区县财政预算绩效管理的实践与探索——打造多方联动的预算绩效管理“盐田模式”

●李丽蓉

财政局长谈绩效

一、实践与探索的背景

自中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》印发以来，全面实施预算绩效管理日益成为推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。近年来，各级政府不断深化全面实施预算绩效管理工作， 创新预算管理方式，突出绩效导向，着力提高财政资源配置效率和使用效益。在紧约束、紧平衡的财政收支新形势下， 区县政府以全面实施预算绩效管理为抓手，进一步夯实辖区经济发展基础， 满足人民群众日益增长的公共服务需求，具有重大的现实意义。

深圳作为全国第一批经济特区和开放城市， 在我国改革开放和社会主义市场经济体制建设中发挥了重要的带头作用。 当前深圳正在建设中国特色社会主义先行示范区， 承担起新时代赋予深圳的又一重大使命。 在这一过程中，深圳市盐田区在全面实施预算绩效管理方面不断深入思考、加强探索，寻求提升区县财政预算绩效管理实效， 以在推动经济发展的同时，努力交出“幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶”的民生幸福答卷，形成全面实施预算绩效管理多方联动的 “盐田模式”。

二、全面实施预算绩效管理“盐田模式”的主要做法

（一）在区财政局内部，形成“绩效科+预算科+资金管理科室+财政投资评审中心”绩效管理联动机制

区财政局内部在绩效目标审核、绩效运行监控、 绩效自评与部门评价抽查、 财政重点评价等工作中协调推进，在财政端形成绩效管理合力。 如在绩效目标审核、预算资金调剂、年中预算追加工作中， 绩效科与资金管理科室双重审核， 提升绩效目标管理与绩效运行监控质效； 在财政重点绩效评价中，由绩效科牵头，预算科及具体资金管理科室参与评价小组， 财政投资评审中心同步开展合同履约抽检， 几方结果相互印证， 全面推动评价质量提升。

（二）在财经部门内部，形成“区人大财经委+区审计局+区发展和改革局+区财政局”财审联动机制

财经部门内部在年度重点绩效管理单位（项目）的选择、项目执行情况的跟进、政府投资项目后评价和绩效评价与审计发现问题及其整改中相互助力，提高资金使用效益。 如每年区财政局与区人大财经委研究选择年度重点单位（项目）开展重点评价，将评价结果向区人大财经委报告， 并向区审计局反馈； 区财政局绩效评价与区发展和改革局政府投资项目后评价合作开展， 区财政局的绩效评价报告与区审计局的审计报告相互借鉴， 并与区人大财经委协同督促单位做好问题整改。

（三）在预算管理领域，形成“区财政局+主管部门+预算单位”联动机制，汇聚绩效管理合力

通过强化全区政府部门年度绩效考核， 贯彻全面实施预算绩效管理与深挖重点单位（项目）绩效相结合的工作模式，推动“事前评估与目标设置+事中绩效运行监控+事后评价与整改” 全过程管理提质增效。预算单位、主管部门与财政部门在事前绩效评估、 绩效目标设置环节落实三级审核，作为预算安排的前置条件。预算执行期间对项目预算执行进度和绩效目标实现程度进行“双监控”，并相应开展预算调整。在事后的绩效评价工作中，通过区财政局、主管部门和预算单位合力，不断完善“整体+项目（专项）”覆盖机制，强化“抽检+公开”监督机制，建立“重评+再评”双评机制，加强“通报+整改”反馈机制，压实部门预算绩效管理主体责任，实现由“任务型自评”到“实效型自评”的根本转变，进一步推动预算绩效管理工作向纵深发展。

（四）在资金统筹调剂方面，形成“预算+绩效+行业”深度联动机制

除常规的绩效评价结果影响预算安排外，财政与行业部门联动，将日常预算管理与绩效管理有效结合，在资金调剂、统筹方面发挥合力。在年中预算资金调剂中，优先在行业部门内部调剂， 在主管部门审核申报的基础上， 区财政局实行预算与绩效双岗审核制。 2023 年，盐田区着重推进教育系统财政资金管理改革， 以日常绩效监控为抓手，探索资金统筹优化路径。针对教育资金预算执行偏慢、 教育领域项目储备不足、教育资金零散化等问题，结合绩效监控情况适时对全区教育系统各级预算单位部门预算安排的财政经费开展统筹优化，并进行再分配使用。

