浅谈实有资金监管的现状与完善建议——以湖南省株洲市为例

●杨 婷

“地方财政监督创新与探索”专栏

为进一步深化国库管理制度改革，切实规范预算单位银行账户管理，建立国库单一账户体系，根据《湖南省财政厅关于进一步深化国库集中支付改革的通知》（湘财库〔2011〕9 号）要求，自2012 年9 月起， 株洲市财政局撤销各预算单位的实有资金账户后，将单位实有资金统一纳入财政特设专户①， 实行“资金集中、分户记录、审核支付”管理。实行财政特设专户管理后，各单位账面结存资金和新增资金仍归本单位使用。新增的其他资金直接缴入财政特设专户，发生支出时经市国库集中支付核算中心（以下简称“支付中心”）审核后从财政特设专户支付。本文基于株洲市特设专户资金管理的现状，主要分析账户结构、收支审核、支付系统设计中存在的问题，并提出对应的改进建议，以期为株洲市及其他地区的预算单位实有资金管理工作提供借鉴。

一、株洲市市直预算单位的实有资金监管现状

株洲市的预算单位实有资金代管模式已运行10 余年，对照当初的改革目标，已取得一定成效。 首先，账户管理方面：从“一单位一账户”到“一单位一子户”， 真实账户变成了虚拟账户，每个代理银行实际只有一个名为 “国库集中支付核算中心”的账户，既符合国库单一账户体系的要求， 也强化了账户管理。 其次，资金管理方面：在资金使用权不变的情况下， 由单位自管变成财政代管统筹。 财政部门既能按银行情况实施资金调度， 又能针对存量实有资金采取措施来增加收益。 在政策允许的范围内， 支付中心采用协定存款等方式提高收益，2012—2022年共上缴国库利息收入8061 万元。

支付中心要求并组织预算单位定期清理沉淀资金，2012—2022 年，清理并上缴资金约15 亿元，特设专户资金余额显著减少。 截至2022 年12 月31日， 共172 家预算单位开设191 个子账户（其中，支付中心因管理利息及手续费、待处理款项需要，在9 家代理银行共设立12 个子账户）， 资金余额约19262 万元， 主要包括：（1） 往来性资金，如水电费、保险赔付款、职工代扣代缴款等；（2）收入资金，如预算单位暂未纳入非税管理的部分收入；（3）上下级部门拨入的专项及相关工作经费、基金款等。

二、实有资金监管中存在的问题与难点

（一）子账户运行难独立，责任主体难区分

特设专户的开户主体是国库集中支付核算中心，开户资料、预留印鉴等跟预算单位没有实质关系，预算单位需要办理的个性化业务也全都需要支付中心提供资料并加盖公章。虽然加强了账户管理，但也导致责任主体不清，一旦发生经济纠纷，需由支付中心承担责任。

此外，主子账户模式也导致银行的收支业务操作较复杂、繁琐。由于子账户无法独立运行，所有预算单位实有资金的收款人必须是“国库集中支付核算中心”，具体收款单位只能在备注中注明。对于付款人忘记备注的款项，如后续无预算单位提供证明资料认领，则无法找到实际的收款单位， 无法调整至对应预算单位的子账户，资金最终在支付中心的待处理子账户上挂账。经过多次清理， 截至2022 年12 月， 仍有待处理款项余额56 万元。 所有待查资金的退款以及后续资金处理等，责任主体都变成了支付中心。

（二）未审核资金来源与性质，难以恰当匹配支出

株洲市财政局规定：各单位特设专户资金仅用于办理各类往来性资金支付业务，不再办理支出业务。 但在系统中确认收入时，对预算单位实有资金收入实际上并不做审核，资金来源、资金性质、具体金额都以单位录入的为准。 虽然单位虚构收入的风险较低，但会导致资金性质混乱。单位可能有各种来源的拨款、收入。有些单位的财务人员不清楚或图方便， 只要是特设专户的收支，全部列入往来资金。 确认收入是审核支出的基础，若把关不严，则难以实现支出与收入匹配，无法辨别支出的实际性质，导致预算单位易发生混支、超支。

