关于行政复议工作规范化建设的思考

2020-02-25艾达琴

法制与经济 2020年4期

艾达琴

（贵州省政府法制研究中心，贵州贵阳550000）

行政复议工作的规范化建设是一项长期、系统、多方位、全覆盖的工作，通过加强行政复议工作的规范化建设，使不同层级、不同地区的行政复议人员执行统一规范的“操作指南”和“质检标准”，能够最大限度避免行政复议工作中的随意性，实现行政复议工作日益规范。

一、行政复议工作的规范化建设现状

（一）各地探索建立行政复议工作规范化建设标准体系

山东省淄博市研究制定了“行政复议基础保障标准体系、行政复议立案标准体系、行政复议审理标准体系、行政复议决定标准体系、行政应诉标准体系”五大行政复议标准体系。江苏省围绕案件受理、案件审理、复议决定等8个方面，建立了4级指标体系，制定了92项标准，确保行政复议工作精细化、考核科学化。黑龙江省则从强化组织领导、健全工作制度、规范行政复议受理、规范行政复议审理、依法作出复议决定等五方面制定了行政复议工作规范化建设验收标准。

（二）行政复议各项工作制度基本建立

山东省烟台市出台了“0535”阳光复议工作机制，即与当事人实现“零距离”沟通，建立行政复议现场调查、现场听证、现场调解、现场宣布行政复议决定、现场送达并听取反馈等“五现场”，实行“现场+行政复议网上平台+行政复议公众号”“三渠道”并举，建立行政复议立案结果公开、案件审理进度公开、听证公开、行政复议决定公开、年度案件数据公开等“五公开”机制。浙江省全面建立了府院联席会议、行政复议与行政审判联席会议制度，共同研究行政案件反映的突出问题。

（三）行政复议办公条件不断改善

2019年10月，内蒙古自治区司法厅率先建成1000平方米的全国第一家行政复议大楼，集中了行政复议、仲裁、行政裁决、人民调解四大功能，打造了信息化、智能化、规范化、分区化的行政复议办公区。浙江省丽水市司法局打造了浙江省首家数字化听证室，听证室参照数字化法庭的要求，可实现听证同步录音录像、语音识别自动转化笔录等功能，同时结合专用服务器可实现听证过程光盘数字同步直刻、听证直播、点播等多种要求。

（四）行政复议信息化建设逐步推进

北京市于2008年开发“北京市行政复议信息系统”并上线运行，于2013年、2016年进行了优化升级后，在北京市行政复议机构得到迅速推广。2017年，原国务院法制办公室行政复议、行政应诉案件统计系统上线运行。2019年1月1日，全国各级行政复议机关全部启用行政复议平台，所有新收行政复议案件全部实现在线办理。此外，内蒙古自治区司法厅还定制开发了司法智能终端（简称JIPad），有效解决了路途遥远地区行政复议听证难、取证难、证据不易保存等问题。

二、行政复议工作规范化建设存在的问题

（一）行政复议工作规范化建设标准不明晰

一是缺乏自上而下的行政复议工作规范化建设细化标准。虽然部分省份率先探索制定了相应的行政复议各项工作标准体系，但其标准是否实际可行仍需要在实践中进行检验，并且由于缺乏全国统一、明确、细化的行政复议工作规范化建设标准，使得各地行政复议机关推动行政复议工作标准化建设成效不明显。①二是行政复议办案标准不统一。实践中，全国各地对土地批复、政府信息公开、房屋征收与补偿等类型案件审查标准和审查内容不一致，文书格式也各不相同，在一定程度上影响了行政复议公信力和权威性。

（二）行政复议队伍建设较为薄弱

一是机构改革后行政复议人员队伍不能满足行政复议工作需要。很多行政复议机关的行政复议队伍在机构改革后遭到削减。并且随着司法体制改革的深入推进，律师高额收入的诱惑，行政复议人员转岗、辞职现象较为突出，行政复议人才流失严重。二是行政复议培训力度不大，现有业务水平不能完全适应工作的需要。机构改革后，很多从其他岗位调整过来的行政复议工作人员对行政复议工作不熟悉，办案能力不强。虽然各省市两级均组织了行政复议人员培训，但培训的师资力量、培训效果等不太理想。

（三）行政复议基础保障较为薄弱

机构改革后，部分行政复议机关的办公条件和办公环境得到了改善，但仍有部分行政复议机关依旧存在行政复议办公场所紧缺、办公设备得不到保障的现象。以贵州省为例，大多数市县缺乏专门的行政复议办公场所，没有接待室、调解室、档案室等功能用房。由于行政复议经费保障不到位，加上购置办公设施有额度限制，部分县区至今未配备扫描仪、复印机、碎纸机等必要办公设备，使得行政复议人员无法及时将新发生的行政复议案件同步录入全国行政复议平台，严重影响了行政复议平台的推广和应用。

