政府公用事业成本规制与绩效管理的若干思考——以吉林省延吉市公交、供热服务等五个领域为例

●任晓冬 王 峰

行业预算绩效管理

一、公用事业发展历程、问题及成本规制与绩效管理的意义

公用事业根据不同的划分方式，其定义和范围也有所不同。根据《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3 号）， 公用事业事关民生领域，如城镇污水垃圾、公交、供水、供气、供热等行业。根据现有学者对公用事业的分类方法， 可分为网络型和非网络型两种类型。 其中网络型包括污水、公交、供暖、燃气、供水等，非网络型包括桥梁道路、卫生环境、绿化园林等。

（一）欧美地区公用事业的发展经验

欧美地区公用事业发展的形式和内容经过较大变化， 基本形成了较为有效的政府调控和市场化机制， 对国内公用事业发展具有较强的借鉴意义。 欧美地区公用事业发展主要经历了三个阶段：一是私人机构供给垄断，集中于十九世纪末和二十世纪初。 该阶段资本缺乏导致投资不足， 政府与私人机构签订长期订单以提供公共交通、燃气等设施和服务。但出现的问题是偏远地区的服务质量差、 成本价格高且供给不足、寻租和贪腐等。二是二十世纪中期以公共机构或地方政府供给为主的阶段。 由于私人机构供给存在的诸多问题， 该阶段地方政府和公共机构直接承担公用事业提供的产品和服务， 但引发的问题是财政负担沉重和服务效率低下等。 三是二十世纪七十年代后私人机构和公共机构合作供给阶段。 该阶段的公共服务供给又发生重要变革， 政府和公共机构主动对其垄断的公用事业产品和服务供给进行市场化改革。

欧美地区公用事业经历多次变革，其价格规制和绩效管理相对成熟。欧美地区公用事业价格规制方法有投资回报率定价法、最高限价法、有效成本定价法、成本基准定价法等。其中美国以投资回报率对公用事业价格进行管制，而英国则以最高限价法为主。欧美地区公用事业的绩效管理方法主要包括德尔菲法、功效系数法、主成分分析和因子分析法、DEA 法、 综合模糊评价法、平衡计分卡等。欧美地区城市公用事业的绩效管理在不同领域的研究内容虽然存在差异，但方法趋同。

（二）国内公用事业的发展与改革历程

1. 计划经济的政企合一体制。1992 年之前的计划经济时期公用事业全部由公有企业进行管理和运营，行业政策由政府制定、履行和监督，企业的管理和运营基本与事业单位一样。 在计划经济时代的公用事业具有明显的垄断经营和政企合一等特点，且服务和产品的质量普遍不高。

2.市场经济初期鼓励补贴包干、打破垄断。1992 年社会主义市场经济提出后，为打破垄断，政策层面鼓励多种形式的资本参与到公用事业服务的供给中，通过“包干到户”、补贴等多种形式引入市场竞争机制。 但该阶段市场行业法律法规、相关制度仍不健全，建设整体较为落后，同时政企分离改革仍然不够彻底。

3.新世纪以后的公私合力、合作行政理念。新世纪以后的公用事业进一步深化改革， 在多个领域进一步引入社会资本，并探索新模式，逐步形成了公私协力、合作行政的理念和模式。 但仍然存在价格机制不明确、服务成本高等问题，且多地政府公用事业仍以国有企业供给为主。

从计划经济到市场经济，再到新世纪，公用事业产品和服务在不同阶段的供给主体也不同。 但由于政府自身职能转变缓慢、居民依赖社会心理严重， 公用事业的公益性和企业运营主体的盈利性存在对立矛盾等， 致使公用事业存在较多问题。

（三）公用事业发展存在的共性问题

一是城市公用事业运营中存在行政垄断，地方政府过多干预， 市场难以形成有效的资源配置；二是价格机制和监管机制不合理，多数公用事业产品和服务是由行政部门直接定价，价格规制在一定程度上偏离成本导向； 三是产品的服务质量和效率均有待提升， 由于公用事业企业的垄断地位，其成本难以得到硬性约束，使得运营成本居高不下， 人员缺乏有效的激励和管制；四是投融资结构单一，社会资本匮乏，多数公用事业投资以财政为主； 五是公用事业相关法律体系和监管不健全， 相关政策法规条例管理办法等配套措施均有待完善和提升； 六是公用事业绩效管理顶层设计不完善， 未有明确统一的实施指导方案， 各领域也缺乏详细的实施细则，同时绩效考核指标体系不健全，评价偏重财务指标等。

