法治视野下政商关系的构建

[摘 要]政商关系作为一种重要的经济社会关系，对社会经济发展具有重要作用。文章从法治维度界定政商关系是一种法律关系，从立法、执法、司法等法治层面阐述政商关系的构建。

[关键词]法治视野；政商关系；法治政府

党的二十大提出要建立健全市场基本管理制度，以培养和优化良好的营商环境。营商环境的培育与优化同社会主义市场经济体制的健全与否有密切的相关性。健全和发展社会主义市场经济体制，关键在于要配置市场资源，要使市场经济在资源配置中起到决定性作用，在市场经济、企业与政府方面构建良性的政商关系。

一、政商关系的含义

伴随着经济发展水平不断提升，社会分工不断细化，人类社会逐渐形成了不同社会阶层、不同社会领域之间各种复杂关系。在诸多关系中，政商关系是主要的一个关系。与此同时，政商之间关系的构建也对经济社会发展起到了重要作用。政商关系的本质是政府与经济组织的关系，其关系类型的演变经历过三个阶段，即官商关系、政企关系与政商关系。官商关系代表的是自然经济状态下官员与商人的关系，这种关系的典型特征是官商身份差异显著，在社会地位上表现出等级分明、贵贱有别。政企关系代表的是计划经济体制下政府部门和企业的关系，这种关系的典型特征是企业是政府的附属，政府的意志就是企业的意志，企业没有独立的人格。政商关系代表的是市场经济下政府与企业的关系，这种关系的典型特征是政府与企业相互独立与互动，政府与企业都具有独立人格，政府既要对企业进行监管，同时也要为企业提供良好的公共服务。通常对政商关系的界定与表述有两种维度：第一种维度是从政治角度把政商关系概括为政治上层建筑与经济基础的关系，具体表现为政治与经济、政府与市场、官员与企业家三者间的关系；第二种维度是从经济角度把政商关系概括为权力与资本的关系，具体表现为调控与干预、监管与服务。本文认为，不论是政治维度的政商关系，还是经济维度的政商关系，所有的关系都是由特定规范调整所形成的，在所有规范体系中，法律是基础与核心的规范。同样，政府与企业、权力与资本也要受规范的约束，尤其是法律的调整与约束。因此，从第三个维度即法治的角度界定，政商关系是一种法律关系，体现的是各种从事经济活动的组织与个人同国家、政府之间在法律上的权利义务关系。

二、政商关系的法治分析

法律维度的政商关系在法治意义上具体表现在两个方面：

第一，法治意义上的政商关系是法治化的政商关系。法治的本质是国家与社会治理必须以法律为准绳，政府的决策要依据于法，权力要受到法律的制约，公民权利得到法律的充分保障，行政与司法程序要公正。政商关系中的“政”与“商”代表的是不同利益，政府是公共利益的代表，企业是私人利益的代表[1]。两种利益既存在差异性又有统一性，两者的差异性与统一性决定了彼此之间的矛盾性与调和性。恰当地处理两种利益关系，必须明确两种利益的界限，只有利益界限明晰，才能防止政商不当的越界行为。利益界限如何划分，只能依据法律，通过法律对政商各自的利益范围以及实现利益的行为方式进行规范，才能够有效地控制与防范政商的越界行为。

第二，法治意义上的政商关系，是我国民主政治发展和我国市场经济建立之间的联系关系。民主选举、民主协商、民主理性决定、民主管理工作和民主监督机制是社会主义民主政治建设的重要内容，其中民主协商是实现社会主义民主政治建设的重要途径。政府如何对各种市场经济主体监督与管理？市场经济主体如何向政府表达正当合理的诉求？当政府的公共利益与企业的个体利益发生冲突时如何解决？以上诸多问题的解决都需要通过理性与畅通的机制进行沟通与协调。民主协商机制在保障各方充分表达意见的同时，通过法律程序管控分歧，化解矛盾与冲突，最终实现政府与企业的各自利益符合社会经济发展，符合国家发展目标。社会主义市场经济建设既要发挥国有经济的主导地位，又要充分发挥民营经济积极性。党的二十大报告中明确了国有经济和民营经济之间的相互关系，即“保持和健全社会主义基本市场经济体制，毫不动摇稳定和发展公有制市场经济，毫不动摇引导、扶持、带动非公有制经济蓬勃发展。”在国有企业与民营企业在社会主义市场经济建设中相互关系的处理上，要做大做强国有企业和国有资本，以增强国有企业的核心竞争力。同时，在民营企业与民营资本方面，也要优化相应的发展环境，维护民营产权和创业者的合法权益，发展壮大民营经济发展。完善社会主义市场经济制度要依靠法治建设，要以法律的形式区分政府与企业的角色。企业是市场经济最具活力的组成部分，通过合法经营创造与积累社会财富。政府的责任是对良好市场秩序的构建与维护，对企业的经营进行监管与服务。