（五）在业务规范与指引方面，形成“方案+制度+指引+培训”联动机制

推进预算绩效管理制度建设， 区财政局研究制定了《深圳市盐田区财政局关于全面实施预算绩效管理贯彻落实方案》及《盐田区预算草案编制工作规程 （试行）》《深圳市盐田区预算绩效目标管理工作规程》《深圳市盐田区预算绩效运行监控管理工作规程》《深圳市盐田区项目支出绩效评价工作规程》《事前绩效评估操作指引》《绩效目标管理操作指引》《绩效运行监控操作指引》《绩效评价操作指引》《深圳市盐田区行政事业单位临时用款申请操作指引》等配套制度或指引，形成“1+N”制度体系，使预算绩效管理工作的开展有据可依、 有章可循，纳入规范化管理轨道。每年组织预算绩效管理业务培训2 次以上， 加强对预算单位的工作指导。

三、实践探索形成的主要成效

（一）绩效管理理念日益深入人心

从初期的预算绩效管理项目试点到基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效一体化管理体系， 盐田区各级预算单位预算绩效管理理念在这一过程中持续渗透，逐渐贯彻到各项工作中。 “花钱问效”成为预算申请、执行、总结的必经环节。 预算单位从过去的习惯性“先谋钱、再谋事”转变为“先谋事、再排钱”，更加注重结果导向，强调成本效益，在“三保”“六稳”和辖区重大项目建设等工作中充分发挥了“以政府过紧日子， 换老百姓过好日子” 的责任担当。

（二）绩效管理影响政策调整与预算安排

将事前评估结果、 绩效评价和绩效目标审核结果作为预算安排的重要参考依据，提高了预算编制的科学性和精准性。盐田区财政局2021—2022 年通过财政事前评估核减年度部门预算0.47 亿元，2022 年通过绩效目标审核相应压减2023 年部门预算金额8.05 亿元。 2022 年绩效运行监控共计发现需整改的项目189 个， 终止执行项目41 个，累计调增项目预算金额0.05 亿元，调减金额0.86 亿元。做好财政绩效评价结果应用， 根据年度重点绩效评价结果核减2023 年部门预算0.13 亿元。

（三）绩效管理助力进一步提升大事要事保障能力

通过预算绩效管理各项举措， 盐田区财政资金“有保有压” 的支出结构更趋优化，围绕区委区政府重点部署，大事要事保障体系逐步健全， 公共财政属性进一步增强，财政部门有效提高了保基本、保重点能力。 财政部门紧紧围绕高质量发展这个首要任务， 依托绩效管理更好统筹资金资产资源，对照中央和省、市、区决策部署，围绕产业兴盐、创新驱动，推进全球海洋中心城市核心区和沙头角深港国际消费合作区建设以及旅游、消费、物流“三件大事”，滚动编制未来三年大事要事项目清单， 并切实做好资金保障。

四、 区县财政预算绩效管理推进的困惑与难点

（一）绩效管理专业力量不足，仍需大力培育

在基层预算单位， 预算绩效管理专业力量不足的问题普遍存在。 在目标设置阶段，因为缺少足够的专业人员，预算单位的部分项目绩效目标设置不尽科学合理，存在填报不规范、不清晰，指标不明确、不细化等问题。 在绩效评价阶段，在现实操作中往往通过预算单位绩效自评来实现绩效评价全面覆盖， 更高质量的绩效评价结果则只能通过少量重点评价的方式来实现。 由于在自评工作中，预算单位更倾向于“报喜不报忧”，也缺少足够的专业力量来开展科学、全面的评价，从而影响绩效自评的有效性， 这种情况一定程度上影响了绩效管理作用的发挥。 第三方机构专业能力良莠不齐，且受区县政府财力所限，不具备广泛借助第三方力量提升各预算单位绩效管理工作水平的现实基础。

（二）绩效管理成果应用具有较强的主观性， 应用水平与资金专管人员专业素质关联度高

一是受绩效管理指标体系不完善、绩效评价结果不够客观、 第三方机构专业能力良莠不齐、 个别单位绩效管理责任意识仍较薄弱等因素影响， 预算绩效管理工作成果不尽客观准确。 二是现阶段绩效评价与预算结合机制不够完善， 绩效评价为对已形成支出开展， 评价结果的产出具有迟滞性， 而预算编制则针对未来发展进行资金安排，两者之间存在关联性和参考性，但并不存在必然对应关系。 三是区县财政“蛋糕” 规模本身有限，“三保”“六稳” 压力较大，结构性矛盾必然影响预算资金安排。 因此在绩效管理成果应用上， 基层无法单纯地依靠绩效管理结果“优、良、中、差”来简单地分配财政资金， 而更多地需要依靠资金专管人员的专业判断。 这也就决定了，在实际工作中资金专管人员的专业素质和主观意见对预算绩效管理成果应用程度影响较大， 一定程度上影响了绩效管理成果应用的客观性。

