宅基地退出：利益补偿分配与农村家庭养老

2023-11-27涂金钗李豪杰姚志

中国集体经济 2023年33期

涂金钗　李豪杰　姚志

摘要：农村宅基地退出过程中利益补偿分配方式关系到宅基地退出政策的成效与退出家庭的稳定和谐。文章从农村宅基地退出后的利益分配模式出发，深入剖析了退出后衍生出的家庭养老问题，对于完善宅基地退出补偿制度意义重大。研究得出，宅基地退出后的利益分配模式主要可以分为户主所有式、成员平分式、基层组织辅助式三种类型；不同的利益补偿分配方式已经影响到了民家庭代际和谐和农村家庭养老问题。利益补偿分配模式对家庭养老的影响主要受到个体私利心驱动，加重了退出家庭代际关系紧张氛围、加剧了退出家庭养老问题。据此，从退出利益分配模式、退出家庭代际关系与完善退出家庭养老服务等方面给出了政策建议。

关键词：宅基地退出；利益补偿；分配模式；家庭养老

一、引言

城乡中国背景下，农村人口大量流出，宅基地闲置问题愈发严重。保持农民收入持续增长、实现共同富裕是未来中国政府的重要政策目标。因此，为解决宅基地闲置问题和提高农民财产性收入，我国开始农村宅基地退出试点。2018年的一号文件明确指出要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置；2020年中央深改委通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，要求积极探索落实与改革宅基地权限的具体路径和办法，坚决维护退地农民权益。事实上，课题组在对江汉平原部分农村居民的访谈调研中发现，地方政府更加重视农户是否自愿退出宅基地而忽视退出后的利益分配和权益保护问题，宅基地退出后由于补偿方式的差异会導致利益分配方式不同，进而衍生出影响代际关系等系列问题，诚然，退出后的补偿利益分配是否合理也会影响到未退出农民参与宅基地退出的积极性。因此，在明确宅基地退出模式、补偿机制的前提下，需要进一步探索出公平合理的补偿利益分配模式以及重点关注退出后的衍生问题，对于完善宅基地退出补偿制度至关重要。

二、文献综述

学术界对宅基地退出的关注始于20世纪90年代，多数学者的研究集中于宅基地退出潜力、退出意愿及行为、退出机制、退出模式以及退出权益维护方面。已有研究成果既对试点地区推进宅基地退出有积极的指导作用，也为本文研究内容的展开提供了有益的参考。

退出潜力方面：杨璐璐采用人均建设用地标准法、户均宅基地标准等方法测算出晋江市农村宅基地退出潜力较大；孔雪松等进一步将退出潜力细化为理论、意愿和现实潜力三个部分，并提出需要构建差异化的退出机制。事实上，农民的退出意愿受到众多因素的影响。除了农民的年龄和受教育程度、宅基地退出补偿方式等有正向影响的因素外，务工工作变换频率、宅基地面积等变量对农民宅基地退出意愿有负向影响。在退出机制方面，郭晓鸣等主张建立以退出后的补偿机制、多元利用机制等相结合的综合退出机制；而欧阳安蛟等将退出机制细分为引力、压力与推力机制，建议协同退出。在退出模式方面各地各具特色，孟祥远分析了嘉兴“两分两换”和无锡“双置换”模式，余永和总结了“平罗经验、余江样板、义乌智慧”三种代表性退出模式。退出模式多样，优劣各异，但其目标均是要维护退出农户的基本权益。张勇等概括出宅基地有经济财产、政治稳定和社会保障三方面的权益功能；吴立珺等认为在宅基地退出过程中，制定政策要考虑不同农户家庭风险承载力的差异，以保证退出农户能从中获益。

宅基地退出后的补偿利益分配问题方面已有少数学者开展了讨论。范怀超等通过构建博弈模型分析了地方政府与农民之间的利益关系，主张采取完善相关法律条例，探寻合适的宅基地退出补偿机制等措施以维护退出农民利益；宋戈等通过实证分析得出农户、村集体、政府和开发商应获得增值收益的分配比例，探寻公平合理的增值收益分配方案；徐四桂等还强调合理的补偿标准既要符合政府财政支出能力又要提高农民退出宅基地积极性，还应从长远出发因地制宜地优化分配方案。

综上，已有研究成果中形成公平合理的增值收益分配方案，对于推动宅基地退出制度改革有极强的指向作用，但也仍存在以下局限性：其一，已有研究对宅基地退出后的增值收益分配，注重解释农民、村集体和政府三者之间的分配关系，关于退地农民家庭内部利益分配方面的探索甚少；其二，已有研究几乎未考虑人的私利心在补偿利益分配过程中的作用；私利心是人本性的显露，在宅基地退出巨大的货币利益面前，往往会影响人们的行为。其三，针对江汉平原等粮食主产区研究还相对较少。江汉平原位于湖北省中南部，探讨此区域的宅基地退出问题，既有利于其他产粮平原地区借鉴，也可为周边省域提供参考。因此，探寻公正合理的利益分配模式十分重要。