（三）系统功能不完善、管理办法未统一，难以控制操作风险

1. 系统的电子化水平低， 仅满足最基本的管理需求。株洲市目前的实有资金账户管理尚停留在半手工化阶段， 系统并未将资金支付的各环节整合成完整链条，实现资金指标、支付、账务核算、报表功能的无缝对接，现有功能主要是收入确认、支付审核、报表统计，且各模块的功能并不完善。 以支付审核为例， 存在以下缺陷：（1）按年度分割账套，跨年度收支数据的查询、核实较困难。 主要涉及设备或工程质保金：因财政每年会收回当年剩余指标额度，预算单位通常要求供应商先将质保金转至特设专户，再在预算当年支付完全款，实际退还质保金时已跨年。（2）部分支付内容体现为支出，实际为往来款，无法在系统中实现自动关联。 主要是单位零余额账户支付错误后， 对方单位转账至特设专户的款项，还需重新支付。

2.资金支付方式难统一，财政、银行系统脱节存风险。 目前，市财政局以市国库集中支付核算中心的名义在8 家代理商业银行开设了9 个特设专户主账户，采用“主账户+子账户”模式，银行采用手工调整或银行内部系统自动细分等方式对预算单位子账户进行管理。各代理银行的支付方式并不统一：除建设银行、工商银行可直接通过网上银行支付款项外，其他6 家银行需由单位填写支票或业务委托书，经支付中心审核、盖章后，再到银行现场办理业务。现操作方法存在的缺陷：（1）银行采用手工记账方式处理子账户发生额，存在操作风险。（2）银行接收的支付指令通过外网或纸质渠道传输，并非由内网支付系统传输，账户管理系统、银行数据系统相互独立。 每月，预算单位根据银行流水在账户管理系统中进行收款补录、支付记录检查等，若不及时核查，则可能产生支付系统余额与银行实际存款余额不一致的情况。

3.银行推送的基础数据难保正确性，线上支付功能难实现。 自2022 年12 月起，湖南省财政厅拟将特设专户资金纳入财政预算一体化系统（下文简称“一体化系统”）管理，其目标包括实现单位与银行每日对账，以方便单位实时获取账户收支情况、核查账实是否相符。 但目前只启用单位期初资金、 每日收支余数据导入功能，且因特设账户结构特殊， 银行虽设置了预算单位子账户，但只是挂账账户（虚拟账户），账户不对外，主账户资金可以内部相互调剂，使得账务处理较独立账户的更复杂、繁琐，不少代理银行现有系统的自动化程度、操作及时性捉襟见肘， 存在以下问题：（1） 代理银行处理业务时，往往涉及银行系统内部账户（如公共账户、内部待处理账户等），但这些账户不属于客户，不适合在一体化系统中备案。而多层账户收付款的清分仍主要采用人工方式，收款进入银行内部账户后，若银行工作人员当日未发现或未处理， 则主账户的系统余额小于实际余额、单位实有资金游离于财政监管之外。 （2）主账户或银行内部账户处理收款时，有三种方式：一是根据附言等信息识别收款子账户，直接调账入对应单位的子账户。 二是直接原路退回该笔收款。三是先调入已备案的特定子账户，待查明后，由对应单位提交相关资料申请调账；或确定无法查清归属的，再原路退回。方式一、三均面临调账责任划分问题， 方式三还会虚增主账户的往来资金规模。 因收支余等基础数据可能发生错误，为保证资金支付安全， 已开发的线上支付功能迟迟无法再测试、上线。

