行政复议案件由市政府行政复议委员会集中审理，并以原行政复议机关的名义做出复议决定。

(4)“统一受理—分别审理与联合办理相结合—分别决定”模式，亦可称为“泰州模式”，是指由行政复议案件受理中心统一受理行政复议申请，但是在审理程序方面，分为三种情形：如果以政府为复议机关，则案件将由行政复议委员会审理；如果公安部门等少数部门为行政复议机关，则交由该部门自己审理；如果其他政府部门为复议机关，则由政府和该部门联合办理，但最终决定均由原行政复议机关作出。

(二)改革效果

近年来，各地通过行政复议机构改革，设置行政复议委员会制度，行政复议的实施效果明显好转。例如，云南省丽江市在近5年经过行政复议的100余件案件中，复议后诉讼率仅为6.25%，明显低于部分法院30%的上诉率；[4]而江苏南通市海门区自2015年以来，行政复议纠错率均高达50%以上；[5]宁夏回族自治区中卫市自实施行政复议体制改革以来，截至2020年8月，复议委员会召开案件审理会议56次，审议案件270件，委员议决后提出撤销意见的154件，其中，经过复议后再起诉率保持在8%以下。[6]

二、行政复议委员会改革的实践特征与逻辑机理

(一)行政复议委员会改革的实践特征

其一，集中行政复议权是此次行政复议委员会改革的发力点。学界普遍认为，“我国现行行政复议制度下行政复议权零碎化严重，行政复议机关众多，行政复议机关缺乏独立性。”[7]“行政复议程序公开性不强，行政复议缺乏有效监督。”[8]而设置行政复议委员会的目的就是将地方政府所辖区域内法定行政复议机关的行政复议权集中交由地方政府行政复议委员会统一行使。

其二，行政复议委员会拥有审议行政复议案件的权力，但决定权不足。在各地试点中，行政复议委员会的定位是审理行政复议案件的议决机构。但在实践中，行政复议委员会的决议需要经过行政复议委员会主任审批。此外，目前很少有行政复议委员会的审议结论与行政机关的审查意见书相左的情况，行政复议委员会的议决功能退化为咨询功能。

其三，在行政复议委员会人员构成方面，广泛吸纳律师、专家等“外脑”参加行政复议审议工作，不断提高行政复议的专业性。例如，上海市近期发布信息称，上海市行政复议委员会非常任行政复议委员占比超过75%。[9]

其四，改变原有的书面审查方式，增加听证程序、实地调查程序。书面审是行政复议的主要审理方式。但是，“这种审理方式导致行政复议相对人无法充分质证、辩论，其合法权益无法得到有力保护。”[10]因此，在目前各地的改革与实践中改变原有的书面审理方式成为一种趋势，主要做法有：一是根据案件的性质和疑难程度，设置繁简分流机制；二是设置不同的科室(委员会)承担专门的任务；三是不断完善听证程序规则。

其五，广泛运用“互联网+”等新技术，贯彻“最多跑一次”等新理念，不断提高行政复议的便民性。互联网助力行政复议体制改革、助推法治政府建设也屡见不鲜。例如，2017年湖北省咸宁市采取“手机听证”的方式审理行政复议案件，成为社会热点话题。[11]尤其是在新冠肺炎疫情防控期间，网上申请、网上受理、线上质证成为行政复议的主要运行方式。[12]“依托新技术、创设新方法表明我国行政复议体制改革坚持以人民为中心的方向。”[13]

(二)行政复议体制改革的逻辑机理

近年来，我国行政法学界关于行政复议的定位、功能存在大相径庭的主张。总体来说，学者们对于行政复议的性质存在“行政性”“准司法性”和“司法性”三种观点。而在行政复议的功能方面，有学者提出行政复议应当以“解决行政纠纷是第一性功能，而监督行政权是第二层次功能，保障相对人合法权益是最高层次的功能”。[14]也有学者指出，“行政复议作为司法性行为，应当将化解行政纠纷作为基础功能，并在此基础上强化监督功能。”[15]但也有学者对此持反对意见，认为“‘行政性’是第一性的，在此基础上应当引入‘司法性’不断强化行政复议的制度功能”。[16]

然而，与学界的争论不同，目前我国部分地区行政复议体制改革的实践样板和经验特征在改革方向、目标、审查方式等方面具有高度的一致性。这些特征彰显着我国行政复议体制改革具有相同的逻辑机理——走向司法化的行政复议制度。申言之，行政复议体制改革应当保持行政复议在化解行政纠纷方面的效率优势的同时，引入司法程序所具有的独立性和公正性，以发挥行政复议在保障相对人权益方面的最大价值。目前各地行政复议体制改革符合司法化特征：首先，突出了行政复议机构的独立性和中立性。其次，突出了行政复议程序的公开性与公正性。从书面审查到听证调查、从“幕下复议”到“阳光复议”，都体现了改革者希望通过公开调查、公开审理改变现行复议方式，达到行政复议公正性效果的决心。最后，行政复议体制改革增强了行政复议程序的效率性和能动性。

三、行政复议委员会改革的路径优化

(一)科学设定行政复议委员会的审理范围和运行模式

在两种模式中，应当选择政府下设行政复议委员会，统一审理辖区内的行政复议案件模式。因为该种模式能够有效整合行政复议权，使行政复议权由行政复议委员会集中统一行使。笔者认为，除中央和省级垂直领导的具有行政复议权的行政机关以外，其他拥有行政复议权的行政机关应当不再保留行政复议权，均交由政府一级下设的行政复议委员会统一行使。

