从依法行政浅谈法治政府的建设路径

徐静

【摘要】法治政府就是依法治理的政府或法律之下的政府，是指作为行使国家行政权力的各级政府及其组成单位要根据宪法和法律的规定产生和建立，其职权和职责由法律规定，其行使权力的方式和程序由法律确定，其是否越权和滥用权力由法律评价，其权力的行使过程及其结果受到法律监督和控制。

【关键词】依法行政;法治政府;建设路径

一、基本内涵

1、“人治”与“法治”的两次辩论

第一次辩论：春秋战国时期，儒家和法家针对“人治”还是“法治”展开了历史上的第一次辩论。儒家主张人治，孔子说：“文武之政，布在方策，其人存，则政举;其人亡，则其政息”;法家主张法治：“昔者先君桓公之地狭于今，修法治，广政教，以霸诸侯。威不两措，政不二门，以法治国，则举措而已。”

第二次辩论：古希腊思想家柏拉图和亚里士多德在“人治”和“法治”上展开了又一次的辩论。柏拉图主张“哲学王”的贤王政体，寄政治优良之希望于君王的贤明、爱智、灵活之特性上;而亚里士多德则希望通过理性来掌管政府，怀疑由柏拉图提出的贤王政体的可靠性与稳定性。

2、“依法行政”从思想里走到制度上

法国启蒙时期思想家孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”

党的十一届三中全会确立：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法治十六字方针;十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略;十八届四中全会将深入推进依法行政，加快建设法治政府作为第二大任务提出;2016年十八届六中全会《准则》和《条例》给党内政治生活提出明确要求。

3、基本概念

依法行政，是指国家机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行管理的活动。

法治政府就是依法治理的政府或法律之下的政府，是指作为行使国家行政权力的各级政府及其组成单位要根据宪法和法律的规定产生和建立，其职权和职责由法律规定，其行使权力的方式和程序由法律确定，其是否越权和滥用权力由法律评价，其权力的行使过程及其结果受到法律监督和控制。

二、依法行政基本要求

十八届四中全会提出了建立法治政府的科学蓝图——职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。因此，要想做好依法行政工作，必须做到以下要求：

1、合法行政

行政主体资格、行政权力的享有和行政权利的行使必须要有法律依据，法外无行政。法律具有最高的权威，人人受法律支配，人人只受法律支配，即“王”在法下。当行政执法时遇到相关法律条文冲突时，下位法必须服从上位法。洛阳李惠娟法官案就是最直接的说明。2003年5月27日，李慧娟在一起民事案件中判决《河南省农作物种子管理条例》的某项条文和《中华人民共和国种子法》相冲突，因此“自然无效”。该案判决引起了河南省人民代表大会的强烈不满，要求撤销李慧娟的法官职务，洛阳中院随即免去了李慧娟助理审判员的职务并撤销其审判长之职。但在学术界的强烈反对下，2004年李慧娟恢复了工作。

2、合理行政

合理行政是合法行政原则的补充和平衡，它要求行政机关在行使自由裁量权时要公正、理性，同时还要适当、合理。

3、程序正当

任何人不得成为自己案件的法官，对他人做出不利的行政决定前，应当履行告知义务，并听取其意见。

4、高效便民

行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织的合法权益。

5、诚实守信

诚实守信不仅是政治道德在法律上的表现，也是依法行政的重要内容。行政机关的行为代表国家，而国家法律法规会发生修改、废止，政策也会发生调整，这就需要政府负责地、诚实守信地承担责任，以维系政策的持续性。

6、权责统一

法律赋予行政机关的职权，实际上是赋予行政机关的义务和责任，行政机关必须采取积极的措施和行动依法履行其职责，擅自放弃、不履行其法定职责或违法、不当行使其职权，要承担相应的法律责任。

三、推进过程中面临的突出问题

1、有法不依

对“有法必依”中的“法”的理解存在偏差。

在我国，黑头文件主要是指具有法律性质的文件;红头文件则专指行政机关针对不特定的公民和组织而制定的文件，是具有普遍约束力的规范性文件;白头文件是区别于红头文件而言的，是指那种非正式的，发文机关色标识的，用于一般日常性通知之类的文书的俗称。然而，在日常的行政过程中，因为领导干部的一句招呼、关照，使得黑头的（法规）不如红头的（文件）、红头的不如白头的（领导批示），将依法行政工作无法推行。

党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

2、执法趋利

某些执法单位从部门利益出发，给执法人员下达罚款任务，对于违法行为不及时制止，而是任其发展，有的故意设置“圈套”，引诱行政执法相对人违法。《经济半小时》栏目曾报道，江苏徐州交警乱罚款成为当地一害，一家公司一年内被罚200万，执法人员竟直言：不这么罚任务完不成。

3、执法不严

我们在看欧美电影是应常会有这个场景——你好，我是警察，这是我的证件，就某个案件需要调查，请配合。你有权保持沉默，但你说的每一句话都会成为呈堂证供。它很好地体现了执法程序的正当要求。而我国行政人员在执法过程中，存在着着装和证件不到位、未告知相关的权利与义务、为能够实地搜集必要的证据、未能够依法听取必要的陈述和申辩等。

4、法治观念薄弱

过去三十多年的改革开放过程中，我国公民，包括党员干部的法治观念的提升并没有与法律的完善和法律知识的增长保持同步，法治精神还没有扎根，“权大于法”的历史根基没有撼动。特别是一些高级干部中的极少数人政治野心膨胀、权欲熏心，将法律随意丢弃。王珉、吕锡文、范长秘、牛志忠被开除党籍就是因为他们违法乱纪所致。

四、法治政府的具体建设路径

1、依法全面履行政府职能

政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。目前我国的政府职能主要有宏观调控、公共服务、市场监管、社会治理、环境保护等。

2、健全依法决策机制

目前我国的重大行政决策法定程序是：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定。然而在具体的实施过程中，时常会出现一把手一人说的算的结局。十八届六中全会中就党组成员的相关监督责任做了明确规定，书记是第一责任人。

我国还需要建立重大决策终身责任追究制度，即责任倒查机制。对于决策严重失误或者依法应该及时做出决策，但久拖不决造成严重损失恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。十八届六中全会已经提出，要全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。

3、深化行政执法体制改革

十八届四中全会将深化行政执法体制改革作为三大任务之一，并要求坚持立改废释并举，推动重点领域立法，做到重大改革于法有据、决策和立法紧密衔接。行政强制执行体制、城管执法体制、行政执法人员持证上岗和资格管理制度、行政执法和刑事司法衔接机制等都需进行完善。

4、严格规范公正文明执法

近几年，行政人员在执法过程中常因道德、民意、国法三方面的冲突成为热搜头条。如何才能将执法过程更加公正、文明成为十六届四中全会后政府行政的一大重要内容。完善执法程序全过程记录制度，建立重大执法决定法制审核制度，健全行政裁量权基准制度迫不及待。

5、强化对行政权力的制约和监督

自由是相对的，它需要法律规范，权力是相对，它需要监督来制约。目前我国的监督体制还不完善，因此需要加强监督制度建设，加强对政府内部权力制约，并且完善审计制度。

十八届四中全会《决定》为人民“加冕”了三个新的法治定位：忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。这正是法治中国的牢固基石，法治风尚的精神载体。

【参考文献】

[1] 孟德斯鸠. 论法的精神（上册）[M]. 北京： 商务印书馆， 1961：154.