4.全省未出台统一的管理办法，资金监管力度较薄弱。 由于单位往来资金属于财政代管资金②，湖南省财政厅并未出台统一、 规范的资金管理办法和支付程序，各地的经验介绍中也鲜有提及。 因此，各地市级财政机关只能根据当地行政与资金管理现状等选择管控模式，主要依靠预算单位自身的内部控制，以及财政部门对账户开立的审批控制，易存在监管盲区或遗漏。

三、加强实有资金监管的对策建议

预算单位的往来资金暂时无法全部纳入财政性资金管理，因此，预算单位实有资金账户有其存在的合理性。 财政部门可考虑从以下方面加强预算单位实有资金监管：

（一）与人行加强沟通协调，探索账户监管新模式

自2012 年9 月起，株洲市财政部门耗费了大量的时间、 精力， 从各预算单位中收回其实有资金的管理权，并建立了适合株洲市的实有资金管理模式。但人民银行关于财政专户主子账户业务的规定限制了分户记录的自动化水平， 在推动特设专户资金管理纳入一体化系统前，各银行仍主要采取手工调账方式。为确保系统每日资金余额数据传送及时、准确，减少待处理款项挂账的情况， 支付中心目前要求银行当日处理完待处理款项， 这对于子账户数量多、 收支业务多的银行而言，任务较繁重。 但若放弃使用主子账户模式，将资金管理权退还预算单位，则又可能导致私设“小金库”、资金闲置浪费等现象重现。

财政部门与人民银行的职能定位不同， 考虑问题的角度也不同。 账户结构问题涉及金融风险控制与监管，是重要的安全问题，同时也是各地方财政部门在预算单位资金监管方面所面临的共性困难， 建议财政部与央行加强沟通、协调，尽早出台统一的资金管理办法进行业务指导与规范。

（二）明确资金来源与性质，采取不同监管方式

1.在收入确认方面，务必明确资金归属与性质。 第一，准确辨认资金的所属单位是基础。 目前，各代理银行要求预算单位提醒付款单位转账时， 在用途栏内备注子账号，利用银行内部系统自动细分至对应子账户，能基本解决资金归属问题。 但付款方有时可能遗漏备注， 导致银行需通知各预算单位认领， 再进行手工调账。对实在无法找到归属单位的资金，从主账户调整至支付中心子账户，再由支付中心授权银行原路退回，以避免挂账问题加剧。

第二，事先甄别资金性质，分情况处理预算单位的收款。 对历年结转结余资金、地方政府补助、业务活动收入，均需上缴国库，但后续处理不同：（1）历年结转结余资金， 在预算中按财政部有关规定统筹使用；（2）地方政府补助，在明确来源与用途后，拨付给对应单位专款专用；（3）业务活动收入，按规定统筹或追加本单位预算指标。而往来款项可暂时存入特设专户，无需上缴国库。

第三，按要求规范特设专户收支管理，严控新增资金。主要原则：（1）市本级财政预算资金及上级转移支付下达的资金，不得以任何理由转入特设专户；（2）对口上级部门或其他单位转入的资金收入，若需形成支出，应全额上缴国库，将资金流转化为指标流，通过国库集中支付方式支付；（3） 下级财政拨入市本级预算单位的各类保障性工作经费： 能通过结算办理的，由市财政局预算科在上下级财政体制结算中采取资金划转方式追加相关单位预算指标，实行国库集中支付管理。

2.实现收支记录、不同年度账套的信息相关联。 首先梳理特设专户收款的常见类型， 现系统中的收入类型（科目名称）主要有“财政拨款”“上级拨款”“事业收入”“其他收入”“经营收入”“往来款项”，应再增加“结转结余资金”。 再新增二级类型，主要是针对“往来款项”，如质保金、退款重付、代收其他单位款、员工代收代缴款等。

