凝聚共识 守正创新以高质量立法保障行政复议高质量发展

梁 鹰（全国人大常委会法工委行政法室主任）

2023年9月1日，十四届全国人大常委会第五次会议审议通过了新修订的行政复议法。修订行政复议法，完善行政复议制度，对于更好保护人民群众合法权益、发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用具有重要意义。此次全面修订行政复议法，贯彻落实党中央决策部署，坚持立法为了人民、依靠人民，坚持稳中求进、守正创新，作出了若干制度创新，具有突出的制度特点。立法中通过各种渠道充分听取全国人大代表、基层立法联系点、专家学者、行政复议参加人等各方面意见，切实做到立一部满载民意的法、立一部管用可行的法，为促进行政复议高质量发展、发挥行政复议在化解行政争议中的主渠道作用提供坚实法治保障。

一、把握方向，坚决贯彻落实党中央决策部署

行政复议是化解行政争议的一项重要法律制度。从1990年国务院出台《行政复议条例》，到1999年行政复议法颁布实施，并于2009年、2017年作了两次部分条款的修改，我国行政复议制度经历了一个不断完善发展的过程。在此过程中，国务院制定了实施条例，公安、税务、海关等部门根据部门实际制定了配套规章、规范性文件，各省、自治区、直辖市根据当地情况制定了贯彻落实行政复议法的地方政府规章或者行政规范性文件，进一步细化行政复议法的规定，推动行政复议法落地生根。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视行政复议工作，作出一系列重大决策部署。2020年2月，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过了《行政复议体制改革方案》。习近平总书记指出，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。随着我国经济社会发展，需要加强和改进行政复议工作，对行政复议法进行全面修订，满足人民群众对实质性化解行政争议的新要求、新期待。

修订行政复议法，最关键的就是贯彻落实党中央决策部署，牢牢把握修法方向，将习近平总书记关于行政复议工作的重要指示和党的二十大精神、党中央关于行政复议的重大决策部署充分体现到行政复议法的立法目的、主要原则和具体规定中。这是立法决策与改革决策相衔接、相统一的过程，充分体现了通过法定程序使党的主张转化为国家意志，在法治下推进改革的必然要求。

（一） 坚持党的领导。党的领导始终贯穿行政复议工作的全过程和各方面，行政复议改革的重要方向、重要事项和重大节点始终在党的领导之下，行政复议工作只有在党的领导之下才能充分发挥法治政府建设的重要抓手作用。新修订的行政复议法在总则中明确规定“行政复议工作坚持中国共产党的领导”。

（二）整合地方行政复议职责，完善行政复议管辖体制。行政复议管辖体制是行政复议的制度基础，此次修订行政复议法，根据行政复议体制改革的要求，结合各地有益做法，主要作了以下规定：一是统一地方行政复议机关，保留国务院部门管辖权限。明确县级以上地方各级人民政府统一行使行政复议职责，取消地方各级人民政府工作部门的行政复议职责。规定国务院部门管辖本部门及其派出机构、授权组织作为被申请人的行政复议案件。二是保留垂直领导等行政机关的行政复议职责。规定海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关，保留行政复议职责。三是结合各方面提出的意见，作出符合实际的灵活规定。一方面，对司法行政部门的行政复议管辖作专门规定，从管辖制度上使行政复议更加取信于民。规定对履行行政复议机构职责的地方人民政府司法行政部门的行政行为不服的，申请人可以向本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级司法行政部门申请行政复议。另一方面，从行政复议工作的实际出发，特殊问题灵活处理。规定直辖市、设区的市人民政府工作部门按照行政区划设立的派出机构作为被申请人的行政复议案件，也可以由派出机构所在地人民政府管辖。

（三）健全配套工作机制。为充分发挥行政复议机关、行政复议机构的作用，强化行政复议工作效能，需要健全行政复议配套工作机制，加强行政复议规范化、信息化建设，加强行政复议宣传工作。根据这一要求和实际需要，新修订的行政复议法作了以下规定：一是行政复议机关应当加强行政复议工作，支持和保障行政复议机构依法履行职责；二是行政复议机关应当加强信息化建设，提高工作质量和效率；三是国务院行政复议机构应当会同有关部门制定行政复议人员工作规范，加强对行政复议人员的业务考核和管理。

二、找准定位，以制度优势促进主渠道作用有力发挥

习近平总书记指出，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。行政复议的制度优势与其主渠道作用是相辅相成、互相成就的。20多年来，行政复议案件的领域逐步扩张，几乎涵盖了公安、土地、市场监管、社会保障等所有行政管理领域，涉及行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收等。据有关部门提供的资料看，2022年，全国行政复议机关共立案26.9万件行政复议案件，行政复议的主渠道作用正在逐步彰显。为进一步发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，保障行政复议公正高效、便民为民的制度优势，此次修订行政复议法，从强化吸纳行政争议的能力、优化行政复议决定体系等方面作出规定。

（一）强化行政复议吸纳行政争议的能力。一方面，对于社会各界认为应当纳入行政复议范围的情形逐一进行研究，结合行政诉讼法的规定和行政复议工作实际，扩大了行政复议范围。一是在行政复议范围中增加下列情形：对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服；对行政机关作出的不予受理工伤认定申请决定或者工伤认定结论不服；认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议；认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益。二是规范和明确不属于行政复议范围的情形，即：国防、外交等国家行为；行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件；行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；行政机关对民事纠纷作出的调解。

另一方面，在原行政复议法规定的基础上，结合我国现行法律法规关于行政复议前置的规定，总结行政复议与行政诉讼衔接的有关实践，完善行政复议前置范围。一是将对当场作出的行政处罚决定不服、认为行政机关未依法履行法定职责、申请政府信息公开但行政机关不予公开的情形纳入行政复议前置范围。二是将行政复议前置其他情形的设定权限由“法律、法规”修改为“法律、行政法规”。三是规定对行政复议前置情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。