（四）政府公用事业成本规制与绩效管理的意义

公用事业是与城镇居民生活息息相关的产业， 目前我国政府公用事业的供给主体仍以国有企业为主。 在建立现代财税体制的要求下，财政支出要不断提质增效。 国有企业运营服务成本上升导致的直接结果是公共服务质量下降，同时不断扩大的财政支出也增加了财政压力。因此， 为防范政府公用事业成本上升带来的多种风险，应结合不同类型公用事业的运营特征，对政府公用事业企业的成本进行规制， 区分不合理成本和有效成本，科学构建成本标准，提高公用事业成本的透明性。 公用事业绩效管理可以有效反映企业经营过程的问题， 增加成本的透明度， 为政府监管公用事业提供有效技术手段。 此外，公用事业开展绩效管理有利于促进企业发现其产品和服务质量的相关问题， 并及时改善； 有利于社会公众清晰了解企业价格成本和绩效状况， 有效支撑城市公用事业的发展改革。

二、吉林省延吉市公用事业成本规制与绩效管理的实践之路

规制理论产生于20 世纪七八十年代，是政府等特定机构对行业实行监督和规范， 依据性质分为社会性规制和经济性规制。 经济性规制的方向主要包括定价和准入及退出壁垒等，多数公用事业的定价是典型的经济性规制。 成本规制是行政部门通过界定成本的范围， 建立单位成本的标准，并以此考核企业经营状况、核价和补贴的行为。 绩效管理贯穿于成本规制的全过程，绩效服务标准是成本规制的基础和依据，同时绩效考核评价是成本规制结果应用的检验方式， 也是财政资金投入的重要支撑手段和调整工具。

（一）成本规制与绩效管理的建设思路

目前我国关于国有企业的成本规制和绩效管理并无明确的实施方案和管理办法， 但不同地区的国有企业在成本规制和绩效管理理论下结合本地实际情况进行了不同的路径探索。 深圳地区较早开展了公交行业成本规制与绩效管理，思路为：首先，根据公交行业属性确定人员费用、 折旧摊销等各成本费用科目的合理标准值；其次，设置项目成本的浮动范围；最后，构建绩效管理体系对公交公司进行考核并确定财政补贴。

浙江省衢州市财政局2021 年底发布的《国企投建管运一体化项目运营成本规制办法》明确规定了国企投建管运一体化项目成本规制原则应该包括相关性、合理性、合法性和真实性。该办法对办公类、 运营类和园区类资产直接成本和间接成本的核算给出了明确的范围和方法，将项目运营成本锁定为四部分，分别为折旧和摊销、管理费用、财务费用、税金及附加。成本规制费用在绩效考核后纳入下一年度财政预算安排， 资金按现行财政体制分别由市财政和相关区块财政部门承担。

现有研究在探索公用事业行业成本规制和绩效管理时提出的建设思路主要包括五步：一是绩效服务标准合理性分析， 重点关注地区和行业的供需关系， 为公用事业企业绩效考核和财政部门追踪财政资金使用效益进行绩效考核提供支撑和便利；二是相关成本结构拆解，以成本为切入点分析财务报表反映其经营情况；三是主营业务模式分析， 为核心控制指标规制找到突破口；四是核心控制指标规制，建立成本与产出制约关系；五是规制标准检验与应用，对规制标准进行合理性检验， 同时按照绩效服务标准开展有效的绩效考核。

（二）延吉市公用事业成本规制和绩效管理探索实践

延吉市在探索公用事业成本规制和绩效管理的过程中，选取了公交、供热、环卫、污水和水务五个领域， 总体思路围绕明确服务绩效标准—成本定额标准—绩效管理考核体系—财政补贴标准/国企薪酬分配的路径进行。 具体建设步骤和实践内容如下：