其次，针对不同“往来款项”的重要内容、特点、主要风险点，设置系统控制。 如情形1：某预算单位2020年预收一笔质保金，于2022 年实际支付。在2022 年度的系统中， 单位录入该笔支付申请单时， 必须选择2020 年的该笔收入关联，且收支必须“一对一”，系统自动比对收入的付款人、支付的收款人，如不一致，系统提示预警，单位到支付中心面审时需补充证明资料。而支付中心专管员审核时， 可查看到该笔业务的所有关联信息。 然而，有些往来款项的支付情况更为复杂，难以同时设置多项监控规则。 如情形2： 某预算单位2022 年7 月收到单位零余额账户当年支付错误的退款，2022 年10 月申请支付。 可能包括多种情形：原退款人、新收款人相同，金额相同，但收款账户不同；原退款人、新收款人不同，金额相同；原退款人、新收款人不同，金额也不同。 故让单位在录入支付申请单时，先选择对应的退款收入，系统仅设置对应支付累计功能，累计支出额超过已收退款时，无法再申请支付。

（三）升级一体化系统，提升实有资金监管水平

2023 年1 月，湖南省财政厅要求各市州预算单位将所有银行账户在一体化系统中备案， 并授权对应的开户银行将所有银行账户的收支余信息及时传送至系统，并实现每月按时对账。株洲市国库集中支付核算中心积极响应省财政厅的工作部署， 努力推进将特设专户资金纳入一体化系统管理。

1.确保收支余、对账单数据完整、准确。 解决特设专户“信息孤岛”问题，连接银行业务系统。 沿用“分户记录” 模式， 由代理银行每日推送子账户的收支余数据、交易明细至系统，方便单位实时了解、监控子账户资金变动情况，避免月中账实不符的情况。 为此，在特设账户备案与管理中，需同时满足以下条件：（1）主账户不在系统中备案，避免数据冗余；（2）主账户下的所有子账户均在系统中备案；（3）若主账户有入账，且当日无法清分待处理款项， 应直接原路退回或暂时计入特定子账户待以后处理。 建议代理银行在业务处理凭据中增设信息项“分户账户”（即子账号），供付款人填写，未写明或填写有误的，银行系统自动退回收款，资金不进入主账户，直接避免后续繁杂的手工操作环节。

2. 完善线上支付功能。 具体要求包括且不限于：（1）自动生成资金指标。 正式启用线上支付功能后，选定基准日，以当日的子账户余额作为初始指标。指标模块挂接收入模块，单位确认收款时，系统自动将收入转为指标。付款时，系统则会自动减少对应指标。（2）统一银行支付方式， 取消预算单位和代理银行间的纸质凭证和单据流转。实现线上支付功能后，预算单位在一体化系统录入资金支付申请单，经单位内部审核、支付中心审批后， 再由支付中心每日统一发送电子支付指令给银行办理支付、清算业务，实现由财务人员“路跑”到支付数据“网跑”的转变，提高办事效率。 （3）单位支付信息自动挂接子账户余额。与财政预算资金不同，单位实有资金主要是往来款项， 其支付额应以子账户实时余额为限，杜绝发生透支主账户资金的现象。 （4）准确反映退款信息。 参照零余额账户支付模式， 支付失败后，自动生成对应的负数金额支付申请单，并恢复指标额度。

四、结语

自2012 年实施单位实有资金账户管理改革以来，株洲市市本级实施实有资金代管模式， 严控预算单位账户开立、集中管理单位非财政性资金、严把往来收支关，使得特设专户资金余额长期保持在较低水平，减少了资金沉淀、盘活了财政存量资金。但现有的实有资金账户管理系统仍存在很多不足， 未来还可从以下方面发力： 其一， 新增往来资金凭证和分录的自动生成功能，减轻预算单位记账人员的工作量、减少人为差错；其二，连接财政票据综合管理系统，实现财政票据的开具、传送“无纸化”，方便预算单位通过特设专户上缴非税收入、收付行政事业单位往来款项，也利于财政、审计等部门实施监督。财政工作者应做善于发现、解决问题的“有心人”，持续优化、完善预算单位实有资金管理系统，推动各项工作走深、走实。