法治政府建设过程中的几点思考

黄蕊

[摘要]十八届四中全会总结了改革开放以来中国推行法治建设的经验，提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标，明确了全面推进依法治国的六大任务，为保障小康社会的全面建成、改革的全面深化做出了战略部署。全面推进依法治国的核心是对公权力的规范与制约，其中确保行政权力的合法、合理运行是关键，这既是依法治国过程中的重中之重，也是难中之难。该文以法治政府建设为中心，旨在探寻法治政府的内涵、加快建设法治政府的意义以及具体思路。

[关键词]法治 依法行政 法治政府

[中图分类号]D920.0 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）10-0005-02

一、法治政府的内涵

“法治政府”的正式提出始于2004年国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》，但从中国共产党十五大时起，全国人民就已经在党的带领下，开启了法治国家、法治政府建设道路的摸索。在这个过程中，“法治政府”被赋予了各种各样的属性，比如有限性、公开性、创新性、责任性、服务性，然而，这些属性和指标均未得到普遍认可，直到2014年中国共产党第十八届四中全会召开。具体来讲，法治政府的内涵包含以下要素：

（一）权力有限

法治政府是有限政府。权力的制约一方面来自于法律规定，另一方面来自于市场规律。具体来讲，法治政府的有限性主要包含以下含义：首先，法无授权不可为。政府作为国家治理主体以及主导者，主体资格的取得、行政权力的取得和运行必须有法律明确授权；其次，法既授权必须为。与权利不同，法律赋予政府行政权就要求政府必须积极主动行使权力，不得放弃权力，不得滥用、乱用职权，做到不失职不越权；最后，权力行使须有度。市场经济的问题归根结底是实现经济主体间资源配置的问题，在“无形的手”与“有形的手”共同作用下，资源得到合理配置，经济才得以快速发展的，然而，“无形的手”即市场调节始终是资源配置的基础性手段，只有在市场失灵的情况下，“有形的手”即政府的宏观调控才作为补充性手段介入。法律赋予政府对市场经济宏观调控的权力，并不是允许政府干涉经济发展，而是要通过行政权力的行使维护市场有序、稳定、良性发展。

（二）以民为本

法治政府是人民政府，一切以人民利益为先。具体来讲，法治政府的民本性主要包含两层含义：第一层含义，法治政府是服务型政府。政府是随着国家的产生而产生的，从权力的本源来讲，政府权力或者称为行政权力来自于公民权利的让渡，公民通过让渡管理社会公共事务的部分权利以保证经济社会以及国家的有序发展，因此，行政权的行使必须以维护和实现公民利益为出发点；第二层含义，法治政府是守法政府。法治政府是依法行政的政府，是严格按照法律法规规定行使职权、承担职责的政府。政府是与人民联系最紧密、最直接的国家机关，也是权力最容易滥用的国家机关，政府行为直接关系到人民的贴身利益，这就要求行政主体在行使行政权力的过程中应时刻以人民利益为重，非经法定程序和法定事由不得做出减损公民权利或增加公民义务的行为。

（三）公开公正

法治政府是透明政府，公开是公正的前提。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验。[1]因此，有效制约权力是建设法治政府的关键，而权力公开无疑是权力制约的最佳途径。法治政府的公开性主要包含以下含义：首先，职权公开。政府应向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，落实权力清单制度和责任清单制度，便于公民主张权利，也有利于公民监督；其次，过程公开。行政主体应坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，积极主动接受监督；最后，程序公正。程序公正是实体公正的前提和保障，但往往最容易被忽视，尤其是在政府做出重大决策过程中。法治政府要求决策程序公正，强调公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定在决策中的重要性，此外，在行政审批和行政处罚过程中，行政主体应会用、善用听证制度，确保行政相对人知情权、参与权、监督权的实现。

法治政府内涵的认定，有利于清除残留在领导干部及群众心里的传统权力观念，有利于推动法治政府建设的步伐，有利于平等、民主、公平、公正理念的树立。

二、加快建设法治政府的意义

（一）加快建设法治政府是社会主义法治建设的需要

现代法治是在权力与权利博弈的过程中产生的。14世纪中后期到16世纪，是商品经济在西欧各国萌芽、发展的时期，在这期间，越来越多的财富聚集到了以商人为代表的城市阶层手中，与之相伴的是人们对封建专制统治的反抗以及对神权的质疑，尤其是工业革命爆发后，人们越来越注重对私利的保护，并且为了维护生命、人身、财产和精神利益，通过一系列的运动和革命，向封建君主提出了民主、平等、自由理念，要求将体现封建主阶级总体利益的君主专制制度转变为能够履行四大保护职能的新的国家政权体系，以达到制约权力的目的。可以说，现代法治是商工文明的产物，法治的本质是权力的制约，法治产生的动力是人们对民主的向往。

然而，对于长期深受封建专制统治观念和制度浸淫的中国而言，现代法治始终未在我国的历史长河中自发形成。建立在农耕文明基础上的封建等级制度和思想犹如铜墙铁壁禁锢着人们对民主、平等的渴望，尽管我国也曾出现过资本主义萌芽，但极其短暂，以至于商工文明在当时并未成为我国发展史的主流。因此，我们现在所讲的法治是舶来品，我国的法治建设是以政府为主导的，自上而下的模式。这也就意味着，我国的法治建设必须依赖政府的法治能力的提高。

“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”四中全会将依法行政置于了前所未有的高度，表明加快建设法治政府对我国社会主义法治建设的重要性。