此外，在运行模式方面，应当采取“统一受理—统一审查—统一决定”的“三统一”模式。原因在于：首先，“三统一”模式更具有便民性。由行政复议委员会统一受理、统一审查和统一决定行政复议案件，便于相对人寻求救济。其次，“三统一”模式更符合集中行政复议权的改革要求和方向。如果采取“泰州模式”或“苏州模式”，行政复议委员会依然无法集中统一对行政复议案件进行审查。最后，“三统一”模式能够简化行政复议流程，提高行政复议效率。

(二)完善行政复议委员会组织架构

实践中行政复议委员会普遍设置行政复议委员会办公室作为常设办公机构，行政复议委员会办公室在立案、审查和送达方面都承担着十分重要的职责，发挥了基础性的作用。但是，还应当从以下几个方面入手，完善行政复议委员会的组织架构：一是增加行政复议委员会立案科、调查听证科和复议监督科等科室，明晰各自的职责，从而简化行政复议流程；二是减小行政复议委员中政府部门首长的比例；三是增加专家、学者等外部专家担任行政复议委员会委员的比例，并在资金补贴、物质和精神奖励方面加大投入力度，提高外部专家审议行政复议案件的积极性和主动性。

(三)确立复议前置原则制度和行政诉讼终局制度

在行政复议与行政诉讼制度衔接方面，我国《行政复议法》和《行政诉讼法》确立了相对人自由选择、复议前置、复议终局、复议后选择行政最终裁决四种模式。但是，四种模式的划分标准不具有科学性和明晰性。因此，学界均主张对现行行政复议与行政诉讼衔接模式进行改革，但是改革方案却不尽相同。有学者认为，应当坚持“自由选择为主，复议前置为辅”的模式，也有学者认为行政复议前置模式更具科学性。笔者认为，在行政复议权集中化配置后，应当以行政复议前置制度为主，辅之行政复议与行政诉讼自由选择制度。主要理由在于：一是行政复议委员会的独立性和专业性能够发挥行政复议在解决行政纠纷方面的能动性作用。相较于行政诉讼，行政复议的审查标准更广，裁决方式更加灵活，审查程序也更有效率。二是行政复议前置能够减轻司法审查的负担，夯实行政复议作为化解行政争议的“主渠道”地位。可以预见的是，在行政复议委员会普遍建立和完善后，将行政复议作为化解行政纠纷的前置措施，能够将大量简单的行政案件交由行政复议处理，而行政诉讼将集中精力处理那些疑难、复杂和重大的案件。在此基础上，还应当缩小行政复议终局的适用情形，最大限度地实行行政诉讼终局制度，使行政诉讼真正成为维护社会公平正义的最后堡垒。

(四)废除行政复议委员会“双被告”制度

2014年修订的《行政诉讼法》推出行政复议机关与原行政行为机关作为行政诉讼双被告制度(以下简称“双被告”制度)，其目的在于倒逼行政复议机关积极行使行政复议权，打破实践中长期存在的行政复议“维持会”的局面。但是，经过几年的实施，“双被告”制度的运行效果并不理想，以至于废除“双被告”制度的呼声居高不下。笔者认为，在普遍设立行政复议委员会，保持行政复议委员会独立行使行政复议权后，应当废除“双被告”制度，这符合行政复议作为化解行政纠纷、监督行政行为合法性的制度定位。毕竟行政复议机关行使的并非塑造行政管理秩序的权力，而是居中裁决的权力。与二审程序中一审法院不作为被告一样，无法要求同为居中裁决的行政复议机关在行政诉讼程序中作为行政诉讼被告。

(五)再造行政复议程序，增强行政复议效率与公正的协调性

其一，保留和完善繁简分流机制。根据目前行政复议委员会的改革经验，许多地方都采取了繁简分流机制，但同时也要防止行政复议委员会被虚置的可能，即防止疑难复杂的案件被当作简单案件处理。为此：一是设置告知和复议制度。行政复议委员会办公室如果以案件简单为由决定不予提交行政复议委员会审查后，应当将这一决定及时告知行政相对人；相对人对此决定不服的，可以申请复议。二是行政复议委员会办公室如果决定行政复议案件不予提交行政复议委员会审查，应当及时将这一决定提交至行政复议委员会主任或副主任，主任或者副主任认为应当提交给行政复议委员会审理的，可以责令行政复议委员会办公室提交。三是增加决定公示程序，即行政复议委员会办公室无论是否将案件提交至行政复议委员会审查，均应当将这一决定予以公示。

其二，科学设置行政复议委员会审理行政复议案件的流程，扭转行政复议委员会审而不决的被动地位。在未来的改革中应当进一步增强行政复议委员会的决定效力，削弱行政复议委员会主任的批准权。可采取的措施是：行政复议委员会经审查后，根据少数服从多数作出行政复议决定，并将行政复议委员会的决定和意见提交行政复议委员会主任；行政复议委员会主任如果与行政复议委员会意见不一致的，应当将行政复议决定提交至政府常务会议讨论决定，最终结果以政府常务会议决定为准。

其三，引入直接言词证据，增强听证程序适用的力度。我国现行《行政复议法》确定了书面审为原则、听证审为补充的审查程序。但是，书面审查并不能保证行政复议案件结果的正确性，也与“不得剥夺当事人陈述、申辩权”这一公正原则不一致。因此，应当引入直接言词证据，增加听证审查的力度。当然，增强听证程序的适用力度不代表完全废除书面审。在繁简分流机制确定后，对于行政复议委员会审查的行政案件必须采取听证审，而对于行政复议委员会办公室审理的行政案件可以书面审，也可以听证审。