三、加强行政复议工作规范化建设的建议

（一）加强行政复议业务工作的规范建设

首先，积极畅通行政复议受理渠道。一是按照“数字法治、智慧司法”信息化建设要求，积极推动行政复议数字化转型，探索“互联网+”行政复议新模式，申请人可通过互联网在线提交行政复议申请、查看案件办理进展和办理结果等。②二是在公共法律服务实体平台设立行政复议窗口，提供行政复议立案咨询服务，推动行政复议与公共法律服务平台的深度有机融合。三是以乡镇司法所为依托，设立行政复议便民联系点，形成全覆盖的行政复议便民联系点网络体系，打通行政复议服务群众“最后一公里路”。

其次，改革行政复议审理方式，统一审查标准。一是借鉴珠海经验，根据不同的行政复议案件类型，探索行政复议案件开庭审理模式。二是加大行政复议案件听证审理力度。对涉及土地征收、房屋拆迁补偿、生态保护、营商环境等类型的重大、复杂案件，在不涉密的情况下一律采取听证审理。三是统一类型化行政复议案件的审理方式和审理标准。针对土地征收、政府信息公开、房屋征收补偿等高发频发类案件，从国家层面拟定并出台案件审理规范和审查参照标准，确保同案同判，提升行政复议的公信力和权威性。③

再次，规范行政复议文书送达方式，实现行政复议文书网上公开。一是借鉴法院文书送达方式，专门定制行政复议EMS专递，实现文书送达规范化。二是在互联网上公开行政复议文书，实现“阳光复议”。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及容易引发群体性矛盾的案件外，所有生效行政复议文书一律上网，切实保障公众的知情权和监督权，增强行政复议工作的透明度，以公开促公正，不断提高行政复议知晓率。④

（二）完善行政复议配套制度建设

首先，完善行政复议受理、审理工作机制。一是健全行政复议立案工作机制。行政复议机关要同信访等部门建立衔接协作机制，对行政复议事项和信访事项加以区分并进行引导。二是建立行政复议咨询专家库。按照专业特长、服务领域，采取向社会公告、定向邀请、个人自荐等方式，集中社会优势资源，在涉及专业强、重大疑难复杂案件时，积极征询专家意见，进一步提高行政复议案件办理质量。三是出台行政复议文书示范文本，对行政复议各个环节的法律文书予以统一规范，切实增强文书的逻辑性、严密性和规范性。

其次，完善行政复议监督机制。一是健全重大行政复议决定请示报告和备案制度。凡是有重大影响的案件，都要向同级党委报告，涉及法律法规等适用问题，按照规定权限逐级请示。二是建立责任追究机制。出台“行政复议责任追究办法”，对拒绝履行、拖延履行或者不完全履行行政复议决定的、不落实行政复议意见书和建议书的，依法采取约谈、追责、通报等措施。三是强化行政复议意见书和行政复议建议书的应用，做到“办好一案、解决一类、规范一片”，不断增强行政复议监督效果。⑤

最后，完善行政复议考核机制。一是合理制定行政复议工作考核标准，细化行政复议机构建设、人员配备、办案经费设备以及办案场所等考评标准，使行政复议各个环节、各项活动有据可依。二是建立行政复议专项考核机制。每年年底按照考核标准对行政复议各项工作开展情况进行专项考核，切实推动行政复议工作落到实处。三是把行政复议纳入各地依法行政考核指标中，考核结果与目标绩效挂钩，以此提高各地各部门对行政复议工作的重视。

（三）强化行政复议基础建设

首先，加强行政复议基础保障。一是按照司法部《司法业务用房建设标准》和基本业务装备配备指导规范，落实行政复议办案用房，独立设置办公场所、接待场所、听证室、档案室等，配齐办案专用设备。二是加强行政复议工作专项经费的保障，各级行政复议机关要将行政复议工作所需各项经费列入本单位财政预算。三是保留行政复议专用车辆。行政复议工作具有特殊性，外出调查、听证时，随身携带卷宗出行，有条件的地方尽可能保留行政复议专用车辆。

其次，加强行政复议人员队伍建设。一是结合机构改革后的实际情况，尽可能增加行政复议机关的人员编制，充实行政复议队伍，确保行政复议机构设置和行政复议人员配备与所承担的行政复议工作任务相适应。二是建立行政复议办案津补贴制度。津补贴金额与办案数量和质量挂钩，带动行政复议人员的工作积极性和主动性，进而提高行政复议队伍的稳定性。三是建立行政复议人员定期培训制度。采取疑难案件专题研讨、案卷评查、上挂学习等方式，推动行政复议培训往制度化和常态化方向发展。