（二）加快建设法治政府是中国共产党稳固政权的需要

我国正处于社会主义初级阶段，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。[2]从1949年新中国成立到现在，六十多年间，党的建设取得了重大成就，但不可否认的是在我们党员队伍当中，在领导干部当中出现了一些问题，而这正是导致老百姓对党的认识存在偏差的主要原因。党内问题的诱因归根结底是利益关系的勾引，本质是权力滥用，这必然会导致少部分人获利，损害他人的、社会的、政府及国家的利益，最终，也会造成权力行使者自身的损害。

能否妥善应对目前所面临的国内国际形势，是对党的执政能力的考验，而执政能力的强弱直接关系到政权的稳固与否。科学立法、严格执法、公正司法以及全民守法是党的执政能力的外在表现形式，其中严格执法是最能直接体现党的执政能力的重要组成部分。然而，我国正处于西方发达国家曾经经历过的经济社会发展的上升期，这一时期矛盾频发且突出，更为重要的是，我国已进入“互联网时代”“自媒体时代”，每个人都是媒体人，这就使得知识信息的传播快且广，但由于互联网信息的碎片化、片面化，使得人们容易以偏概全，激化矛盾。互联网时代的到来，推动了公众知情权、参与权、监督权的实现，对于老百姓而言，政府不再是高高在上的主宰，从近年来网络舆情的分析中可以看出，网民的关注点逐步从关注娱乐、私人信息向关注政府行为信息转移，这既为政府权威的树立提供了契机，也无形中加大了国家治理的难度。在这样的环境下，加快推进法治政府建设就成为树立政府权威，巩固党的执政地位、全面推进依法治国的关键。

（三）加快建设法治政府是市场经济发展的需要

市场经济的发展是市场与政府共同作用的结果。市场经济是法治经济，这就要求一方面，政府参与市场管理必须严格遵守法律法规所确认和保障的等价交换、契约自由、公平竞争等市场秩序，并及时依法预防和化解经济主体间的纠纷和矛盾。另一方面，政府参与市场管理，是对市场经济发展方向的引导，而不是主导市场发展，因此，政府在行政立法和决策、执法过程中必须遵守市场规律，不得干涉市场的良性运行，要以市场调节手段为主，宏观调控手段为辅助。最后，政府既是行政权力主体又是市场经济主体，这就要求政府在参与市场活动时，要及时转换身份，不得以权（力）压权（利），非经法定事由和法定程序，不得随意变更、撤销、终止合同，不得做出减损其他市场主体权利或者增加其义务的行为，尤其是在招商引资的过程中，政府要做到诚实守信。由此看来，法治政府建设既是市场经济稳步发展的必要条件，又是市场经济的重要保障。

三、加快建设法治政府的思路

（一）提高领导干部法治意识

1.加强理论学习

政府各级领导干部是行政权力的直接行使者，因此，加强领导干部的法治意识和法治理论水平是加快法治政府建设的关键。这就要求领导干部一方面要加强与职权行使相关的法律规范的学习，规范行政行为；另一方面要加强能够提升领导干部法律风险意识的法律规范的学习，树立权责一致理念；最后，应加强领导干部对法的原理的学习和理解，了解法治精神以及程序的必要性，从而实现政府行为严格依法，决策、改革从会议先导、领导人讲话先导、行政文件先导向立法先导转变。

2.自觉接受监督

一方面，政府应加大内部监督力度，在各部门尤其是具有行政执法权的部门设立合法性审查机构，及时发现问题、解决问题，确保行政行为合法、合理。政府行政复议机关和机构应充分发挥层级监督职能，保障行政相对人的合法权益，督促行政主体严格履职。健全行政执法责任制和评议考核制，完善行政监察、审计等专门监督；另一方面，政府应主动接受外部监督，要善于将政府行为暴露在阳光下，接受同级人民代表大会及其常务委员会、人民政协、司法机关以及新闻舆论的监督，并且畅通人民群众复议、申诉的渠道。

（二）完善法治环境

我国正处于法治建设的初级阶段，在这一阶段，无论领导干部还是普通民众心中，法治理念才刚刚萌芽和发展，即便十八届四中全会提出了全面推进依法治国的战略部署，但我们必须清醒认识到，在我国要使法治成为人们普遍尊崇的信仰，还有一段很长的路要走。因此，要领导干部通过自律加快推进法治政府建设的步伐仍存在一定难度。

对此，应不断改善法治环境，给权力的合法正当行使提供支持和动力。首先，完善法制体系。要着眼于立法质量，理顺上下位法、同位法之间的关系，并依据宪法、法律制定涉外经济事务纠纷规范，使领导干部在处理涉外事务时做到有法可依。其次，加强教育监督。党政机关应使法治学习常态化、规范化、系统化，全面提升领导干部用法能力。同时，应着重加强正反面典型的案例宣传，充分发挥正面典型的引导示范作用，以及反面典型的警示、警戒教育作用。再次，提升司法公信力。加快司法改革，加速司法独立，维护好实现公平正义的最后一道防线。最后，不断提升公民的法治意识，使公民既关注私人权利，也关注公共权利，从而倒逼领导干部提高运用法治思维和法治方式的能力。

总之，法治政府不是一朝一夕就能建成的，需要政府及社会其他主体的共同努力，只有将权力有限、以民为本、公正公开根植于领导干部心中，使学法、用法、懂法、信法成为领导干部行使权力的常态，法治政府的实现就不远了。

【参考文献】

[1]（法）查理·路易·孟德斯鸠.许明龙译.论法的精神（上卷）[M].北京：商务印书馆，2012.

[2]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议[M].中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，2014.

责任编辑：张丽