一是明确服务绩效标准。 公用事业提供的服务和产品以服务社会和保障民生为主要目标。明确其服务绩效标准是企业投入成本、运营管理和政府监管的前提， 也是核定成本标准的基础和依据。根据延吉市公用事业服务需求、政府政策部署、公用事业发展布局，梳理延吉市公用事业国企各项工作要求，结合国家、省、相关行业、可比地区等市政公共服务标准，对延吉市当前服务标准合理性进行分析， 梳理确定各项公用事业服务绩效标准。

二是基于服务绩效标准的成本规制。 围绕延吉市各类公用事业的服务绩效标准， 分析相关国企近年的财务、经营、财政补贴等数据。 明确成本、收入的关键控制要素及其驱动因素，综合运用大数据思维和比较法、作业成本法、因素分析法等，对纵向历史、可比公司、可比地区、行业标准等相关数据进行整理、修正、分析，对企业各项成本要素的变动进行合理性预判， 测算规制标准值。

三是建立绩效考核体系。 健全规划、服务、成本、运营协同联动机制和目标分解传导机制，根据各类公用事业服务标准、 成本定额标准和国企分类考核特点，构建绩效考核体系，体系涵盖产品服务质量、成本控制、保障能力和营运效率等方面，且评价规则等考核要素明确，以此作为构建针对公用事业国企的财政补贴和薪酬分配机制的基础。

四是完善补贴和分配机制。突出绩效导向，优化财政补贴和国企薪酬分配结构，搭建补贴、工资总额与绩效考核有效联动的架构。 例如补贴总额可以分固定与浮动补贴。 固定补贴部分主要根据规制成本总额、规制收入总额、企业其他政府性补贴收入等测算而得， 结合当期财政承受能力等因素确定； 浮动补贴部分与企业考核挂钩联动， 并按照不同考核结果设定绩效考核系数。

三、延吉市公用事业成本规制与绩效管理建设过程中的具体问题

（一）政策法规与管理细则不完善，行业监督和管理不到位

一是延吉市城市供热管理办法等配套法规不健全，导致收费标准不合理。吉林省相关供热管理办法要求“逐步取消按面积收费方式，实行按用热量计量收费”①，但延吉市多数采暖费用标准仍以建筑供热使用面积为基础。同时，供热服务质量和供热价格也因法律法规不完善而缺失有效监管。 二是延吉市城镇供水管网漏损标准不明确，水务集团管网漏损率远超国家标准，加之监管力度不够，导致漏损率居高不下，造成大量资源浪费。 三是延吉市市容和环境卫生管理条例不健全，缺乏明确的保洁服务标准，保洁质量监管机制不健全。

（二）企业体制改革不彻底，企业绩效管理机制不健全

延吉市环卫作业公司按照相关要求初步形成市场化企业架构，但公司的组织架构、政府会计准则均与《公司法》要求存在差距，且企业权责不清晰。此外，环卫作业公司人员编制历史遗留问题尚待解决，正式工薪酬占比较高，同工不同酬现象较为突出。 其他公用事业产品和服务的供给主体也存在企业组织架构和会计要求改制不彻底等问题。 我国国有企业的绩效管理考核依次经历了以产量和产值为主、以利润为主、以经济效益为主和以综合性绩效为主的四个阶段， 但在延吉市五个公用事业领域的成本规制和绩效管理实践探索过程中， 各公用事业企业绩效管理未有明确的考核目的和抓手， 绩效管理机制均不够健全，主要体现为：绩效服务标准不够完善， 财政资金补贴绩效考核标准不健全以及绩效监督管理不明确等。

（三）行业规划科学性不强，投入决策合理性有待提升

一是延吉市公交服务对高峰需求供给不足，公交运营供给与需求处于结构性不均衡的状态。 延吉公交的百车公里载客量超过了400人次， 北上广深等特大城市这一指标普遍在200 人次左右，供给和需求不匹配。 二是污水处理厂投资建设决策缺乏前瞻性， 造成固定资产浪费。 具体表现为朝阳污水厂一二期工程产能设计不合理，一期设计产能过小，二期设计产能过大， 同时一二期工程合计污水处理能效不足80%。