三、从现代法治制度视角建立新型政商关系

（一）完善立法，为政商关系构建提供法律保障。

法律健全可以有效地规范与约束政府权力，督促政府履行监管职责，保障企业的经营自由；要求企业切实履行必需的法律义务，承担应有的社会责任。

第一，要通过立法明确企业在市场经济中的角色地位，通过立法保障企业独立的市场经济地位与独立的经营自主权。各种企业在市场经济中都是独立的经济体，企业独立运营、自负盈亏、单独负担法律责任。作为经济活动中最具活力的市场主体、社会财富的主要创造者，企业的独立性能够使企业根据自身的经营条件与市场环境做出理性经营决策，能够更有利于企业成长与发展，提升与增强企业市场竞争能力，推动行业和社会经济整体竞争力的提升。

第二，要通过立法保障企业的合法产权。2016年11月4日印发的《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，明确提出要公平保障各种市场主体的合法产权权利，以平等的基础建立健全社会主义公平产权保护体系，积极引导、扶持、带动非公有制企业成长，公有制企业财产权与非公有制经济财产权同样不能侵占；以民法典为基础，继续完善物权、合同与知识产权等相关法律制度，清理有违公平的法律法规条款，将平等保护作为规范财产关系的基本原则。作为市场经济基本制度的产权制度，随着《商标法》《著作权法》《专利法》《证券法》以及《民法典》的修订和颁布，从物权、债权到知识产权保护，从实体财产保护到虚拟财产保护，我国的产权保护法律体系日趋完善。随着大数据与人工智能技术的广泛应用，在原有产权立法基础上，我们國家正推进数字产权立法[2]。

第三，要完善現有法律，规范企业的经营行为。党的二十大报告提出健全市场准入、公平竞争、社会诚信等社会主义市场发展基本管理制度。社会主义市场经济秩序方面要通过加强行政许可、完善行政审批，严把市场准入环节。对已进入市场的企业加大对不正当竞争行为的查处、加大对一些行业和企业的反垄断审查力度、促进市场公平竞争、建立畅通的国内统一大市场。在社会责任领域方面要增强公司的社会责任意识，要强化企业的质量意识。企业要保护环境，关注社会慈善事业，促进收入分配的公平性。

第四，深化简政放权、放管结合、优化社会服务改革。通过立法促进政府的职能转型，在放、管、服方面明确政府的定位，预防和制止滥用行政权力。

（二）打造法治政府，为政商关系构建提供执法保障。

市场经济同时也是法治经济，需要法治政府的维护，政府要深刻认识到市场在资源配置中的决定性作用。要加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。随着市场经济的进一步发展，政府部门的监督管理职责必须不断完善和加强。政府的主要职责应该是提供优质的公共服务、建立市场秩序，规范监管公司的运营活动，为企业的经营创造良好的营商环境。政府在简政放权的同时，要对自身各项权力规范约束，建立权力的监督制约机制。政府权力的行使应当做到公开、公平、公正，为经济社会发展构建清正、清廉、清明的政治生态。

（三）公正司法，为政商关系构建司法保障。

公平是法治的基础因素。司法公正对社会正义起着巨大的推动作用，如果司法不公，将会对社会公正造成致命的破坏。同样道理，司法公正能够维护良好的政商关系，司法不公能够破坏政商关系。从司法角度构建政商关系，一要保障司法裁判的独立与公正，要杜绝司法的地方保护主义以及对司法裁判的干涉。二要不断完善法院案件受理制度。随着市场经济的繁荣，企业间的经济纠纷、企业与员工间的劳资纠纷、企业与政府间的行政争议不断增多，案件的数量也与日俱增。司法改革确立了立案登记制，各类民商事案件总量急剧增加，为了全面维护当事人的权利，人民法院依法需要审理的民商事案件，必须做到有案必立、有诉必理。三是改变起诉流程，提升诉讼效率。随着案件数量的不断增加，在员额制下，法院以及审判人员审理案件的压力加大，通过案件过滤机制，对案件进行筛选分类，不同案件采用不同的诉讼程序。在依法充分维护当事人权益的情况下，为减少积案现象，提高诉讼效率，要简化优化诉讼程序。四要充分保障公民、当事人参与诉讼的权利，保证诉讼的公开、透明。五要提升司法公信力，在证据保全、裁判执行方面要公平、公正。制裁虚假诉讼现象，节约司法资源，保证司法的权威性。六要完善行政诉讼体制机制，提升行政诉讼案件的办案能力与质量，切实破解立案、审理、执行等方面的行政诉讼突出难题。