基于此，本文将探析江汉平原农村宅基地退出后农民家庭内部的利益分配模式，并基于人的私利心探究不同利益分配模式下存在的问题，针对存在的问题提出相应的政策建议，以期为保障退地农民利益与推进农村宅基地退出提供政策参考。

三、江汉平原农村宅基地退出后利益分配模式

江汉平原宅基地退出后的利益补偿形式多种多样，其中货币补偿是最主要的补偿形式。因此，本文集中于探索货币补偿形式下的家庭内部分配方式。课题组通过对江汉平原的访谈调查发现，基于宅基地退出制度的实行现状以及农民家庭规模趋向于小型化的现实情况，利益分配模式可总结为户主所有式、成员平分式和基层组织辅助式三种利益分配模式；还发现人的私利心很大程度上会加重江汉平原退出家庭代际关系问题，因此在深入分析利益分配模式时会考虑私利心的影响。

（一）户主所有式分配模式

户主所有式分配模式是指宅基地退出后的补偿利益分配给家庭中拥有户主身份者的方式。从代际角度出发且依照户主性别划分为老一代农民男户主、老一代农民女户主、新一代农民男户主和新一代农民女户主四种类型（见表1）。

1. 老一代农民男户主分配模式

老一代农民男户主是指家庭中的老一代男性农民持有户主身份。在农村地区，可以分为两种情况，即老一代农民和新一代农民是否分户。

（1）两代单代相传家庭。在未分户的情况下，老一代男性农民在家庭中的地位最高，自然持有户主身份；在宅基地退出后，老一代农民男户主拥有支配退出补偿资金的权利，若老一代农民仅有独子，补偿金在老一代农民过世之后，实际操控权将归属于其独子。此种单代相传的家庭结构，若老一代农民户主持有宅基地退出补偿金，则其子会比较孝顺（私利心强烈的子女除外），补偿金能够基本实现老人“老有所依”的政策目标。

（2）两代多子家庭。若老一代农民有多个儿子，那么老一代农民的儿子们归属于不同的家庭，由于私利心的驱动，很可能会争夺甚至是抢夺老一代农民手里的宅基地退出补偿资金，而在老一代农民的赡养问题上也不可避免会存在“搭便车”现象。因此，在宅地基退出后补偿资金分配在此类人口结构的家庭会加重农村社会“搭便车”的养老问题。而老一代农民女户主是指家庭中的老一代女性农民持有户主身份，通常是在老一代男户主逝去之后其配偶继承户主身份，其分配模式基本与老一代农民男户主分配模式相同，不再赘述。

2. 新一代农民男户主分配模式

新一代农民男户主是指家庭中的新一代男性农民持有户主身份，退出的宅基地实际为老一代名下享有的土地产权。

（1）三代单代相传家庭。在未分户的情况下，新一代男性农民一般是在老一代农民自愿转让户主身份或逝去之后才有资格继承户主身份。若新一代男户主是家中独子，那么宅基地退出后的补偿资金支配权仅属于新一代男户主，并由其担负养老支出。在宅基地退出获得大额补偿资金的初期，此种人口结构的家庭的老人养老问题较小；随着时间流逝，退出补偿资金被消耗殆尽，养老问题也会随之显现。

（2）三代多子家庭。若新一代男户主并非家中独子，那么宅基地退出后的补偿资金可能会引起私利心较强的兄弟之争；兄弟家庭往往会以补偿资金分配不公为由推脱对老一代农民的赡养责任，破坏家庭和谐氛围；多子的农户家庭可能由于第三代孩子的教育、结婚等压力而觊觎宅基地退出资金。因此，在宅基地退出采取货币补偿形式下，农村家庭结构的复杂性严重影响了家庭养老。

3. 新一代农民女户主分配模式

新一代农民女户主是指一个家庭中的新一代女性农民持有户主身份，主要依据是否分户划分为两种情况。

（1）在未分户的情况下，通常是在老一代男户农民已逝或年事已高且只有一子的家庭中丧偶的新一代女性农民才能继承户主身份。新一代农民女户主持有宅基地退出的全部补偿资金，并从其中担负养老支出。此种家庭结构遭遇了极大的变故，因此在获得退出补偿资金的前期阶段，此类家庭往往因为“悲惨遭遇”而团结奋进，女户主并没有改嫁放弃家庭，主动承担家庭户主角色时，一般都少有私利心，因此老人养老问题较小。