（四）企业运营成本结构不合理，缺乏成本控制规章制度

一是延吉公交集团人员结构问题突出，无成本控制措施。 延吉公交其他辅助人员数量约为公交驾驶员数量的70%，远超行业一般水平，且其他辅助人员面临老龄化问题。此外，延吉公交集团业务数据管理水平较低， 部门数据不够准确，燃料成本消耗不明确。二是延吉集中供热公司煤炭采购管理和库存管理水平不高， 成本居高不下。 供热公司煤炭采购价格高于镇海港更高品质的煤炭价格， 且集中供热公司煤炭周转天数远高于最高库存天数和采购周期天数，存货周转率较低。 三是延吉市水务集团管理人员冗余突出， 人工费支出占总成本的比重达到31.9%，人工规模和费用均缺乏明确标准，导致企业支出负担过重和运营管理效率较低。 四是延吉市环卫作业公司定额标准制定缺乏相关依据，且较其他地区偏高。同时，还面临人员冗余、薪资管理机制不健全、老龄化严重等问题。

四、对政府公用事业成本规制与绩效管理的建议

政府公用事业的发展在行业监督管理、价格和成本机制、融资结构、公司治理等方面存在一定问题。因此，推动政府公用事业发展也要从公用事业供给体制、政府监管机制等方面入手，发挥市场有效配置资源的作用， 同时要完善公用事业监督管理条例和考核机制， 做好公用事业成本信息公开工作。

（一）深化政府公用事业体制改革，完善行业监管机制

在保证公用事业处于行政规制的条件下，深化产品和服务供给体制改革， 打破国有企业垄断现象， 加快市场化进程， 构建有效竞争格局， 让更多有资质的企业通过竞争提供公用事业产品和服务，增加公用事业有效供给。 同时，加快政府公用事业相关法律法规体系建设，完善公用事业监管框架， 制定政府公用事业监管制度细则， 并明确监管机构的权力责任归属以及监管内容和流程等。

（二）逐步推进市场化价格机制改革，激发企业动力和活力

政府公用事业具有行业垄断和公益性，其价格相对较低，企业往往面临亏损，只能通过财政补贴维持经营。 因此，要进一步改革政府公用事业价格机制，明确基础价格和浮动价格范围，逐步完善市场化价格机制， 发挥市场在资源配置中的决定性作用。 同时，强化成本约束机制，综合考虑企业的运营成本和收益， 通过建立长效补贴机制保障企业利润空间， 加快国有企业的现代化治理进程，发挥企业的动力和活力。

（三）明确公用事业各行业服务标准和成本标准，加强成本效益分析

在行业政策文件及监督管理办法要求下，结合公用事业产品和服务国家标准， 明确政府公用事业的服务质量标准。 在服务标准的基础上，结合行业特征，通过成本管理，围绕公用事业产品和服务企业的成本费用结构开展成本计划、成本分析、成本核算，完成成本标准，实现成本控制和成本预测。 同时，在成本规制过程中结合成本效益综合分析法， 分析各绩效标准下的成本情况或相同绩效标准下的成本和效率情况，从而提升财政资金的使用效率。

（四）完善全过程绩效管理制度，探索全成本预算绩效管理模式， 加大成本信息的公开程度，接受公众监督

完善公用事业财政补贴过程中的事前绩效评估、 事中绩效跟踪监控和事后绩效评价的全过程绩效管理制度机制， 引入第三方独立评估机构，不断提高市场化公共服务的效率和水平。同时逐步采取全成本预算绩效管理模式， 在公共服务标准、 统一成本定额标准和财政支出标准的基础上审批核定预算， 依照绩效目标—投入成本—产出质量与效益相匹配的原则， 对各方成本开展全面、科学、合理的衡量和测算，做到预算编制必要性、完整性、合理性和可行性相协调。 此外，在公用事业监管过程中，通过各类途径及时向公众公开， 将广大群众引入监督体系。 公用事业成本规模和成本结构是信息公开的重要内容， 且成本结构必须明确直接成本和间接费用， 对于必要的成本费用科目要单独公开； 此外， 公开信息也要包括成本监审相关内容、监审过程以及应用等环节，全面接受社会各界监督。