（四）强化行业组织的行业服务与监管，为政商关系构建发挥社会服务组织的积极作用。

行业组织作为享有社会公权力的自治组织，发挥着政府与企业的沟通协调与缓冲作用。从企业角度，行业组织作为行业利益的代表者，具有整合行业利益的作用[3]。首先，行业组织可以通过信息整合，提升企业间的信息沟通能力，降低企业间的信息不对称性。其次，行业组织内部企业的规模、效益差异较大，利益冲突也在所难免，相互之间容易产生不信任。基于对行业具体情况的熟悉以及对企业成员的了解，行业组织在解决企业间各种纠纷时更专业、更方便、更有效率，能够为企业成员从时间上降低纠纷解决成本。再次，行业组织依靠章程和自身的公信力能够对企业成员进行自我约束。在防止企业成员间因各种不正当竞争而发生内耗方面，行业组织具有显著的约束功能。作为企业的利益共同体，行业组织能够协调企业成员在行业整体利益上采取一致行动，将企业的危害行为尽可能减至最小化，同时把有利于行业的行为实现最优化。另外，行业组织作为企业成员的合法权益代表，能够向政府表达企业的意愿，反映企业以及行业组织整体的利益诉求，维护企业成员和行业的合法权益。

从政府角度，一方面政府要对行业组织进行规范与监管。行业组织在一定程度上能够弥补“市场失灵”，但由于受自身行业利益所决定，行业组织也存在自身的缺陷，如易形成行业垄断、侵犯消费者权益等。为防止缺陷问题的出现，需要政府对行业组织进行引导管理。另一方面，对于不需要政府直接承担的职能，可以通过法律法规授权行业组织承担，或者通过政府委托的方式由行业组织行使部分职能。这样既能够使政府专注于市场监管与公共服务，又能激发行业与企业的自主性与经济活力。基于行业组织在企业层面和政府层面的双重作用，在构建良性政商关系方面能够发挥润滑剂的作用，因此需要通过强化行业组织的行业服务与监管能力，为政商关系构建发挥社会服务组织的积极作用。

（五）培养企业家精神，加强企业社会责任意识，提升企业的自身法治素质。

《中共中央国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》（2017年9月8日）指出，企业家在促进经济健康持续发展、构筑和谐稳定社会、实现民族伟大复兴和国家强盛方面负有重任，要在精神上爱国敬业、遵纪守法、创新创业、服务社会，在职业上有积极性、主动性、创造性。2020年7月21日，习近平总书记在北京举行的企业家座谈会上从爱国、创业、诚实、社会责任和全球视野等方面向中国企业家提出了希望。在《中共中央 国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》与习近平总书记在企业家座谈会上的讲话中，都强调培养企业家精神，培养企业家精神主要是培养企业家的爱国、守法精神、诚实信用、创业精神、社会责任与国际视野。党的二十大报告中又再次强调要发扬企业家精神，打造中国的全球一流企业，以此推动现代特色企业制度的建立。现代企业制度的特色之一就是具有良性的政商关系，而良性的政商关系则需要优秀的企业家的积极参与。政商关系和优秀企业家精神与品质的培养有着相互影响、相互促进的作用。

结束语

在当下各级政府高度重视营商环境建设的大背景下，政商关系构建更具有重要的经济与社会意义。构建良性的政商关系能够提升企业的竞争活力，强化企业高度的社会责任意识，促进现代市场经济制度的完善，同时也为政府角色、职能的转换与定位指明方向和提供动力。政商关系构建是一项系统工程，其构建与完善不能偏离法治轨道。在法治社会中，政商关系构建必须以符合法治精神为前提，在法治视野下以法治的思维塑造政商关系，从立法、执法、司法与行业自律等方面建立起全方位、立体的政商关系法律保障体系。

参考文献

[1]邓联繁.以宪法思维构建亲清新型政商关系[J].人民之友，2017（12）：49.

[2]任力，张立洁，陈颖南.构建亲清政商关系的制度体系研究[J].黔南民族师范学院学报，2021，41（3）：104-109.

[3]李明.从自组织的视角认识政府和市场的关系：以行业协会为例[J].未来与发展，2019，43（3）：24-29+18.

作者简介：杨志民（1975— ），男，汉族，河南郑州人，河南牧业经济学院，讲师，本科。

研究方向：行政法。