（2）在分户的情况下，通常是丧偶的新一代女性农民才能继承户主身份，新一代女户主将独自拥有宅基地退出后的全部补偿资金。此类情况下，即使新一代女户主拥有强烈的私利心，由于分户而新一代农民和老一代农民各自持有补偿资金可以独立生活，故而老人养老问题也较小。

（二）成员平分式分配模式

家庭成员平分式分配模式是指宅基地退出后的补偿利益平均地分配给家庭中的成员。第一，成员平分式分配模式的具体内涵。此模式的平分不是面向家庭中的每一位成员，而是代际平分，即家庭中的老辈和老辈的子女们参与分配。老辈和子女的配偶不属于独立的分配主体，只依附于前者间接地参与利益分配。存在一种特殊情况，若老辈或子女已逝，而他们的配偶尚在，那么他们的配偶可分别代表已逝之人直接参与利益分配。第二，成员平分式分配模式可能产生的问题。此分配模式虽然秉持公平原则，但资源的稀缺性揭露了其在实施时存在的潜在问题。囿于宅基地退出后补偿资金总额的约束，家庭中子女数量越多，则补偿资金分到每一个人手中的份额相应减少。那么在多子女的家庭结构中，独居老人可支配的养老金额会相应减少，养老问题会愈加严重。

（三）基層组织辅助式分配模式

基层组织辅助式分配模式是指基层组织参与宅基地退出后农民内部的补偿利益分配。在此类型分配模式中，基层组织参与利益分配并不是作为独立的利益主体获取利益的，而是作为“局外人”为农民内部的利益分配提供服务，在参与过程中基层组织可扮演多重角色。例如，基层组织可充当“公证人”角色，基层组织可以利用其威信评判退地农民家庭内部利益分配过程是否公正合理，倘若存在不合理之处，基层组织可及时制止并要求农民家庭内部重新探讨出符合各方利益需求的分配方案；基层组织也可充当“智慧人”角色，利用自身的知识储备为农民提出多方满意的补偿利益分配策略，提出合理性与合法性的建议。当然，基层组织者也可能因血缘关系和个人偏好而存在较强的私利心，进而导致退出家庭补偿利益分配失衡，加剧退出家庭内部矛盾。

四、宅基地退出后利益分配方式对家庭养老的影响

在私利心的影响下，农村宅基地退出后的利益补偿分配方式对退出家庭代际关系和养老产生了一系列问题（见图1）。按照“由内到外”的逻辑层次，从家庭内部关系、家庭养老和家庭成员与外部村委组织的关系等三个方面进行剖析。

首先，代际不和谐问题体现的是老一代农民和新一代农民之间的摩擦，影响代际关系。其次，农村养老问题体现的是当代农村青年对自己本该承担的赡养责任的推脱，使得农村老人“老无所依、老无所伴”，影响农村社会养老。最后，农民与基层组织不和谐则会让人民对基层组织产生信任危机，动摇农村社会之稳定。

（一）产生家庭代际关系不和谐问题

利益补偿分配模式在私利心驱动下易产生家庭代际关系不和谐问题。两代人观念上的出入和生活中的小摩擦使得代际关系紧张，而宅基地退出后“巨额”利益的诱惑加之私利心的驱动会使得原本紧张的代际关系愈加脆弱。在户主所有式分配模式中，无论是老一代农民还是新一代农民拥有户主身份，在私利心的驱使下都会产生不和谐的因素。即老一代农民拥有户主身份会使晚辈对老辈的尊敬掺杂些许“利益”心思。而老辈手中持有退出宅基地的全部财产，为守护好自身利益，势必会对晚辈有所防范。新一代农民拥有户主身份会让老辈对晚辈的赡养行为产生忧虑，害怕在失去安身之所的同时“老无所依”。当晚辈持有退出宅基地的全部财产时，为减少家庭支出，可能会懈怠对老辈的养老。长此以往，两代人各怀异心便会生出嫌隙，产生退出家庭内部代际关系不和谐问题。

（二）加剧退出家庭内部的养老问题

利益补偿分配模式在私利心驱动下可能会加剧退出家庭内部的养老问题。目前，家庭养老仍然是农村养老的主要方式。但是，随着我国城市化、工业化进程的加快，更多农村青壮年为追求更高的生活水平而常年外出，一部分向大中型城市迁移甚至是定居，导致农村老人“老无所依靠、孤独无所伴”。宅基地退出后的利益补偿分配模式分配不均、不公，会使得农村家庭养老问题更加严重。在成员平分式分配模式中，家庭内部的代际成员获得相同的利益，在私利心的影响下，弱化的家庭养老会出现以下两种情况：一是自私的子女认为老辈取得了一部分利益，可以保障自己的晚年生活，从而拒绝赡养老辈；二是子女可能会追求自身利益最大化和不平衡心理作祟而对老辈的赡养责任相互推诿，家庭养老“搭便车”行为便时有发生。如此，老人实际获得宅基地退出补偿资金会偏少，那么农村老人晚年无论是物质生活还是精神生活都会受到严重影响。