（二）优化行政复议决定体系。行政复议是行政机关内部监督的重要手段，根据法律法规的相关规定，上级行政机关具有纠正下级行政机关行政行为的权限。行政复议机关直接变更行政行为，既是高效解决行政争议的措施，也能真正体现复议为民。优化调整行政复议决定体系，是促进行政复议发挥主渠道作用的重要立法举措。一是加强行政复议变更决定的运用，增加变更决定的适用情形，尤其是对于一些事实不清、证据不足的案件，行政复议机关也可以在查清事实和证据的前提下，作出变更决定。二是按照先变更，再撤销、确认违法、限期履行，而后再维持、驳回的顺序，调整行政复议决定的顺序，进一步突出变更决定和撤销决定的地位。

三、服务人民，全力维护人民群众合法权益

行政复议是维护人民群众合法权益的重要渠道，是解决人民群众急难愁盼问题的重要方式。行政复议法是一部权利救济的法，只有在权利救济中让人民群众信得过、愿意来、有盼头，才能真正维护人民群众的合法权益。为此，在立法中践行全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持问题导向，始终将人民是否得到实惠、人民权益是否得到保障，作为检验立法工作的标尺。此次修订行政复议法，在方便公民、法人和其他组织申请和参加行政复议，提升行政复议制度公正性和公信力等方面作出若干制度创新。

（一）方便公民、法人和其他组织申请和参加行政复议。新修订的行政复议法规定了多项便民举措，为当事人申请、参加行政复议提供便利，保障当事人在行政复议中的各项权利。主要包括以下几个方面：一是提供“外力”支持。申请人、第三人可以委托一至二名律师、基层法律服务工作者或者其他代理人代为参加行政复议。符合法律援助条件的行政复议申请人申请法律援助的，法律援助机构应当依法为其提供法律援助。二是增设便民申请渠道。行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定的，应当同时提供提交行政复议申请书的互联网渠道。对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。三是增加补正程序。行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚，行政复议机关无法判断是否符合受理条件的，应当在五日内书面通知申请人补正；补正通知应当一次性载明需要补正的事项。

（二）完善行政复议审理机制，提升行政复议公正性。提高行政复议公信力，关键在于提升行政复议审理的公正性，使行政复议取信于民。此次修法针对制约行政复议公正性的主要问题，各个击破、精准施策，努力让人民群众在每一个行政复议案件中都感受到公平正义。新修订行政复议法着力完善行政复议审理程序，主要从两个方面作了规定。

一方面，完善行政复议审理的一般要求：第一，规定上级行政复议机关根据需要，可以审理下级行政复议机关管辖的行政复议案件。第二，规定行政复议中止、终止程序的具体适用情形，对行政复议期间停止执行的情形作出规定。第三，完善行政复议证据规定。第四，增加简易程序，促进行政复议案件的“繁简分流”。

另一方面，对行政复议普通程序提出更高要求：第一，规定适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案；因当事人原因不能听取意见的，可以书面审理。第二，规定审理重大、疑难、复杂案件，行政复议机构应当组织听证；行政复议机构认为有必要听证，或者申请人请求听证的，行政复议机构可以组织听证。

四、立足实际，促进行政复议工作有序开展

行政复议是政府系统自我纠错的重要监督制度，构建统一、科学的行政复议体制，完善规范、高效的行政复议工作机制是行政复议法修改的一项重要目标。行政复议工作长期以来面临队伍建设不够强、办法措施不够多等问题，加强行政复议履职保障，充实行政复议“工具箱”，有利于行政复议工作发挥实效，真正发挥行政复议监督行政机关及其工作人员依法行政的作用。

（一）加强履职保障，让行政复议机构和行政复议人员履行行政复议职责吃下“定心丸”。现阶段，行政复议人员队伍建设还需要进一步加强，有的地方对于行政复议人员的保障不够有力，有的地方行政复议人员的工作能力有待提高。为了督促各地加强行政复议履职保障，新修订的行政复议法规定以下几个方面：一是国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍；二是行政复议机关应当确保行政复议机构的人员配备与所承担的工作任务相适应，提高行政复议人员专业素质，根据工作需要保障办案场所、装备等。

（二）引入外部机制，为行政复议机关办理行政复议案件提供“助推器”。在近年来的改革实践中，一些地方的行政复议委员会取得良好效果，为行政复议机关办理行政复议案件提供强力支持。为进一步强化外力支持，落实改革成果，新修订的行政复议法规定，县级以上各级人民政府应当建立行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见，就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见；行政复议委员会的咨询意见是行政复议决定的重要参考依据。

（三）强化调解手段，将调解作为办理行政复议案件的“润滑剂”。调解具有方便易行、多方沟通等特点，在合法自愿的原则下进行调解，有利于当事人之间达成一致意见、解决实际问题，推动行政争议实质性化解。在发挥行政复议便民为民的制度优势方面，调解的作用不容忽视，在行政复议法中对调解作出明确规定是有必要的。据此，新修订的行政复议法在总则中规定办理行政复议案件可以进行调解，并规定了调解应当遵循的原则。

法律的生命力在于实施。新修订行政复议法的顺利有效实施，需要各方面的共同努力。有关方面应当完善配套法规政策，贯彻落实法律各项规定，加强宣传解读，做好法律实施工作。通过各方面相互配合、共同努力，确保法律规定得到全面贯彻和有效执行，扎实做好行政复议工作，切实维护人民群众合法权益。