（三）科学的预算绩效问责与激励机制尚未建立，有待进一步加强探索

在基层实际工作中， 绩效评价结果在总结情况、反映问题、提出建议等方面较易加以应用，在绩效问责方面刚性不足。 绩效评价结果受多种因素影响， 可能存在不够全面、科学、准确等问题，公信力不足，难以成为“问责”的有力依据。 在预算单位未违反财经纪律的情况下， 绩效问责机制尚未真正形成，导致“花钱必问效，无效必问责”的理念难以全面贯彻落地。 同时与“无效必问责”相对应的，“有效”的资金投入除了继续保障， 也未形成完善的正向激励制度性安排。

五、 提升区县财政预算绩效管理水平的对策思考

（一）进一步加强区县级政府预算绩效管理观念培育

一是加强对预算绩效管理的教育与宣传，引导部门、单位牢固树立绩效管理主体意识，进一步转变思想观念，彻底改变以往“重分配，轻管理，重使用，轻绩效”的认识。二是科学利用政府部门年度绩效考核，进一步细化考核要求， 形成奖优罚劣的制度性安排，落实预算绩效管理主体责任，倒逼各预算单位加强对预算绩效管理工作的重视，同时对绩效管理工作扎实、资金使用绩效好的单位有所激励。 三是在绩效评价中讲求“花钱必问效，无效必问责”，分类汇总共性问题，深挖问题根源，提出意见建议，落实问题整改，加强与审计、纪检监察部门联动， 对重大项目责任人实行绩效终身责任追究制度。

（二）着力提升政府部门预算绩效管理专业水平

一是尽可能统筹资源， 加大在预算绩效管理方面的投入，充实专业人员力量。 尤其是结合县区财政工作实际， 选配精干力量充实壮大财政资金专管员队伍， 以资金专管员队伍为核心“操盘手”，将绩效管理机制深度融入预算编制、执行、总结、反馈全过程， 加强事前绩效评估、 绩效目标管理、绩效监控、绩效评价与评价结果应用。同时赋予资金专管员以适当权限， 避免机械教条式加强不尽客观的绩效管理成果应用，实现原则性与灵活性相统一。 二是尽可能提升现有人员队伍专业水平。 在人力物力财力短期内难以较大幅度提升的情况下，通过专题会议、专业培训、重点评价、上门服务等方式， 加强对现有人员队伍的专业指导， 逐步提升预算绩效管理工作人员专业水平。 三是在有条件的情况下，依托大数据和AI 技术创新，加强人工智能在绩效管理领域的利用， 进一步实现预算绩效管理各项业务的规范化、标准化，提升预算绩效管理专业水平。

（三）进一步提升预算绩效管理成果质量

一是进一步夯实工作基础， 从预算绩效管理制度、 指标体系建设、 工作开展流程、 专家支持体系等方面完善全面实施预算绩效管理的体系框架， 建立健全工作机制，加强组织领导，完善职责分工，强化财务管理和项目管理等相应环节工作， 确保绩效管理紧密结合实际。 二是明晰绩效目标编报、绩效运行监控、绩效评价等相应工作标准，进一步压缩定性指标数量，尽可能实现各项指标细化量化， 着力实现同类项目的指标和指标值间的横向可比， 提升管理成果的可利用度。

（四）进一步健全预算绩效管理监督与辅助机制

不断健全多部门联动工作机制， 构建并落实各参与主体的责任体系， 根据权力层级对应设立责任管理长效机制， 持续完善预算绩效管理监督链条。 建立针对第三方机构的准入与淘汰机制， 督促第三方机构不断提升服务质量，同时规范相应标准，加大培训力度， 大力培育第三方市场的力量发展。 着力打造预算单位、财政、审计、纪检、 人大等部门和社会第三方及专家等广泛参与、共同监督的绩效管理新格局，实现预算管理、绩效管理、财务管理和项目管理深度融合， 进一步增强预算绩效管理的整体合力。