（三）加深退出农民与基层组织的矛盾

利益补偿分配模式在私利心驱动下可能会加深退出农民与基层组织的矛盾。基层组织参与宅基地退出后的资金分配，若基层组织者出现强烈的“私利心”，此分配模式仍然会影响到农户家庭的养老。例如，基层组织为农民的利益分配提供服务时需要费时费力，增加额外的工作。那么，基层组织考虑到自身利益损失加之追求自身利益最大化的心理，在参与农民内部的利益分配时意图占据一席之地以获取利益。当村庄组织者出现假公济私或者偏心时，一是自身会以退出农户聘请其为“代言人”而收取部分物质、资金回报，实质上也就会“巧取豪夺”与瓜分少部分农民的退出宅基地资金；受财政紧张或其他因素的影响，基层组织在面对利益诱惑时可能会忘记自己“服务人”的角色。二是当组织者私利心强烈而存在严重的偏心问题，那么对于农户家庭退出资金的代际分配会产生结果不公，必然会影响到代际之间的和谐关系，变相地减少了退出家庭部分成员本该获得的货币补偿标准，进而会使农民与基层组织之间的矛盾深化。

五、政策建议

在农村宅基地退出试点地区，处理好土地、农民、农村基层组织三者之间的关系，探索出公正合理的退后利益分配模式，有助于家庭和谐、缓解农村养老问题与维持社会稳定。然而，宅基地退出后利益分配受到个体私利心的影响，且私利心具有一定的传递性，在“邻里效应”十分突显的江汉平原农村熟人社会，私利心的影响会使得宅基地退出后的利益分配问题更加复杂。因此，要抑制私利心的驱动作用是一项漫长的工作，除了创新分配模式外，从思想层面的治愈是关键，并辅之具体行动。

（一）创新退出利益分配模式，强化资金养老长效利用

一是尝试推动退出资金进入金融市场或存入特定银行。科学评估与适当提升宅基地退出价值，强化退出资金的长效利用，减轻退出家庭老人的养老负担，可将退出资金存入相对有保障的金融机构，降低退出资金被搁置而产生的机会成本，从而维护和增加退出资金的价值，延长退出资金的使用期限。

二是退出利益分配要以保障退出家庭老人养老为先，以政府监督落实为准。宅基地退出后的利益分配模式要以保障退出家庭老人的养老生活为出发点，以缓解农村地区紧张的养老问题。建议乡镇政府相关部门对退出家庭老人进行定期访谈，了解其生活状况，确保退出补偿资金切实发挥了退出家庭老人的养老作用。

（二）加强退出家庭代际互动，大力宣扬中華孝道文化

一是使用网络宣扬孝道文化。可通过公益广告、短视频等方法潜移默化地将孝道文化融入人们的生活。将孝道文化与广告和短视频相结合，可时刻提醒年轻人家中有父母，做人应感恩，退出补贴用养老，切勿个人贪心。农民工用人单位要注重对员工思想道德的宣传教育。用人单位需以德为先，在日常例会过程中可常态化地向员工宣传孝道文化。

二是农村地区的基层干部可成立服务小组。为加强退出家庭老人与子女的沟通交流，软件服务小组在日常生活中可近距离地指导退出家庭老人熟练地使用电子产品的基本通信功能，为消除“代际鸿沟”创造交流沟通的机会，深入理解彼此，抑制个体私利心的驱动作用。

（三）完善退出家庭养老服务，强化养老保障体系建设

一是要重视对农村退出宅基地家庭的实地调研。在调查退出家庭老人生活现状后，及时了解其所处困境，采取相应的措施，加强养老保障体系建设，有针对性地为退出家庭老人提供良好的养老服务。基层干部在工作中对退出家庭老人的生活状况和精神状况要给予更多的关注关心，强化基层服务老人意识和起到示范作用。

二是推动城乡结合共享共担式农村养老服务。养老保障体系可以减少退出宅基地家庭老人对未来生活的后顾之忧，良好的农村养老服务能够让退出家庭老人享受到老有所养、病有所治的晚年生活，以城乡结合共享共担模式强化养老保障体系建设，完善退出家庭养老服务，提高服务质量。

参考文献：

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